Ársskýrsla Reykjavíkurborg Innri endurskoðun. Mat á eftirlitsumhverfi Reykjavíkurborgar

Transcription

1 Ársskýrsla 2008 Reykjavíkurborg Innri endurskoðun Mat á eftirlitsumhverfi Reykjavíkurborgar

2

3 Formáli innri endurskoðanda Auknar kröfur samfélagsins um gagnsæi, opna stjórnsýslu og bætt aðgengi að upplýsingum eru sjálfsagðar og réttmætar. Samkvæmt könnun, sem greint var frá í fréttum nýlega, telja 70% landsmanna að stjórnmálaflokkar séu spilltir. Að sama skapi telja 80% aðspurðra að spilling ríki í viðskiptalífinu. Þá hefur almennt traust til stofnana og embætta minnkað verulega á milli áranna 2008 og Þrátt fyrir að traust Íslendinga til stjórnvalda hafi minnkað eru jákvæðu fréttirnar þær að á sama tíma fjölgar þeim sem bera mikið traust til borgarstjórnar. Sú efnahagslega óvissa sem ríkir á Íslandi hefur kallað á sérstakar aðgerðir af hálfu borgarstjórnar Reykjavíkur sem miða að því að vakta með markvissum hætti helstu áhættuþætti er varða fjármál og rekstur borgarinnar. Mánuði fyrir bankahrunið samþykkti borgarráð tillögu borgarstjóra um skipan starfshóps með aðild fulltrúa meirihluta og minnihluta til þess að móta aðgerðaáætlun borgarinnar vegna breytinga í fjármála- og atvinnuumhverfi. Ákveðið var að aðgerðahópur borgarráðs skyldi starfa áfram sem undirnefnd borgarráðs. Hlutverk Innri endurskoðunar Reykjavíkurborgar er að hafa eftirlit með stjórnsýslu og fjármálum borgarinnar. Til þess að sinna þessu hlutverki sínu eru framkvæmdar reglubundnar úttektir sem lúta að stjórnsýslu og innra eftirliti. Miklu varðar að skilvirkni og markvirkni sé í störfum deildarinnar og því hefur verið ákveðið að láta fara fram úttekt á starfi Innri endurskoðunar á árinu Samkvæmt stöðlum IIA er nauðsynlegt að slík úttekt fari fram a.m.k. á fimm ára fresti. Þróun verklags og starfsreglna Innri endurskoðunar hefur tekið mið af því að uppfylla þessa staðla og í því augnamiði var settur á laggirnar verklagshópur sem hefur það hlutverk að uppfæra úttektarferla. Eitt þeirra atriða sem litið er til við úttekt af þessum toga er með hvaða hætti athugunum og ábendingum deildarinnar er komið á framfæri. Í starfsreglum Innri endurskoðunar er kveðið á um að innri endurskoðandi geri borgarráði grein fyrir úttektum og eftirliti deildarinnar án frekari útfærslu. Mikilvægt er að formfesta þennan þátt betur. Staða Innri endurskoðunar innan stjórnsýslu borgarinnar skiptir höfuðmáli fyrir hlutleysi og sjálfstæði í verkefnavali og störfum almennt. Mikilvægt er að borgarstjórn hafi aðgang að greinargóðum upplýsingum um innra eftirlit, meðferð og nýtingu fjár og hvort hagkvæmni sé gætt í rekstri stofnana, hvort sem þær tilheyra A-hluta eða B-hluta enda getur afkoma fyrirtækja og stofnana í eigu borgarinnar haft mikil áhrif á rekstur og afkomu borgarsjóðs. Mismunandi er hvernig staðið er að innri endurskoðun í samstæðufyrirtækjum á einkamarkaði en almennt er lögð rík áhersla á að innri endurskoðunardeild móðurfélags annist innri endurskoðun dótturfélags. Fjármálaeftirlitið hefur nýlega gefið út leiðbeinandi tilmæli um störf innri endurskoðunardeilda fjármálafyrirtækja sem eðlilegt er að tekið sé mið af við skipulag deildarinnar. Þá samþykkti Alþingi breytingu á lögum um ársreikninga sem tók gildi um síðustu áramót. Breytingin tekur m.a. til þess að auknar kröfur eru gerðar um að félög setji á fót undirnefnd stjórnar sem annast verkefni er snúa að áreiðanleika fjármálaupplýsinga, innra eftirliti og áhættustýringu. Þar sem slíkar nefndir starfa hafa þær lögum samkvæmt eftirlit með störfum innri endurskoðunardeilda.

4

5 INNGANGUR 2 ÁRSSKÝRSLA INNRI ENDURSKOÐUNAR 3 S TAÐA OG HLUTVERK I NNRI ENDURSKOÐUNAR 4 L EIÐARLJÓS 4 S KIPURIT 4 I NNRA GÆÐASTARF I NNRI ENDURSKOÐUNAR 5 S TARFSREGLUR UM I NNRI ENDURSKOÐUN R EYKJAVÍKURBORGAR 6 F JÁRHAGSÁÆTLUN S TEFNUKORT OG SKORKORT 8 S TARFSEMIN ÁRIÐ A LÞJÓÐLEG SAMSKIPTI 10 Ú TDRÆTTIR ÚR SKÝRSLUM ÁRSINS 2008 TIL MARS EFTIRLITSUMHVERFI REYKJAVÍKURBORGAR 15 S TJÓRNARHÆTTIR 18 V ERKASKIPTING OG HLUTVERK 19 S TEFNUMÓTUN GAGNSÆ ÁKVARÐANATAKA 20 F RAMKVÆMD FJÁRHAGSÁÆTLUNAR 22 S IÐAREGLUR 24 E NDURSKOÐUNARNEFND UNDIRNEFNDIR 25 E IGENDAHLUTVERK R EYKJAVÍKURBORGAR B-HLUTI 25 Á HÆTTUSTJÓRNUN 27 I NNRA EFTIRLIT 28 H LUTVERK OG ÁBYRGÐ Á INNRA EFTIRLITI Í STJÓRNKERFINU 30 ENDURSKOÐUNARÁÆTLUN 2009 / VIÐAUKI 1 VERKSAMNINGUR V/B-HLUTA FYRIRTÆKJA 35 HEIMILDIR 39

6

7 INNGANGUR Í gildandi reglum um gerð fjárhagsáætlunar hjá Reykjavíkurborg kemur fram að eftirlitshlutverk Innri endurskoðunar felist í því að leggja mat á virkni áhættustýringar, eftirlitsaðferða og stjórnarhátta með áherslu á úrbætur í vinnuferlum og breytingar sem til framfara horfi. Við ritun þessarar skýrslu hefur verið tekið mið af því að Fjármálaskrifstofa gerir grein fyrir rekstrarniðurstöðu samstæðu Reykjavíkurborgar. Í greinargerð Fjármálaskrifstofu er jafnframt fjallað um frávik frá fjárhagsáætlun. Ársskýrslu Innri endurskoðunar má skipta í tvo meginhluta auk lokakafla. Í fyrri hluta skýrslunnar er lýsing á starfsemi Innri endurskoðunar, áherslum í innra starfi, m.a. farið yfir þróun á vinnu við gæðastarf deildarinnar, samstarfi við ytri og innri endurskoðendur og alþjóðleg samskipti. Þá eru stuttir úrdrættir úr skýrslum. Í seinni hluta skýrslunnar er fjallað um eftirlitsumhverfi Reykjavíkurborgar og lagt mat á virkni áhættustýringar, eftirlitsaðferða og stjórnarhátta með áherslu á úrbætur í vinnuferlum og breytingar sem til framfara horfa. Við mat á eftirlitsumhverfinu er stuðst við skýrslur frá Efnahags- og framfarastofnun Evrópu OECD og byggt á stöðlum INTOSAI, IIA og COSO. Einnig var leitað fanga til breskra viðmiða um góða stjórnarhætti sem samtök breskra stjórnenda sveitarfélaga (SOLACE) og þarlend samtök endurskoðanda í opinbera geiranum (CIPFA) hafa sett fram. Við mat á eftirlitsumhverfinu er byggt á þessum viðmiðum en ekki farið kerfisbundið í hvert og eitt. Matið byggir á þeim verkefnum og skýrslum sem IE hefur unnið síðustu ár. Þá er í umfjöllun um innra eftirlit leitast við að skýra og greina hlutverk og ábyrgð ólíkra aðila hjá Reykjavíkurborg á innra eftirliti. Í lokakafla er endurskoðunaráætlun Innri endurskoðunar fyrir seinni árshelming 2009 og fyrri árshelming

8 ÁRSSKÝRSLA INNRI ENDURSKOÐUNAR

9 S TAÐA OG HLUTVERK I NNRI ENDURSKOÐUNAR Innri endurskoðun er sjálfstæð og óháð stofnun sem starfar í umboði borgarráðs Reykjavíkurborgar. Hún hefur eftirlit með og stuðlar að umbótum á fjármálastjórn Reykjavíkurborgar og meðferð fjár sem stofnanir borgarinnar fá úthlutað. Sjálfstæði deildarinnar og óhæði felst í því að velja sjálf og skipuleggja þau verkefni sem hún tekur sér fyrir hendur. Innri endurskoðandi situr fundi borgarráðs og fer með fjármála- og stjórnsýslueftirlit hjá Reykjavíkurborg í umboði þess. Hjá Reykjavíkurborg er endurskoðun reikningsskila í höndum PricewaterhouseCoopers en innri endurskoðandi hefur eftirlit með vinnuferli við gerð reikningsskila og endurskoðun ársreiknings og samstæðureiknings Reykjavíkurborgar. Í starfsreglum deildarinnar er sérstaklega kveðið á um faglegt sjálfstæði í störfum gagnvart allri stjórnsýslu borgarinnar, þ.m.t. borgarstjóra. Borgarráð getur falið Innri endurskoðun úttekt á einstökum stofnunum eða þáttum í rekstri Reykjavíkur og eins geta forstöðumenn fyrirtækja, stofnana og rekstrareininga með rökstuddum erindum óskað úttektar eða innri endurskoðunar á starfsemi sem undir þá heyrir. Markmið Innri endurskoðunar er að tryggja virkni innra eftirlits, að meðferð fjármuna borgarinnar sé í samræmi við áætlanir borgaryfirvalda og að starfsemi borgarinnar sé í samræmi við lög og reglur. Leiðarljós Virðisaukning og lágmörkun áhættu í rekstri Reykjavíkurborgar Skipurit Innri endurskoðun heyrir undir borgarráð og sérstök áhersla er lögð á sjálfstæði deildarinnar gagnvart allri stjórnsýslu borgarinnar. Skipurit Innri endurskoðunar er verkefnamiðað og byggir á flokkun í stjórnsýsluendurskoðun annars vegar og fjárhagsendurskoðun og endurskoðun upplýsingakerfa hins vegar. Borgarstjórn Borgarráð Borgarstjóri Innri endurskoðun Hallur Símonarson Stjórnsýsluendurskoðun Fjárhagsendurskoðun / endursk.upplýsingakerfa 4

10 Starfsmenn Innri endurskoðunar eru: Hallur Símonarson, innri endurskoðandi Reykjavíkurborgar. Anna Margrét Jóhannesdóttir, verkefnisstjóri. Ólöf Ingunn Björnsdóttir, verkefnisstjóri. Eyrún Ellý Valsdóttir, skrifstofuumsjón og skjalastjórnun. Haraldur A. Haraldsson, sérfræðingur. Hrafnhildur Guðmundsdóttir, sérfræðingur. Sigríður Jónasdóttir, sérfræðingur. Innra gæðastarf Innri endurskoðunar Undirstaða gæðamála hjá Innri endurskoðun Reykjavíkurborgar eru alþjóðlegir staðlar innri endurskoðunar (Standards for the Professional Practice of Internal Auditing) sem alþjóðasamtök innri endurskoðenda (The Institute of Internal Auditing) gefa út. Staðlarnir eru nokkurs konar gæðahandbók sem miðar við endurskoðunarferil hjá innri endurskoðunardeildum. Einnig lítur Innri endurskoðun til siðareglna alþjóðasamtaka innri endurskoðenda ( Code of Ethics ) í allri starfsemi sinni. Í lok apríl 2008 var kynningarfundur hjá Reykjavíkurborg vegna mótunar gæðastefnu þvert á borgarkerfið og þar kynnti Innri endurskoðun stöðu gæðamála hjá skrifstofunni. Þá var lagður grunnur að undirbúningi fyrir IIA-gæðaúttekt fyrir deildina sem ákveðið hefur verið að láta fara fram á árinu Standist deildin úttektina fær hún gæðavottun IIA. Í vottuninni felst viðurkenning á verklagi og vinnubrögðum IE í samræmi við hina alþjóðlegu staðla. Slík gæðaúttekt mun fara fram á fimm ára fresti en einnig fer deildin reglulega í gegnum sjálfsmat. Verklagshópur Innri endurskoðunar var stofnaður á árinu og hefur fundað reglulega síðan í september um þróun innra starfs hjá Innri endurskoðun. Vinna hópsins felst í undirbúningi fyrir fyrrnefnda gæðaúttekt IIA. Í erindisbréfi fyrir verklagshópinn kemur fram að hlutverk hans sé að þróa, byggja upp og útfæra verkferla og verklag Innri endurskoðunar. Meðal helstu verkefna sem verklagshópurinn hefur sinnt í vetur eru: Endurnýjun einstakra verkferla í tengslum við úttektarvinnu skrifstofunnar. Þróun verklags sem tekur mið af alþjóðlegum stöðlum IIA. Handbók IE er uppfærð reglulega og nú er unnið að nýrri útgáfu hennar. Árangursmælikvarðar eru í þróun í tengslum við skor- og stefnukort IE. Borgarskjalasafn hefur fengið nýtt skjalakerfi IE ásamt skjalaáætlun til samþykktar. Markviss stjórnun skjala er góður grunnur að komandi gæðaúttekt. Ný ytri heimasíða IE hefur litið dagsins ljós í samstarfi við Þjónustuskrifstofu og er þar að finna ýmsar upplýsingar um skrifstofuna, úttektir birtar sem og fræðsluefni um fagið o.fl. Verklagshópur tekur við ábendingum og málum frá innri endurskoðanda ef þörf krefur. Úrlausnin grundvallast í skýrari verkferlum og betri þjónustu IE við borgarkerfið. Markmið verklagshóps eru að verkferlar og verklag IE hljóti IIA-vottun í komandi gæðaúttekt og viðhaldi þeirri vottun með markvissri vinnu og þróun. 5

11 S TARFSREGLUR UM I NNRI ENDURSKOÐUN R EYKJAVÍKURBORGAR Hlutverk Hlutverk Innri endurskoðunar Reykjavíkurborgar er að veita óháða og hlutlæga staðfestingu og ráðgjöf sem er ætlað að vera virðisaukandi og bæta rekstur Reykjavíkurborgar og fyrirtækja og stofnana hennar. Innri endurskoðun leggur mat á og bætir virkni áhættustýringar, eftirlitsaðferða og stjórnarhátta með kerfisbundnum og öguðum vinnubrögðum og styður borgaryfirvöld þannig í því að ná markmiðum sínum. Innri endurskoðun Reykjavíkurborgar annast innri endurskoðun hjá borgarsjóði og stofnunum Reykjavíkurborgar. Jafnframt skal Innri endurskoðun Reykjavíkurborgar annast innri endurskoðun félaga sem Reykjavíkurborg á helmingshlut í eða meira. Í þeim tilfellum sem innri endurskoðunardeild starfar innan slíkra félaga skal Innri endurskoðun Reykjavíkurborgar hafa eftirlit með gæðum þeirrar starfsemi. Innri endurskoðun skal vera borgarráði, borgarstjóra og öðrum stjórnendum Reykjavíkurborgar til ráðgjafar um mál sem lúta að innri endurskoðun og meðferð og nýtingu fjármuna Reykjavíkurborgar. Umboð Innri endurskoðun heyrir undir borgarráð. Borgarráð ræður innri endurskoðanda Reykjavíkurborgar. Innri endurskoðandi heyrir samkvæmt lögum embættislega undir borgarstjóra, en fer með fjármála- og stjórnsýslueftirlit hjá Reykjavíkurborg í umboði borgarráðs. Innri endurskoðandi nýtur faglegs sjálfstæðis í störfum sínum gagnvart allri stjórnsýslu borgarinnar, þ.m.t. borgarstjóra. Skal hann hafa háskólamenntun og staðgóða þekkingu á opinberri stjórnsýslu og innri endurskoðun. Innri endurskoðun ber að gæta hlutleysis í störfum sínum og starfa óháð þeim rekstrareiningum sem hún endurskoðar. Í störfum sínum skal Innri endurskoðun eiga aðgang að gögnum fyrirtækja/stofnana borgarinnar og þeirri aðstöðu sem þörf krefur. Starfsemi Grundvöllur starfsemi deildarinnar byggir á stöðlum alþjóðasamtaka innri endurskoðenda, International Standards for the Professional Practice of Internal Auditing. Innri endurskoðandi leggur starfsáætlun deildarinnar fyrir borgarráð. Skal hún einkum byggjast á mati á áhættuþáttum í starfsemi borgarinnar og þörf á úttektum. Áætlunin skal unnin í samráði við ytri endurskoðendur. Innri endurskoðandi skal sitja fundi borgarráðs og gera borgarráði grein fyrir úttektum deildarinnar og eftirliti. Innri endurskoðandi skal gera borgarráði viðvart þegar í stað ef vart verður við misferli í meðferð fjármuna enda hafi deildin áður í samvinnu við borgarlögmann aflað órækra sannana um að svo sé. Borgarráð getur falið Innri endurskoðun úttekt á einstökum stofnunum eða þáttum í rekstri Reykjavíkurborgar. Forstöðumenn fyrirtækja, stofnana og rekstrareininga hjá Reykjavíkurborg geta með rökstuddum erindum óskað úttektar eða innri endurskoðunar á starfsemi sem undir þá heyrir. Þegar úttekt er lokið skal senda skýrslu um niðurstöður hennar til borgarstjóra, borgarráðs og hlutaðeigandi forstöðumanns. Innri endurskoðun er æðstu stjórnendum borgarinnar til aðstoðar við að hagræða í rekstrinum og skal leggja áherslu á úrbætur á vinnuferlum og breytingar sem til framfara horfa. Innri endurskoðun skal eiga reglubundið samstarf og samráð við ytri endurskoðendur Reykjavíkurborgar og kjörna skoðunarmenn borgarinnar. Siðareglur Innri endurskoðun starfar samkvæmt siðareglum alþjóðasamtaka innri endurskoðenda, Code of Ethics. Þær fela í sér það siðferðislega gildismat sem starfsmenn eiga að hafa að leiðarljósi í störfum sínum. Og þá um leið að varðveita og efla það traust og þann trúverðugleika sem deildinni ber að hafa. Samþykkt í borgarráði 6. september

12 F JÁRHAGSÁÆTLUN 2009 Fjárhagsáætlun vegna endurskoðunar skiptist í tvo hluta: Innri endurskoðun og samningsbundnar greiðslur vegna ytri endurskoðunar. Stærstu útgjaldaliðir eru launakostnaður og greiðslur vegna samnings um ytri endurskoðun. Aukning tekna milli ára er vegna framgangs samþykktar borgarráðs frá hausti 2007 um að fela deildinni verkefni í innri endurskoðun hjá B-hluta félögum. Fjórir samningar hafa verið gerðir og samningar við Orkuveitu Reykjavíkur og Faxaflóahafnir eru í vinnslu. Hækkun launakostnaðar milli ára kemur til af fjölgun starfsmanna vegna verkefna í B-hluta félögum. Á árinu 2008 flutti deildin í nýtt húsnæði og kemur innri leiga fram að fullu á árinu Haldið var utan um kostnað vegna flutninganna sem nam 935 þús. kr. REKSTRARYFIRLIT Útkoma 2008 Endurskoðuð áætlun 2008 Áætlun 2009 Gjöld Tekjur Mismunur Fjárhæðir í þús. kr. Innri endurskoðun Aðrar sértekjur Launakostnaður Önnur sérfræðiþjónusta Húsaleiga - Innri leiga Eignasjóðs Annar húsnæðiskostnaður Annar kostnaður Ytri endurskoðun Endurskoðendur Endurskoðun samtals Skipting áætl. tekna 2% 7% Skipting áætl. gjalda 14% 10% 40% 1% 8% 11% 7% 2% 26% 72% Launakostnaður Önnur sérfræðiþjónusta Húsaleiga Annar húsnæðiskostnaður Skíðasvæðin Bílastæðasjóður Félagsbústaðir Malbikunarstöðin Faxaflóahafnir Orkuveita Reykjavíkur Annar kostnaður Ytri endurskoðun 7

13 S TEFNUKORT OG SKORKORT Stefnukorti Innri endurskoðunar er ætlað að endurspegla leiðarljósið um virðisaukningu og lágmörkun áhættu. Skorkortið er enn í þróun en unnið er að því að hefja mælingar á velgengnisþáttum í þjónustuog verklagsvídd. Stefnukort Innri endurskoðunar 2009 Virðisaukning og lágmörkun áhættu í rekstri Reykjavíkurborgar. Þjónusta Njóta trausts ístörfum Fjármál Tryggja góða nýtingu og stýringu fjármuna* Verklag Leggja áherslu á virðisaukandi þjónustu Auka framleiðni starfsmanna í Innri endurskoðun Innleiðing staðla IIA ögun í vinnubrögðum Mannauður Efla þekkingu, nýsköpun og frumkvæði* Stuðla að jákvæðu starfsumhverfi og starfsánægju* * Samanber heildarstefnukort Reykjavíkurborgar. 8

14 Skorkort Innri endurskoðunar 2009 Velgengnisþættir Mælikvarðar Raun/Áætlun 2007 Raun/áætlun Markmið Þjónusta Traust borgarráðs og borgarfulltrúa 90% Í vinnslu 90% Njóta trausts í störfum Traust yfirstjórnar 90% Í vinnslu 90% Traust annarra hagsmunaaðila 90% Í vinnslu 90% Fjármál Tryggja góða nýtingu og stýringu fjármuna Frávik frá áætlun +/-1% -1% +/-1% Verklag Leggja áherslu á virðisaukandi þjónustu Auka framleiðni starfsmanna í Innri endurskoðun Innleiðing staðla IIA ögun í vinnubrögðum Áætlaður virðisauki sem hlutfall af áætluðum tilkostnaði úttekta Meðaldagafjöldi frá lokum skoðunar til útgáfu skýrslu Meðaldagafjöldi frá útgáfu fyrstu draga að skýrslu til útgáfu endanlegrar skýrslu Hlutfall verkferla sem fellur að alþjóðastöðlum IIA Í vinnslu Í vinnslu Í vinnslu Í vinnslu Í vinnslu Í vinnslu Í vinnslu Í vinnslu Í vinnslu Mannauður Efla þekkingu, nýsköpun og frumkvæði Hlutfall starfsmanna með CIA-, CFSA-, CC-, CGAP-, CSSAfaggildingu Hlutfall endurmenntunartíma af heildarvinnustundum Hlutfall starfsmanna sem telja sig hafa fengið tækifæri til starfsþróunar á síðustu 12 mánuðum 20-30% 15% 20-30% Í vinnslu Í vinnslu Í vinnslu 100% 100% 100% Hlutfall starfsmanna sem telja álag í starfi sínu vera hæfilega mikið þegar á heildina er litið 83,3% 60% 90% Stuðla að jákvæðu starfsumhverfi og starfsánægju Hlutfall starfsmanna sem eiga auðvelt með að samræma starf og einkalíf Hlutfall starfsmanna sem telja góðan starfsanda ríkja á vinnustað Hlutfall starfsmanna sem eru ánægðir í starfi þegar á heildina er litið 83,3% 60% 90% 100% 80% 100% 83,3% 80% 90% 9

15 S TARFSEMIN ÁRIÐ 2008 Innri endurskoðun Reykjavíkurborgar hefur farið með stjórnsýslu- og fjármálaeftirlit í umboði borgarráðs síðan haustið 2003 eða í rúm fimm ár. Í byrjun var verksviðið einskorðað við rekstur A- hluta borgarinnar en haustið 2007 samþykkti borgarráð að starfsreglur Innri endurskoðunar Reykjavíkurborgar skyldu víkkaðar út til B-hluta fyrirtækja og ná þar með til samstæðunnar allrar. Á grundvelli þeirrar samþykktar hafa verið gerðir verksamningar um innri endurskoðun við fjögur B-hluta fyrirtæki. Óhætt er að segja að borgarstjórn hafi með samþykkt sinni tekið stefnumarkandi ákvörðun varðandi aðkomu Innri endurskoðunar Reykjavíkurborgar að B-hluta félögum. Eitt stærsta verkefni ársins 2008 var stjórnsýsluúttekt á Orkuveitu Reykjavíkur. Þá hefur verið unnið að nýjum áhættumatsúttektum og eftirfylgni við eldri úttektir. Unnin var heildstæð greining á niðurstöðu rekstrar A-hluta út frá áhættustýringu og innra eftirliti í tengslum við uppgjör ársins 2007 sem gefin var út samhliða framlagningu ársreiknings Reykjavíkurborgar í borgarstjórn. Innri endurskoðun B-hluta félaga var nýtt verkefni á árinu 2008 og hefur sérstök áhersla verið lögð á að byrja á að meta innra eftirlit í hverju fyrirtæki fyrir sig. Endurskoðunarþjónusta hefur frá árinu 2003 verið aðkeypt og á árinu 2008 var sú þjónusta boðin út í annað sinn. Þann 1. apríl var skrifað undir nýjan samning um ytri endurskoðun Reykjavíkurborgar við PricewaterhouseCoopers (PWC) á Íslandi. Í samningnum felst endurskoðun á Aðalsjóði og Eignasjóði, ásamt A-hluta samstæðu, Bílastæðasjóði og samstæðuuppgjöri A- og B-hluta. Höfuðverkefni verktakans er að komast að rökstuddri niðurstöðu um áreiðanleika þeirra upplýsinga sem ársreikningur Reykjavíkurborgar, A-hluti og samstæðuuppgjör, veitir og votta um hvort hann gefi glögga mynd af afkomu Reykjavíkurborgar og sé í samræmi við gildandi lög, reglur og reikningsskilastaðla. Alls bárust tilboð frá þremur bjóðendum og var tilboð PwC áberandi hagstæðast og var um 25% lægra en næsta tilboð og er samningurinn til fimm ára. Kröfur um gagnsæi viðskipta hafa aukist mjög á undanförnum misserum og birtast m.a. í alþjóðlegum endurskoðunarstaðli ISA 550 og reikningsskilastaðli IAS 24 en samkvæmt 3. lið þess staðals ber að veita upplýsingar um tengsl lykilstjórnenda. Innri endurskoðun aflaði í tengslum við endurskoðun ársreiknings 2008 upplýsinga um tengsl borgarstjóra og æðstu stjórnenda hjá borginni við aðila í rekstri með stjórnunaráhrif. Ytri og innri endurskoðun hefur þannig aðgang að lista yfir tengda aðila hjá stjórnendum Reykjavíkurborgar sem nýtist við könnun á hagsmunatengslum vegna viðskipta borgarinnar. Alþjóðleg samskipti Alþjóðlegt samstarf er Innri endurskoðun Reykjavíkurborgar mikilvægt og hefur deildin tileinkað sér verklag alþjóðlegra staðla í innri endurskoðun. Mikilvægt er að tryggja reglubundna endurmenntun starfsmanna og að deildin tileinki sér nýjungar á sviði innri endurskoðunar. Starfsmenn Innri endurskoðunar sóttu tvær ráðstefnur á árinu Í júlí sl. var ráðstefna haldin í San Fransisco á vegum alþjóðasamtaka innri endurskoðenda (The Institute of Internal Auditors, IIA). Þar komu saman yfir 3500 aðilar víðsvegar að úr heiminum sem hafa það sammerkt að starfa á sviði innri endurskoðunar. Sérstakir gestafyrirlesarar voru m.a. Paul Sarbanes, fyrrv. öldungadeildarþingmaður BNA, Linda Bardo Nicholls, formaður áströlsku stjórnendastofnunarinnar, og Jim Collins, höfundur bókanna "From Good to Great" og "Built to Last". Samhliða því að hlýða á fyrirlestra, taka þátt í málstofum og kynna sér það nýjasta í faginu, var ráðstefnan gott tækifæri til tengslamyndunar við kollega út um allan heim. Í ágúst tók Innri endurskoðun þátt í norrænni ráðstefnu um endurskoðun sveitarfélaga. Ráðstefnan hefur verið haldin annað hvert ár síðan 1950 en Ísland hefur verið aðili að þessu samstarfi síðan Á ráðstefnunni var tekið fyrir hlutverk endurskoðunar hjá sveitarfélögum á Norðurlöndum og hvaða hlutverki hún gegnir í dag og í framtíðinni. Einnig var til umfjöllunar endurskoðun innan sveitarfélaga þegar vart verður við misferli/spillingu innan þeirra. Útdrættir úr skýrslum ársins 2008 til mars 2009 Innri endurskoðandi gerði áætlun fyrir verkefni og úttektir ársins 2008 og var hún lögð fyrir borgarráð í október Áætlunin var unnin í samráði við ytri endurskoðendur, æðstu stjórnendur borgarinnar, 10

16 formann borgarráðs og borgarstjóra. Leitast var við að hafa endurskoðunaráætlunina áhættugrundaða og taka til eftirfarandi þátta: Óska borgarráðs og æðstu stjórnenda um úttektir eða skoðanir Möguleika til kostnaðarhagræðingar m.t.t. aukinnar hagkvæmni eða hagræðingar Möguleika til aukinnar tekjuöflunar Verkferla sem fela í sér mikla hættu á tapi eða mistökum Gruns um misferli eða villuhættu Mats á stjórnskipulagi m.t.t. skilvirkni og aðgreiningar starfa Verkferla með veikt innra eftirlit eða þekkt vandamál Varðveislu eigna Ábendinga ytri endurskoðenda Innri endurskoðun hefur þróað verklag við innleiðingu áhættumats og var því fylgt eftir í úttektum og verkefnum ársins. Beiðni borgarráðs um úttekt á Orkuveitu Reykjavíkur setti strik í endurskoðunaráætlunina enda um umfangsmikið verkefni að ræða en hér að neðan er greint frá helstu verkefnum Innri endurskoðunar til loka mars Á árinu 2008 og fram til loka mars 2009 gaf Innri endurskoðun út níu opinberar skýrslur og greinargerðir með niðurstöðum athugana auk þess sem þremur fyrri úttektum var fylgt eftir. Eftirfarandi eru stuttir útdrættir úr þeim: Orkuveita Reykjavíkur sf., stjórnsýsluúttekt (R ) Framkvæmd var stjórnsýsluúttekt á Orkuveitu Reykjavíkur að beiðni borgarráðs. Úttektin skyldi samkvæmt samþykkt borgarráðs a.m.k. ná til eftirfarandi þátta: Stjórnskipulags og ábyrgðar verkefna farið verði yfir hvort ábyrgð og hlutverk stjórnar, stjórnenda og starfsmanna séu skýr, endurspeglist í skipuriti og samræmist rekstrarlegri umsýslu og ábyrgð. Farið verði yfir hvernig Orkuveitan hefur staðið að stofnun félaga og hvernig eftirliti með slíkum félögum er háttað. Lagt verði mat á fyrirkomulag innra eftirlits. Meðal helstu niðurstaðna þeirrar úttektar var eftirfarandi: Stjórnsýsluleg staða OR er ekki nægjanlega skýr. Áhrif nýrra laga kalla á endurskoðun á sérlögum OR og breytingar á starfseminni, sem felast m.a. í að stofna þarf sérstakt félag vegna starfsemi á sviði dreifingar. Bent var á að eigendur þurfa að skilgreina væntingar til reksturs OR og eigendastefnu. Jafnframt var bent á að mikilvægt væri að horfa meira til aðgreiningar starfa með það fyrir augum að ná öflugu eftirliti og aðhaldi á hverju stigi í stjórnskipan fyrirtækisins. Þá var bent á að styrkja þurfi eftirlitshlutverk yfirstjórnar og stoðsviða/deilda gagnvart starfseminni í heild í ljósi valddreifingar sem endurspeglast í skipuriti. Afmörkun þátttöku OR í félögum á undanförnum árum hefur í nokkrum tilvikum verið óljós. Nauðsynlegt er að stjórn skilgreini með hvaða hætti starfsemi á sviði þróunar og nýsköpunar ætti að vera og skilgreini í hverju tilviki hvernig umfang og eðli verkefnis fellur að starfsemi OR. Lagt var til að innri endurskoðandi OR og gæðastjóri mótuðu skýra verkaskiptingu og formfastan feril fyrir miðlun upplýsinga til stjórnar OR um veigamikil atriði er varða innra eftirlit. Niðurstaða rekstrar (R ) Meðal hlutverka Innri endurskoðunar er að gera heildarfrávikagreiningu á rekstri sviða og leggja mat á virkni áhættustýringar, eftirlitsaðferða og stjórnarhátta með áherslu á úrbætur á vinnuferlum og breytingar sem til framfara horfa. Ákvæði þessa er að finna í leikreglum með fjárhagsáætlun sem samþykktar voru í borgarráði 29. nóvember Unnin var skýrsla um þetta efni og hún gefin út í maí 2008 samhliða framlagningu ársreiknings. Meðal helstu niðurstaðna var að brýnt er að Reykjavíkurborg yfirfari vinnu við áhættustjórnun og móti um hana stefnu því að án hennar verður áhættustýring ómarkviss. Mikilvægt er að stefna borgarinnar um áhættutöku styðji við meginmarkmið og stefnumið borgarinnar í heild. 11

17 Styrkir og samstarfssamningar (R ) Meðal helstu niðurstaðna var að reglur borgarráðs um styrki væru skýrar og tækju á þeim þáttum sem nauðsynlegir eru við mat á umsóknum, markmiðum með styrkveitingum, meðferð og afgreiðslu styrkja og eftirfylgni. Reglunum væri þó ábótavant er tekur til ábyrgðarhlutverks aðila er varðar skil styrkþega á greinargerðum um hvernig styrkfé hefur verið varið. Þá áréttaði Innri endurskoðun að nauðsynlegt væri að breyta reglum borgarráðs um styrkveitingar til þess að skýra eftirlitshlutverk Fjármálaskrifstofu með styrkjum borgarráðs hvaða varðar þessa þætti auk heildarsamantektar í árslok. Borgarstjóri skipaði í kjölfar skýrslu Innri endurskoðunar starfshóp um gerð samræmdra reglna um samstarfs- og þjónustusamninga. Leikskólasvið rekstrarúttekt (R ) Úttekt Innri endurskoðunar á sex borgarreknum leikskólum hófst í nóvember með því að gerður var samningur við KPMG um sameiginlega innri endurskoðun (e. co-sourcing). Samkvæmt samningi voru helstu atriði að kanna hagkvæmni í rekstri leikskólanna hvað varðar innkaup (matarinnkaup og rekstrarvörur), ræstingu o.fl. Skoðuð var fjármálastjórn í leikskólunum, afkomutölur og leitast var við að kanna sanngirni við útdeilingu á fjármunum til leikskólanna. Einnig voru verkferlar varðandi daglegan rekstur skoðaðir, virkni innra eftirlits og hvort gæðahandbækur væru til staðar og hvernig þær væru nýttar. Samþykktarferli reikninga á Leikskólasviði var breytt á árinu 2007 þannig að aðeins einn aðili skrifar upp á reikninga. Þetta var skoðað og varð niðurstaðan sú að uppáskrift gjaldareikninga uppfylli ekki skilyrði um innra eftirlit og aðgreiningu starfa. Lagt var til að samþykktarferli yrði endurskoðað. Almennt verður sú regla að gilda að við einföldun áritunarferlis gjaldareikninga verði komið á skriflegu innra eftirlitsferli staðfestu af sviðsstjóra sem jafnframt megi telja jafngott eða betra en það eftirlitsferli sem fyrir var. Umsögn um drög að leikreglum með fjárhagsáætlun (R ) Á fundi borgarráðs 17. júlí 2008 voru lögð fram að nýju drög að endurskoðuðum reglum um gerð fjárhagsáætlunar hjá Reykjavíkurborg. Borgarráð samþykkti að vísa reglunum til umsagnar ytri endurskoðenda og innri endurskoðanda. Það var álit umsagnaraðila að drög að reglum um gerð fjárhagsáætlunar myndi ágætan ramma utan um fjárhagsáætlunargerð hjá Reykjavíkurborg en nauðsynlegt væri að setja skýrari verklýsingar um einstök framkvæmdaatriði s.s. um færslu fjárveitinga milli ára. 12

18 Búsetuúrræði með félagslegum stuðningi (R ) Innri endurskoðun skilaði greinargerð til borgarráðs 10. júní um afgreiðslu velferðarráðs frá 9. apríl 2008 á tillögu um að ganga til samninga við Heilsuverndarstöðina um rekstur búsetuúrræðis með félagslegum stuðningi. Greinargerðin var unnin að beiðni fulltrúa í velferðarráði sem ritað hafði sem grundvallaðist á því að rökstuðningur fyrir afgreiðslunni hafi verið rýr. Óskað var eftir ítarlegri rökstuðningi fyrir þeirri niðurstöðu að hagkvæmast væri að ganga til samninga við Heilsuverndarstöðina. Á grundvelli þess rökstuðnings var það mat Innri endurskoðunar að málefnalegar forsendur hefðu legið að baki þeirri ákvörðun þar sem sú umsókn var talin hagkvæmust m.t.t. heildarlausnar. Svar við fyrirspurn: Tekið var saman svar við fyrirspurnum í kjölfar greinargerðar IE um búsetuúrræði með félagslegum stuðningi. Mannvirki í Laugardal (R ) Vegna óska KSÍ um uppgjör á framkvæmdakostnaði vísaði borgarráð málinu til skoðunar hjá Innri endurskoðun á fundi sínum 28. febrúar Meðal niðurstaða var að eftirlit með framkvæmdum var ekki sem skyldi og formlegri upplýsingagjöf um framvindu ábótavant. Í kjölfar greinargerðar IE var í borgarráði lögð fram fyrirspurn sem IE tók saman svör við og lagði fram í borgarráði. Minjasafn Reykjavíkur (R ) Að beiðni sviðsstjóra Menningar- og ferðamálasviðs var unnin áhættumatsúttekt á Minjasafni Reykjavíkur. Bent var á að koma þurfi á farvegi til að tryggja að þekking á viðhaldi eldri húsa með minjagildi verði ávallt til staðar. Þekking á sviði sérhæfðs viðhalds gæti horfið innan tíðar. Í þessu sambandi var bent á að skoða þyrfti hvernig best væri staðið að því að yfirfæra þekkingu á viðhaldi eldri húsa með minjagildi og tryggja að sú þekking væri til staðar innan borgarinnar. Einnig benti Innri endurskoðun á að verkaskipting ríkis og sveitarfélaga væri ekki nægjanlega skýr varðandi skilgreiningu á stjórnsýsluhlutverki og ábyrgð á sviði minjavörslu. Þá var bent á að sumar geymslur Minjasafnsins uppfylla ekki kröfur sem gerðar eru til varðveislu safnkosts. Fjárhagsaðstoð eftirfylgni (R ) Skoðað var hvernig ábendingum sem settar voru fram í skýrslu til Velferðarráðs um úttekt á fjárhagsaðstoð á árinu 2004 hefur verið fylgt eftir. Velferðarsvið hefur unnið skýrslu þar sem farið er ítarlega í gegnum innra eftirlit fjárhagsaðstoðar hjá Reykjavíkurborg og var niðurstaða skoðunar Innri endurskoðunar sú að í flestu hafi verið unnið í samræmi við ábendingar sem settar voru fram í skýrslunni. Farið hefur verið yfir feril erinda í heild sinni og verkferlalýsingar byggðar upp með aðgreiningu starfa í huga. Skerpt hefur verið á hlutverki miðlægs eftirlits en staða og skipan áfrýjunarnefndar er þó óbreytt. Fjölskyldu- og húsdýragarður eftirfylgni (R ) Framkvæmd var skoðun á því hvernig umbótaverkefnum sem lögð voru til í skýrslu IE frá árinu 2007 hefur verið fylgt eftir. Meðal niðurstaðna sem sendar voru formanni ÍTR í minnisblaði var að enn eru allmörg verkefni sem þarf að sinna mun betur. Önnur eru í vinnslu eða vel á veg komin. Úttekt á FHG verður fylgt eftir á árinu Listasafn Reykjavíkur eftirfylgni (R ) Gerð var stjórnsýslu- og rekstrarúttekt á starfsemi Listasafns Reykjavíkur á tímabilinu nóvember 2005 til mars Þeirri úttekt var fylgt eftir og var niðurstaðan sú að markvisst hefur verið 13

19 unnið að því að taka á þeim ábendingum og tillögum sem fram komu. Áætlanagerð hefur styrkst og unnið hefur verið að því að bæta verklag við tekjuskráningu greiðslubókhalds og launaafgreiðslu. Ekki hefur farið fram formlegt áhættumat fyrir safnið hvað vörsluhlutverk þess varðar. Minnisblað var sent formanni menningar- og ferðamálaráðs. Fjölskylduhjálp Íslands (R ) Að beiðni velferðarráðs voru tilteknir þættir í starfsemi FÍ teknir til skoðunar til að kanna hvort starfsemin uppfylli skilyrði sem sett eru fyrir styrkveitingum til hennar. Niðurstaðan var sú að starfssemi FÍ væri í eðli sínu ekki frábrugðin annarri starfsemi félagasamtaka af svipuðum toga sem sinna hliðstæðum málefnum og hafa fengið styrki frá Reykjavíkurborg. Þó yrði að gera þá kröfu að starfsemi FÍ hljóti starfsleyfi hjá Heilbrigðiseftirliti Reykjavíkurborgar. Einnig voru gerðar athugasemdir við að í ársreikningi FÍ skuli ekki getið viðskiptaskuldar við Reykjavíkurborg vegna húsaleigu. Ýmis verkefni R Þróunarfélag miðborgar, bókhaldsúttekt. Skýrsla unnin fyrir borgarstjóra vegna slita félagsins. Samráðsfundir um öryggi upplýsingakerfa með UTM. R Verklagsreglur um ferðaheimildir og greiðslu ferðakostnaðar í ferðum á vegum Reykjavíkurborgar. Minnisblað sent skrifstofustjóra borgarstjóra. 14

20 EFTIRLITSUMHVERFI REYKJAVÍKURBORGAR 15

21 Á undanförnum árum hafa áherslur í innri endurskoðun verið að breytast og taka meira mið af viðfangsefnum góðra stjórnarhátta, áhættustjórnunar og innra eftirlits. Eitt hlutverka innri endurskoðunar er að meta eftirlitsumhverfið á heildrænan hátt m.a. með því að horfa til stjórnarhátta, áhættustýringar og innra eftirlits. Eftirlitsumhverfið er undirstaða innra eftirlits, gefur tóninn innan borgarinnar og hefur þannig áhrif á eftirlitsvitund starfsmanna. Hér á eftir má sjá á myndrænan hátt samhengið á milli þessara þriggja þátta. Þeir eru innbyrðis tengdir og veita stjórnendum nauðsynlegar upplýsingar um virkni innviða/ferla og árangur. Umfjöllunin hér á eftir felst í greiningu á eftirlitsumhverfi borgarinnar þar sem stjórnarhættir fá töluvert vægi með áherslu á framsal valds og umboðs og mikilvægi skýrrar stefnumótunar. Áhættustjórnun hefur orðið æ fyrirferðarmeiri í umfjöllun um góða stjórnarhætti. Innleiðing aðferða áhættustjórnunar er eitt mikilvægustu stjórntækja fyrirtækja og stofnana / sveitarfélaga til að greina stöðu og meta framgang að settum markmiðum. Uppbygging innra eftirlits miðar að því að ná settum markmiðum og er grundvöllur að öruggari og traustari starfsemi: Öflugt innra eftirlit getur tryggt að stofnun nái markmiðum, tilgangi og langtímaáætlunum sínum og tryggi gæði fjárhags- og stjórnunarupplýsinga. Slíkt kerfi getur einnig tryggt að stofnun fari að lög og reglugerðum og fylgi stefnumiðum, áætlunum, innri reglum og góðum starfsháttum 1. Breytingar á stjórnkerfi Reykjavíkurborgar Áður en fjallað verður um stjórnarhætti, áhættustjórnun og innra eftirlit er rétt að greina frá þeim breytingum sem gerðar hafa verið á stjórnkerfi Reykjavíkurborgar. Borgarstjórn staðfesti nokkrar breytingar á samþykktum fyrir fagráð á tímabilinu og verður hér getið hinna helstu: Breyting var gerð á samþykktum fyrir framkvæmdaráð og tók gildi 1. febrúar. Eftir breytinguna ber ráðið heitið framkvæmda- og eignaráð og fer með rekstur, kaup og sölu eigna borgarinnar, svo sem lönd, lóðir og aðrar fasteignir, samgöngumannvirki og lausafé, sem fellur undir A- hluta í rekstri borgarinnar, sem og tillögugerð varðandi úthlutun lóða. Hið gamla Framkvæmdasvið var lagt niður og heyrir nú rekstur Framkvæmdasviðs og Skipulagssjóðs undir Framkvæmda- og eignasvið. Skipurit Framkvæmda- og eignasviðs tók ekki miklum breytingum frá skipuriti Framkvæmdasviðs en grunnstoðir þess eru Mannvirkjaskrifstofa og Gatna- og eignaumsýsla. Starfsemi stoðdeilda miðar að því að efla þessa grunnþætti. Allir fastafjármunir borgarinnar eru í eigu og á ábyrgð sviðsins sem jafnframt fer með ábyrgð á verklegum framkvæmdum Reykjavíkurborgar og annast samskipti vegna þeirra. Sviðið ber ábyrgð á byggingu, rekstri og viðhaldi mannvirkja borgarinnar en sér einnig um leigusamninga, lóðasamninga, samskipti við Vegagerð ríkisins og fleiri aðila vegna framkvæmda í borginni. Breyting á samþykkt umhverfisráðs tók gildi 1. febrúar og breyttist nafnið um leið í umhverfisog samgönguráð og Umhverfissvið tók upp nafnið Umhverfis- og samgöngusvið. B-hluta fyrirtækið Bílastæðasjóður var fært undir forræði Umhverfis- og samgöngusviðs frá Framkvæmdasviði. Gerður hefur verið þjónustusamningur milli Framkvæmda- og eignasviðs og Umhverfis- og samgöngusviðs um viðhald gatna. Þá var sérstakri heilbrigðisnefnd Reykjavíkurborgar komið á fót á nýjan leik og hefur hún eftirlit með að framfylgt sé ákvæðum laga um hollustuhætti og mengunarvarnir nr. 7/1998 og reglugerða settra samkvæmt þeim og 1 Lilja Steindórsdóttir,

22 samþykktum Reykjavíkurborgar á verksviði nefndarinnar. Heilbrigðisnefnd tekur ákvarðanir og gerir tillögur til borgarráðs hvað varðar verksvið hennar. Jafnframt hefur nefndin eftirlit með því að samþykktum og stefnumörkun hennar sé fylgt. Nefndin hefur eftirlit með og stuðlar að bættri framkvæmd mengunar-, dýra- og heilbrigðiseftirlits í Reykjavík, fylgist með framkvæmd sorphirðu og vinnur að fræðslu um hollustuhætti og umhverfismál. Fjölgað var í mannréttindanefnd úr fimm nefndarmönnum í sjö og nefndin fékk heitið mannréttindaráð. Jafnframt var stofnuð skrifstofa mannréttindamála í Ráðhúsi Reykjavíkur. Á Mannréttindaskrifstofu er þjónusta við mannréttindaráð og miðstöð sérþekkingar um jafnréttisog mannréttindamál í borgarkerfinu. Mannréttindaráð markar frekari stefnu um verkefni skrifstofunnar á grundvelli mannréttindastefnu Reykjavíkurborgar. Ráðinn var mannréttindastjóri Reykjavíkurborgar og hóf Anna Kristinsdóttir, stjórnmálafræðingur og fyrrum borgarfulltrúi, störf 1. ágúst Borgarráð samþykkti tillögu borgarstjóra um sameiningu tölvuþjónustudeilda borgarinnar, Upplýsingatæknimiðstöðvar og upplýsingatækniþjónustu Menntasviðs. Unnið er að sameiningunni og stefnt að því að hún verði að fullu gengin í gegn í sumar. Allt starfsfólk deildanna er nú komið undir sama þak að Höfðatorgi. Lesendum til glöggvunar er skipurit Reykjavíkurborgar, eins og það leit út í upphafi árs 2008, látið fylgja með: Reykjavíkurborg skipurit Í B Ú A R R E Y K J A V Í K U R B O R G A R Borgarstjórn Borgarráð Borgarstjóri Innri endurskoðun Skrifstofa borgarstjóra Skrifstofa borgarstjórnar Borgarlögmaður Mannréttindaráð Forsætisnefnd Framkvæmdaráð Íþrótta- og tómstundaráð Menningar- og Umhverfis- og Leikskólaráð Menntaráð Skipulagsráð Velferðarráð ferðamálaráð samgönguráð Fjármál Hagmál Innkaupamál Mannauðsmál Mannréttindamál Upplýsingatæknimál Þjónustumál Framkvæmdasvið Íþrótta- og tómstundasvið Leikskólasvið Menningar- og ferðamálasvið Menntasvið Skipulags- og byggingarsvið Umhverfissvið Velferðarsvið B-hluta félög Brotin lína: valdbraut fjölskipaðs stjórnvalds. Heil lína: embættisleg valdbraut. Hafa þarf í huga að allar breytingar fela í sér áhættu jafnt sem tækifæri. Áhættan felst m.a. í aukinni óvissu í innra umhverfi borgarinnar, s.s. breyttum stjórnarháttum, aukinni starfsmannaveltu, aukinni hættu á mistökum og þar með veikara innra eftirliti. Þess má geta að við gerð endurskoðunaráætlunar tekur Innri endurskoðun mið af veigamiklum breytingum í starfsemi borgarinnar í ljósi þeirra áhættuþátta sem í þeim geta falist. Þannig lauk nýlega úttekt á innra eftirliti á Framkvæmda- og eignasviði og fyrirhugað er að fara í heildarúttekt á Umhverfis- og samgöngusviði. Við eftirfarandi mat hefur verið byggt á vinnu Innri endurskoðunar, þ.e. skýrslum, greinargerðum og vinnugögnum síðastliðin ár. 17

23 S TJÓRNARHÆTTIR Á undanförnum árum hefur mikið verið rætt og ritað á alþjóðavettvangi um stjórnunarhætti fyrirtækja. Efnahags- og framfarastofnun Evrópu (OECD) gaf út skýrslu 2 þess efnis, þar sem góðir stjórnarhættir voru skilgreindir sem kerfi sem notað er til að stjórna og hafa eftirlit með rekstri fyrirtækja. Í því felst einnig að skilgreind eru réttindi og skyldur hlutaðeigandi aðila, þ.e. stjórnar, stjórnenda, hluthafa, endurskoðenda og annarra hagsmunaaðila 3. Þau grundvallaratriði sem þar koma fram hafa verið yfirfærð á opinber fyrirtæki með leiðbeiningum OECD um góða stjórnarhætti opinberra fyrirtækja 4. Á þessum grunni byggja íslenskar leiðbeiningar um sama efni sem gefnar voru út árið Engin ein alþjóðleg skilgreining er til á góðum stjórnarháttum fyrir sveitarfélög en samtök stjórnenda sveitarfélaga í Bretlandi, SOLACE 6 og samtök endurskoðanda í opinbera geiranum þar í landi, CIPFA 7, hafa bent á að góðir stjórnarhættir sveitarfélaga eigi að tryggja að framkvæmdir séu réttir hlutir, á réttan hátt, fyrir rétta aðila, á réttum tíma, með fullnægjandi, gagnsæjum og ábyrgum hætti. Um er að ræða samþættingu kerfa, ferla, menningar og gilda sem höfð eru í heiðri hjá sveitarfélögunum. Þessir þættir hafa áhrif á ábyrgð, skuldbindingar og stjórnun sveitarfélaganna 8. Fyrrgreind samtök gáfu út bæklinginn Delivering Good Governance in Local Government Framework. Þar eru tilgreind sex grundvallaratriði sem talin eru einkenna góða stjórnarhætti innan sveitarfélags 9. Í ritinu er bent á leiðir fyrir sveitarfélög til að innleiða þessi sex grundvallaratriði. Ekki eru til staðar íslenskar leiðbeiningar á þessu sviði, en áhugavert er fyrir Samband íslenskra sveitarfélaga að horfa til þessarar vinnu og huga að innleiðingu þessa á meðal íslensku sveitarfélaganna. Í þessari greiningu var horft til þessara neðangreindu og annarra ofangreindra viðmiða. Grundvallaratriði góðra stjórnarhátta 10 : Áhersla lögð á hlutverk sveitarstjórnar og ávinning fyrir þegnana og notendur þjónustu. Framtíðarsýn skilgreind og innleidd fyrir sveitarfélagið í heild sinni. Samvinna kjörinna fulltrúa og opinberra starfsmanna til að ná sameiginlegu markmiði með skýrri verkaskiptingu og vel skilgreindum hlutverkum. Gera kröfur til og Innleiða fagleg vinnubrögð og gott siðferði innan stjórnkerfisins. Gagnsæ ákvarðanataka sem er vel ígrunduð og byggð á áhættumati. Hæfni byggð upp innan stjórnkerfisins til að ná fram góðum árangri. Samvinna við þegna og hagsmunaaðila. Stjórnarhættir Reykjavíkurborgar taka mið af lögum um sveitarfélög nr. 45/1998 og samþykkt um stjórn Reykjavíkurborgar og fundarsköp borgarstjórnar, nr dagsett 7. desember 2007 með síðari breytingum. Einnig tekur borgin mið af fjölda laga og reglugerða sem snúa að starfsemi hennar ásamt verklagsreglum þar sem við á. 2 3 OECD, Iðnaðar- og viðskiptaráðuneytið, 2004, bls. 23. Í þessu riti kemur einnig fram að hugtakið stjórnarhættir er þýðing á corporate governance. 4 OECD, Viðskiptaráð Íslands, Nasdag OMX Ísland og Samtök atvinnulífsins, SOLACE: Society of Local Authority Chief Executives and Senior Management. 7 CIPFA: The Chartered Institute of Public Finance and Accountancy. 8 SOLACE og CIPFA, 2007, bls Þessi sex grundvallaratriði eiga rætur að rekja til Nolan-skýrslunnar frá 1995 auk staðla um góða stjórnarhætti (The Good Governance Standard for Public Services) sem gefnir voru út árið 2004 af óháðri nefnd sem samanstóð af OMP (Office for Public Management) og CIPFA, stutt af Joseph Rowntree Foundation. 10 SOLACE og CIPFA, 2007, bls

24 Í lögum um sveitarfélög kemur fram að sveitarfélög eru sjálfstæð eining, sbr. 1. gr.: Landið skiptist í staðbundin sveitarfélög sem ráða sjálf málefnum sínum á eigin ábyrgð 11. Samkvæmt 60. gr. sveitarstjórnarlaga nr. 45/1998 skal skipta starfsemi sveitarfélaga í a- og b-hluta. A-hluti Reykjavíkurborgar samanstendur af Aðalsjóði og Eignasjóði. Í Aðalsjóði birtist rekstur málaflokka og þjónusta við íbúa borgarinnar sem fjármögnuð eru með skatttekjum og þjónustutekjum. Í Eignasjóði er haldið utan um rekstur, viðhald og stofnframkvæmdir fasteigna og gatna, ásamt utanumhaldi um sérstök skipulagsverkefni. Í áætlun A-hluta er milliviðskiptum, s.s. vegna innri leigu og fasteignaskatta, jafnað út á milli A-hluta stofnana. Til B-hluta teljast fjárhagslega sjálfstæð fyrirtæki og rekstrareiningar sem að hálfu eða meirihluta eru í eigu borgarinnar. Fyrirtæki og rekstrareiningar Reykjavíkurborgar sem falla undir B-hluta eru: Bílastæðasjóður Reykjavíkur, Faxaflóahafnir, Félagsbústaðir hf., Íþrótta- og sýningarhöllin hf., Malbikunarstöðin Höfði hf., Orkuveita Reykjavíkur, Skíðasvæði höfuðborgarsvæðisins, Slökkvilið höfuðborgarsvæðisins bs., Sorpa bs. og Strætó bs. Rekstur Slökkviliðs og Strætó er að mestu leyti fjármagnaður með framlögum frá eignaraðilum og er hlutur Reykjavíkurborgar gjaldfærður hjá Aðalsjóði. Hluti af þjónustutekjum Félagsbústaða, Íþrótta- og sýningahallar og Sorpu er hluti af gjöldum málaflokka innan Aðalsjóðs. Að öðru leyti eru fyrirtækin fjármögnuð með þjónustutekjum vegna viðskipta við þriðja aðila. Viðhorf og hegðun borgaryfirvalda (tone at the top) er einn mikilvægasti þáttur í að byggja upp eftirlitsumhverfi Reykjavíkurborgar. Eftirlitshlutverk sveitarstjórna og ráða/nefnda tekur mið af því stjórnkerfi sem þau starfa í, þ.e. með hvaða hætti staðið hefur verið að framsali fjárhagslegrar og faglegrar ábyrgðar. Í þessu samhengi þarf að liggja fyrir skýr stefnumótun og stjórnskipulagið verður að vera vel útfært þannig að það styðji við innra eftirlit. Verkaskipting og hlutverk Markviss og formföst uppbygging á stjórnskipulagi styður við uppbyggingu á innra eftirliti. Útdeiling valds og umboðs þarf að vera vel skilgreind. Hlutverk stjórnenda þurfa að vera skýr, annars vegar stjórnar/ráða og hins vegar stjórnenda. Skipurit þurfa að endurspegla völd og ábyrgð og sýna hvernig boðleiðum er háttað. Stjórnunarstíll og fordæmi, sem stuðla að góðri hegðun. Uppbygging A- hluta byggir á fjölskipuðu valdi, þar sem borgarstjórn framselur m.a. völd til borgarráðs og fagráða. Við framsal valds og ábyrgðar reynir á stefnumörkun því að borgarstjórn stendur frammi fyrir nokkrum valkostum eða leiðum til að veita undirnefndum (fagráðum o.fl.) umboð til ráðstöfunar fjármagns. Mikilvægast er að skýr afstaða sé tekin við val leiða um hvernig standa skuli að framsali umboðsins. Ein möguleg leið er að veita fagráðum umboð til að ráðstafa fyrir fram ákveðinni fjárhæð innan ákveðins málaflokks 12. Þessi leið kallar á að nefndir/ráð verði virkar í fjárhagsáætlunargerð innan síns málaflokks varðandi ráðstöfun þessarar samþykktu upphæðar og tryggi þá um leið samræmi við fagleg markmið. Dæmi um aðra leið er að sveitarstjórn veitir fjárheimildir til einstakra verkefna. Umboð ráða til ráðstöfunar fjármagns takmarkast við verkefni 13, sem gerir það þá að verkum að sækja þarf um heimild til borgarráðs um færslu fjármuna á milli verkefna innan málaflokks. Hér er um að ræða mikilvæga stefnumótandi pólitíska ákvörðun er varðar útdeilingu valds og skilgreiningu á faglegu og fjárhagslegri ábyrgð nefnda/ráða 14. Í nokkrum úttektum sem IE hefur unnið að undanförnu kemur fram að ólíkur skilningur ríkir meðal stjórnenda sviða og annarra stjórnenda á gildandi reglum er snúa að valdheimildum og umboði til ráðstöfunar fjármagns og hvernig halda skuli uppi eftirliti með nýtingu fjármuna. Til þess að ná fram sameiginlegum skilningi á valdheimildum um meðferð fjármuna þarf hugmyndafræðin á bak við leikreglur um fjárhagsáætlun að liggja fyrir, t.d. þarf að taka skýra afstöðu til dreifstýringar, rammaúthlutunar og/eða afmarkaðrar verkefnaúthlutunar. 11 Sveitarstjórnarlög nr. 45/1998, 1. gr. 12 Sem dæmi má nefna menntaráð sem hefði þá heimild til að færa á milli kostnaðarstaða. Yrðu hins vegar breytingar á niðurstöðu rekstrarsviðsins þyrfti sú umræða að fara inn til borgarráðs. 13 Hér gæti t.d. verið um kostnaðarstaði að ræða og myndu allar breytingar á kostnaðarstað þurfa að fara fyrir borgarráð. 14 Gunnlaugur Júlíusson fjallar um aðferðir við fjárhagsáætlunargerð í Fjármál sveitarfélaga, fræðsluriti 25 (2003). 19

25 Eins og fram hefur komið hafa orðið nokkrar breytingar á stjórnskipulagi Reykjavíkurborgar. Hafa þarf í huga að allar breytingar fela í sér áhættu jafnt sem tækifæri. Í dag heyra 18 starfseiningar, þ.e. tíu skrifstofur og átta svið, beint undir borgarstjóra. Af þessu er ljóst að stjórnunarspönn borgarstjóra hefur víkkað. Því er mikilvægt að umboð og vald innan stjórnkerfisins sé skýrt skilgreint. Þörf er á skýrari skilgreiningu á umboði og valdi stoðeininga gagnvart sviðum. Ekki virðist sameiginlegur skilningur á boðvaldi stoðeininga gagnvart sviðum. Stoðeiningar bera ábyrgð á ferlum sem falla undir þeirra verksvið og þurfa þar af leiðandi skýrt umboð til að uppfylla þá ábyrgð. Staða B-hluta félaga í skipuriti virðist ekki nógu skýr að því leyti að óljóst er hver innan A-hlutans beri ábyrgð á samskiptum við félögin. Samkvæmt gildandi skipuriti heyra þau undir stoðeiningar í Ráðhúsi án frekari skilgreiningar. Borgarstjóri Skrifstofa borgarhagfr æðings Fjá rm á la - skrifstofa Innkaupa - skrifstofa Mannauðs - skrifstofa Mannr é ttinda - skrifstofa Upplýsingat ækni - miðst öð Þjó nustu - skrifstofa Borgar - lögmaður Skrifstofustj ó ri borgarstj ó ra Skrifstofustj óri borgarstj órnar Yfirumsj ón með greiningu og hagskýrslugerð hj á Reykjav í kurborg Hagt ölur Hagr ænar forsendur fj á rhags áæ tlunar Árangursmat Yfirumsj ó n með fj á rm á lastj ó rn hj á Reykjav í kurborg Bókhald Fj á rhags áæ tlun Fj á rreiður Lánam á l Reikningsskil Yfirumsj ó n með innkaupum hj á Reykjav í kurborg Innkaup Ú tboð Verðkannanir R á ðgj ö f um innkaupam á l Rekstur R á ðhú ss Innkauparráð Yfirumsj ó n með mannauðs - stj ó rnun hj á Reykjav í kurborg Kjarasamningar Launaafgreiðsla Sí menntun Starfsmannam á l Starfsmanna - kannanir Starfsþr ó un Stj ó rnenda - þj á lfun Vinnur é ttur Yfirumsj ó n með mannr é ttinda - m á lum hj á Reykjav í kurborg Jafnr é tti og ö nnur mannr é ttindi R á ðgj ö f, fr æ ðsla, kynning og samr á ð Þj ó nusta við mannr é ttindar á ð Yfirumsj ón með upplýsingat æ kni - m á lum hj á Reykjav í kurborg UTM Yfirumsj ón með þj ó nustu - m á lum hj á Reykjav í kurborg Sí maver Skjalasafn Vefur Þj ó nustukannanir Þj ó nustun ámskeið Þj ó nustueftirlit Borgarskjalasafn Lögfr æðilegur á litsgjafi Reykjav í kurborgar L ö gfr æðileg r á ðgj ö f, álitsgerðir og umsagnir M á lflutningsst ö rf Samningsgerð Þj ó nusta við borgarstj ó ra Almannatengsl og kynningarm á l Viðhorfs - kannanir Alþj óðatengsl M ó tt ökur Skipulagssj ó ður Þj ó nusta við borgarfulltr ú a og borgarstj órn Leyfi vegna veitingah úsa Kosningar Mannr é ttinda - r á ðgjafi Borgarendursk. Styrkja - og útsvarsm á l Stjórnkerfisnefnd Stefnumótun gagnsæ ákvarðanataka Eitt af mikilvægustu verkefnum sveitarstjórnarmanna er vinna við stefnumótun og að skilgreina ávinning starfseminnar fyrir samfélagið. Tilgangurinn er að greina þann ávinning (outcome) sem borgarbúar geta haft af starfsemi borgarinnar en ekki endilega eingöngu afköst (output) framleiðslugetu borgarinnar. Hér er m.a. vísað til þess mikilvæga þáttar er snýr að greiningu á því hvernig starfsemi borgarinnar hefur áhrif á lífsgæði borgarbúa. Þessi áhersla kemur fram í skýrslu Efnahags- og framfararstofnunar Evrópu um nútíma stjórnsýslu 15, þar sem kemur fram að í nútíma stjórnsýslu þurfi fyrst og fremst að meta aðgerðir stjórnvalda með því að greina þau áhrif sem þær hafa á samfélagið. Varað er við því að festast í greiningu á skilvirkni sem markmiði í sjálfu sér, þ.e.a.s. að vera ekki of upptekin/n við að róa bátnum með lágmarkskostnaði og hámarkshraða til að átta sig á því hvert báturinn er að fara eða hvort hann skili farþegunum á áfangastað. Málefnasamningur meirihluta Reykjavíkurborgar felur í sér grunnstefnumótun, helstu áherslur og ávinning sem borgarstjórn ætlar að ná fram. Langtímastefnumótun birtist í þriggja ára áætlun og ætti málefnasamningurinn að endurspeglast í henni. Starfs- og fjárhagsáætlun hvers árs er áætlun um framkvæmd þriggja ára áætlunar og innleiðir stefnumörkunina. Jafnframt þarf að vera aðgengileg og skrifleg stefnumörkun þar sem fram kemur leiðarljós, framtíðarsýn, gildi, meginmarkmið og undirmarkmið fyrir borgina í heild sinni, einstök svið og niður á starfseiningar. 15 Public Sector Modernisation: new agenda, OECD,

26 Í ágúst sl. var settur á fót starfshópur til að móta aðgerðaráætlun Reykjavíkurborgar vegna breytinga í fjármála- og atvinnuumhverfi. Þessi hópur er byggður á stefnuyfirlýsingu í málefnasamningi og er ætlað að fylgja henni eftir. Stefnumótunarvinna borgarstórnar fer að töluverðu leyti þar fram og margar af stefnumarkandi tillögum og samþykktum borgarráðs byggja á vinnu þessa hóps. Almennt má segja að útfærsla stefnumörkunar byggir á því að skilgreina meginmarkmið og mælikvarða til að meta hvernig stefnumörkun nái fram að ganga. Á undanförnum árum hefur Reykjavíkurborg unnið að innleiðingu stefnumiðaðs árangursmats. Árið 2005 gerði Innri endurskoðun sérstaka úttekt á virkni stjórntækisins. Kom þar fram að öll svið væru að nýta það að einhverju leyti en í mismiklu mæli 16. Vert er að rifja upp markmið Reykjavíkurborgar með innleiðingu stjórntækisins: Markmið Reykjavíkurborgar með innleiðingu samhæfðs árangursmats er þríþætt. Í fyrsta lagi að tryggja framgang pólitískrar stefnumörkunar og tengingu hennar við daglega starfsemi. Í öðru lagi að stuðla að því að öllum starfsmönnum sé stefna borgarinnar ljós og efla þannig liðsheild, stefnumótandi samræður og sameiginlega sýn. Í þriðja lagi að mæla framgang markaðrar stefnu þannig að grípa megi til aðgerða ef þörf krefur. 17 Miðlæg umsýsla á samhæfðu árangursmati er staðsett á skrifstofu borgarhagfræðings. Borgarhagfræðingur vinnur nú að skoðun á því hvernig sviðin nýta sér stjórntækið þar sem staða árangursstjórnunar er óljós og fátt bendir til að virkni þess hafi aukist frá síðustu úttekt Innri endurskoðunar. Afstaða núverandi meirihluta gagnvart aðferðafræði árangursstjórnunar liggur ekki fyrir. Eins og áður segir er mikilvægt að formleg stefnumörkun liggi fyrir um árangursstjórnun, þ.e. með hvaða hætti árangur sé reglulega mældur og gerður sýnilegur. Til þess að meta hvort pólitísk stefnumörkun gagnvart einstökum sviðum/málaflokkum hafi náð fram að ganga þurfa mælingar að eiga sér stað. Með þessu verða markmiðin sýnilegri fyrir hinn almenna starfsmann og betur tryggt að allir vinni að sömu markmiðum. Ekki er til staðar heildarstefna á sviði gæðamála en á árinu 2008 var hafist handa við mótun gæðastefnu auk þess sem nokkur svið undirbúa innleiðingu gæðastjórnunarstaðla, t.d. ISO Mikilvægt er að samræmd stefna sé til staðar fyrir stjórnkerfi borgarinnar í heild, til að tryggja samræmd gæði í þjónustu og um leið nýta þá þekkingu sem til staðar er í stjórnkerfinu. 16 Innri endurskoðun Reykjavíkurborgar, Samhæft árangursmat - Hvað, hvers vegna og hvernig, mars

27 Í skýrslu Innri endurskoðunar um rýningu rekstrar (2008) var bent á að brýnt sé að borgin móti heildarstefnu um áhættustýringu. Þetta á enn við en Innri endurskoðun hefur með þátttöku sinni lagt áherslu á að byggja upp þekkingu á þessu sviði. Alþjóðasamtök innri endurskoðenda hafa gefið út yfirlýsingu ( position statement ) 18 varðandi aðkomu innri endurskoðunardeilda að áhættustýringu innan stofnana og fyrirtækja. Innri endurskoðun Reykjavíkurborgar tekur mið af yfirlýsingunni varðandi þátttöku sína í verkefnum tengdum áhættumati og áhættustjórnun hjá Reykjavíkurborg. Samkvæmt yfirlýsingunni er hlutverk Innri endurskoðunar fyrst og fremst að vera leiðandi í þekkingaruppbyggingu á áhættustjórnun, nýta það í úttektum og vera stjórnendum til ráðgjafar. Þá er mikilvægt að tryggja samræmdan skilning um verkefni á sviði árangurstjórnunar gæðamála og áhættustýringar með miðlægri umsýslu. Innri endurskoðun hefur bent á mikilvægi þess að stefnumörkun sé enn skýrari og afmarkaðri gagnvart ýmsum málaflokkum til þess að starfsmenn eigi auðveldara með að forgangsraða verkefnum og vinni markvisst að framgangi stefnu viðkomandi málaflokks og þá um leið borgarinnar. Hér reynir m.a. á skilgreiningu á þjónustustigi, þ.e. hvort tilgreindu þjónustustigi sé náð eða hvort menn fari fram yfir samþykkta stefnumörkun og veiti meiri þjónustu en stefna gerir ráð fyrir. Með takmörkuðum fjármunum er nauðsynlegt að fylgja þessu eftir og meta starfsemi og árangur sem fyrr segir. Mikilvægt er að aðilar máls geri sér grein fyrir því t.d. að breyting á fjárhagsáætlun er í raun breyting á samþykktri pólitískri stefnumörkun. Ein mikilvægasta stefnumörkunin sem borgaryfirvöld standa frammi fyrir er afstaða til valddreifingar, þ.e. dreifstýringar eða miðstýringar, eins og rætt var um hér að framan. Framkvæmd fjárhagsáætlunar Reykjavíkurborg byggir áætlanagerð hjá A-hluta á úthlutun fjárhagsramma. A-hlutinn samanstendur af Aðalsjóði og Eignasjóði og er fjármagnaður með skatttekjum og þjónustugjöldum. B-hlutinn eru fjárhagslega sjálfstæð fyrirtæki og rekstrareiningar, sem eru að hálfu eða meirihluta í eigu borgarinnar. Hluti af tekjum Félagsbústaða, Íþrótta- og sýningahallar og Sorpu kemur frá Aðalsjóði. Að öðru leyti eru fyrirtæki B-hluta rekin með þjónustutekjum við þriðja aðila. Áætlunin ber með sér ákvörðun borgarstjórnar um fjárheimildir sviðanna til næsta rekstrarárs. Frá því að þessi vinnubrögð voru tekin upp hafa leikreglur um fjármál tekið nokkrum breytingum. Í skýrslu Innri endurskoðunar með ársreikningi 2007 var fjallað um fyrri breytingar og innleiðingu breytinga en jafnframt tekið undir að núllgrunnsúthlutunar sé þörf með reglulegu millibili 19. Í október 2007 var í borgarstjórn Reykjavíkur myndaður nýr meirihluti Samfylkingar, Framsóknarflokks, Vinstri hreyfingarinnar græns framboðs og F-lista, en þá var þegar hafinn undirbúningur að gerð fjárhagsáætlunar Við meirihlutaskiptin var fjárhagsáætlunarvinnan komin á þann stað í ferlinu að sviðsstjórar og Fjármálaskrifstofa höfðu sett fram áætlun miðað við þarfir sviðanna og samkvæmt þeim leikreglum sem lagt hafði verið upp með. Fjárhagsáætlun ársins 2008 var samþykkt á fundi borgarstjórnar 4. desember 2007 skv. reglum um gerð fjárhagsáætlana sem samþykktar voru af borgarráði 29. nóvember Undirbúningur fjárhagsáætlunarinnar hófst samkvæmt venju í lok sumars Þrátt fyrir að formlegt samþykki hafi ekki legið fyrir við undirbúning fjárhagsáætlunarinnar var þá þegar unnið á grundvelli draga að reglum. Eins og sjá má af bókunum í borgarráði og í ræðu borgarstjóra við framlagningu fjárhagsáætlunar í borgarstjórn boðaði nýr meirihluti breytingar á reglunum. Í nýjum reglum um gerð fjárhagsáætlunar sem samþykktar voru 7. ágúst 2008 er m.a. opnað á heimild varðandi flutning fjárheimilda milli ára. Í ljósi mikils viðsnúnings í fjármálum Reykjavíkurborgar var samþykkt í borgarráði 4. desember 2008 að ekki yrði um yfirfærslu fjárheimilda milli áranna 2008 og 2009 að ræða. Stefna þess meirihluta í Reykjavík sem lauk gerð fjárhagsáætlunar 2008 var: 18 The Institute of Internal Auditors, Innri endurskoðun,

28 Við teljum að þjónusta borgarinnar eigi að fara fram sem mest í úthverfunum. Þar eigi að vera öflugar þjónustumiðstöðvar, bókasöfn, sundlaugar og skólar og útivistaraðstaða sem eru samastaðir fyrir unga sem aldna og hverfistengdar samkomur. Við viljum öflugra samtal við íbúa og eflingu íbúalýðræðis og viljum efla hverfaráð sem lifandi vettvang fyrir umræðu um hagsmunamál hverfanna. Við viljum að áhersla á mannauð og framsækna starfsmannastefnu sé lykillinn að góðri þjónustu borgarinnar. Við teljum að borginni eigi að stjórna með félagshyggjumarkmið að leiðarljósi, allir eiga að fá jöfn tækifæri. Við viljum að Reykjavík sé nútímaleg, lýðræðisleg, umhverfisvæn, jafnréttissinnuð, fjölskylduvæn, fjölbreytileg, kraftmikil, skemmtileg og falleg borg. Á fundi borgarstjórnar 24. janúar 2008 tók nýr meirihluti Sjálfstæðisflokks og F-lista til starfa með nýjan málefnasamning. Sá málefnasamningur gilti þar til nýr meirihluti var myndaður 21. ágúst en þá mynduðu meirihluta Sjálfstæðisflokkur og Framsóknarflokkur. Í málefnasamningi þeirra kemur fram að haldið verði áfram þeirri vinnu sem flokkarnir hófu eftir kosningarnar Þar kemur einnig fram að breyttar aðstæður í efnahagsumhverfi og ný verkefni á vettvangi borgarinnar kalli á ákveðnar viðbætur við fyrri málefnasamning. Ekki var gerð formleg breyting á fjárhagsáætlun fyrr en á fundi borgarráðs 4. desember sl. þar sem breyting á fjárhagsáætlun var samþykkt samtals 676,5 mkr.. og á fundi borgarráðs 22. desember var samþykkt breyting á fjárhagsáætlun vegna leigu gatna að fjárhæð 354 mkr. eða samtals 1.030,5 mkr. Þriggja ára áætlun Reykjavíkurborgar felur í sér samþykkta langtímastefnumótun borgarstjórnar á málaflokkum borgarinnar og er grundvöllur árlegrar fjárhagsáætlunar. Áætlunin er stjórntæki kjörinna fulltrúa og tæki þeirra til að setja fram sín markmið og leiðarljós fyrir stjórnkerfið til að ná þeim árangri sem stefnt er að. Þriggja ára áætlun um rekstur, framkvæmdir og fjármál Reykjavíkurborgar árin var samþykkt á fundi borgarstjórnar 29. mars Eftirfarandi tafla sýnir upphaflega fjárhagsáætlun eins og hún var samþykkt í borgarstjórn Reykjavíkur 4. desember Þá er sýnt hvernig tilfærslur og breytingar á upphaflegri fjárhagsáætlun skiptast á svið Reykjavíkurborgar. Tölur er í þúsundum króna. Aðalsjóður Áætlun 2008 Tilfærslur Breytingar Endurskoðuð Rekstrar- Frávik 4.des.07 áætlun 2008 niðurstaða frá esk. áætl. Skatttekjur % Framlög ( ) % Íþrótta- og tómstundasvið % Leikskólasvið % Menningar- og ferðamálasvið % Menntasvið % Sameiginlegur kostnaður ( ) % Skipulags- og byggingarsvið % Umhverfis- og samgöngusvið % Velferðarsvið % % Afkoma fyrir fjármagnsliði... ( ) ( ) ( ) % Fjármunatekjur og (fjármunagjöld) % Rekstrarniðurstaða Aðalsjóðs ( ) % Eignasjóður - rekstrarniðurstaða ( ) -91% Rekstur A hluta ( ) % 23

29 Siðareglur Að undanförnu hafa siðareglur kjörinna fulltrúa og starfsmanna verið í mótun hjá Reykjavíkurborg og eru nú í umsagnarferli. Almennt má segja að tilgangur siðareglna er m.a. að draga fram megingildi starfseminnar, efla samkennd starfsfólks og auðvelda því að bregðast við siðferðislegum álitamálum á vinnustaðnum. Einnig draga þær úr hættunni á áföllum og hneykslismálum. Siðareglur ná til þeirra gilda sem eiga að einkenna samskipti innan og utan vinnustaðar, t.d. samskipti við starfsmenn, viðskiptavini, birgja, lánardrottna, samkeppnisaðila og endurskoðendur. Einnig taka siðareglur á samskiptum við eigendur, fjölmiðla, samfélagið og stjórnvöld. Atriði er varða góða stjórnarhætti ættu einnig að koma fram í siðareglum, t.d. hvað varðar hagsmunaárekstra, innherjaviðskipti, mannréttindi/jafnrétti, óviðeigandi greiðslur og gjafir, meðferð trúnaðarupplýsinga, tölvupóstssamskipti og netið, notkun starfsmanna á eignum fyrirtækisins, umhverfi, heilsu- og öryggismál. Síðast en ekki síst þurfa siðareglur að kveða skýrt á um hvernig brugðist sé við agabrotum. Ýmsar reglur og viðmið eru til innan Reykjavíkurborgar sem snerta á því sem fellur undir siðareglur, s.s. réttindi og skyldur starfsmanna annars vegar og stjórnenda hins vegar. Einnig hafa flestar fagstéttir mótað siðareglur sem félagsmönnum ber að fara eftir. Mikilvægt er að tekið sé mið að því sem til er og samræmt í eitt heildarskjal þar sem þau gildi birtast sem einkenna samskipti á vinnustað og sameina oft siðareglur þeirra ólíku starfsstétta sem þar vinna. Yfirstjórn borgarinnar þarf að vera meðvituð um fordæmishlutverk sitt og fara eftir þeim reglum og verklagi sem sett hafa verið rétt eins og almennum starfsmönnum ber að gera. Þannig miðla stjórnendur gildum og stefnu borgaryfirvalda til starfsmanna og byggja um leið upp öflugt eftirlitsumhverfi. Öll fyrirtæki þurfa að vera vakandi fyrir áhættunni á misferli og mikilvægt er að til staðar séu ferlar sem leiðbeina starfsfólki hvernig bregðast skuli við ef grunur vaknar um misferli á vinnustað. Ekki eru til leiðbeiningar fyrir almenna starfsmenn um hvernig þeir skuli bregðast við verði þeir varir við eða gruni að misferli eigi sér stað. Hjá Innri endurskoðun er unnið að því að koma upp svokölluðu flautarakerfi á innri vef borgarinnar, þ.e. upplýsingar um hvernig meðhöndla eigi grun um misferli. Starfsreglur Innri endurskoðunar gera ráð fyrir að deildin annist rannsókn slíkra mála. Komi upp grunur um misferli, hvort sem sá grunur kemur upp í úttekt Innri endurskoðunar eða í kjölfar ábendingar, er það hlutverk innri endurskoðanda, í samráði við borgarlögmann, að ákveða hvernig haldið skuli á rannsókn málsins og hver annist þá rannsókn. Á hinn bóginn er það hlutverk borgarráðs að taka ákvörðun um viðbrögð að rannsókn Innri endurskoðunar lokinni, þ.e. hvort farið verði með málið fyrir dómstóla. 24

30 Endurskoðunarnefnd undirnefndir Á undanförnum árum hafa átt sér stað breytingar á lögum um ársreikninga og reikningsskil. Sérstaklega er bent á breytingar á IX. kafla í lögum um ársreikninga nr. 3/2006, þar sem fjallað er um endurskoðunarnefndir. Þar segir í a-lið 108. gr. að við einingu tengda almannahagsmunum skal starfa endurskoðunarnefnd 20. Stjórn einingar ber ábyrgð á skipun endurskoðunarnefndar. Endurskoðunarnefnd er undirnefnd stjórnar sem annast ákveðin hlutverk og verkefni stjórnar er snúa að áreiðanleika fjármálaupplýsinga, innra eftirliti og áhættustýringu. Skv. lögum er hlutverk endurskoðunarnefnda eftirfarandi 21 : Eftirlit með vinnuferli við gerð reikningsskila. Eftirlit með fyrirkomulagi og virkni innra eftirlits einingarinnar, innri endurskoðun, ef við á, og áhættustýringu. Eftirlit með endurskoðun ársreiknings og samstæðureiknings einingarinnar. Mat á óhæði endurskoðanda eða endurskoðunarfyrirtækis og eftirlit með öðrum störfum endurskoðanda eða endurskoðunarfyrirtækis. Setja fram tillögu til stjórnar um val á endurskoðanda eða endurskoðunarfyrirtæki. Mikilvægt er að borgarstjórn rýni stjórnskipulag borgarinnar út frá fyrrgreindum breytingum og skoði hvort tilkoma endurskoðunarnefnda geti styrkt áreiðanleika fjármálaupplýsinga, áhættustýringu og eftirlits hjá Reykjavíkurborg. Bent er á að slík nefnd hefur mikilvægu hlutverki að gegna gagnvart Innri endurskoðun. Ekki er tilgreint sérstaklega í lögunum um hvort sveitarfélög falli undir þessar skuldbindingar en þó er nauðsynlegt að greina megintilgang laganna og skoða þau í samhengi við umfang og umsvif borgarinnar. Hjá Reykjavíkurborg hefur frá árinu 2000 starfað samráðshópur um fjármál, endurskoðun og reikningsskil (FER). Skilgreint hlutverk hópsins fellur að hluta til undir viðfangsefni ofangreindar endurskoðunarnefndar. Tilgangur lagasetningar um endurskoðunarnefndir er að tryggja skýra ábyrgð á áreiðanleika fjármálaupplýsinga, innra eftirliti og áhættustýringu, sem er á ábyrgð stjórnar. Endurskoðunarnefnd er ætlað að styrkja enn frekar eftirlitshlutverk stjórnar og skal skipuð a.m.k. þremur aðilum með staðgóða þekkingu á þessu sviði. Umsvif Reykjavíkurborgar hafa vaxið mikið á undanförnum árum og eðlilegt að þróun á stjórnskipulagi taki mið af því. Reykjavíkurborg stendur frammi fyrir mikilvægum ákvörðunum sem snúa að forsendum samstæðuuppgjörs, áhættustýringu og fyrirkomulagi og uppbyggingu innra eftirlits. Þessar ákvarðanir falla undir ábyrgðarsvið kjörinna fulltrúa. Endurskoðunarnefndin annast samskipti við endurskoðendur, ytri og innri. Nefndinni er ætlað fara yfir endurskoðunaráætlanir innri endurskoðunardeilda. Nefndin mun einnig hafa umsjón með ráðningu og samskiptum ytri endurskoðanda. Áréttað er að endurskoðunarnefnd starfar í umboði borgarráðs/borgarstjórnar og tekur á ofangreindum viðfangsefnum. Með tilkomu endurskoðunarnefndar er stuðlað að betri heildaryfirsýn á fjárhagsstöðu A og B-hluta og samræmingar eftirlits með stofnunum og fyrirtækjum í eigu borgarinnar. Lagt er til að við þróun á uppbyggingu stjórnkerfis Reykjavíkurborgar verði sérstaklega skoðuð möguleg tilkoma endurskoðunarnefndar innan Reykjavíkurborgar. Eigendahlutverk Reykjavíkurborgar B-hluti Innri endurskoðun hefur bent á að þörf er á skýrari stefnu borgaryfirvalda gagnvart B-hluta félögum borgarinnar. Að sama skapi virðast samskipti borgarinnar við fyrirtækin ekki vera nægjanlega markviss. Ekki er skýrt hvar í stjórnkerfi borgarinnar umsýsla vegna B-hluta félaga er vistuð. Á þeim tíma þegar embætti borgarritara var hluti af skipuriti borgarinnar var umsjón með samskiptum við félögin á hans verksviði auk þess að sinna eigenda-og eftirlitshlutverki fyrir hönd borgarinnar. 20 Samkvæmt lögum um endurskoðendur nr. 79/2008 er eining tengd almannahagsmunum skilgreind í 1. gr. 7.mgr.i: Lögaðili sem er með skráð lögheimili á Íslandi og hefur verðbréf sín skráð á skipulegum verðbréfamarkaði í ríki innan Evrópska efnahagssvæðisins, í aðildarríki stofnsamnings Fríverslunarsamtaka Evrópu eða í Færeyjum. 21 Lög um ársreikninga, nr. 3/2006, 108. gr. b) 25

31 B-hluti borgarsjóðs samanstendur af rekstrareiningum með ólík félagsform. Borgaryfirvöld þurfa að móta eigendastefnu fyrir B-hlutann sem tekur m.a. mið af tilgangi eignarhalds hvers fyrirtækis og félagsformi. Skilgreina þarf með hvaða hætti borgaryfirvöld hyggjast sinna eigendahlutverki sínu og þar með talið eftirliti. Þá þurfa kröfur Reykjavíkurborgar til B-hluta fyrirtækja að vera skýrar. Við mótun eigendastefnu er nauðsynlegt að horfa til alþjóðlegra viðmiða um góða stjórnarhætti fyrir fyrirtæki í eigu opinberra aðila (sveitarfélags). Í því sambandi er bent á að í lok síðasta árs gaf Viðskiptaráð Íslands í samstarfi við Nasdaq OMX Ísland og Samtök atvinnulífsins út leiðbeiningar um stjórnarhætti opinberra fyrirtækja. Leiðbeiningarnar eru unnar eftir skýrslu OECD um góða stjórnarhætti opinberra fyrirtækja en aðlagaðar íslenskum aðstæðum og regluverki, eins og fram kom hér að framan. Tilgangur eigendastefnu er að tryggja gagnsæja, faglega og skilvirka stjórnun fyrirtækja sem opinber aðili (ríki eða sveitarfélag) á í helmings- eða meirihluta. Í fyrrnefndri skýrslu nefnir OECD eftirfarandi þætti er snúa að hinu opinbera sem eiganda 22 : Móta þarf og gefa út eigendastefnu sem skilgreinir helstu markmið eignarhaldsins, hvernig framkvæma skuli þá stefnu og hlutverk hins opinbera í stjórnun fyrirtækjanna. Arðsemiskröfur gagnvart hverju fyrirtæki þurfa að vera skýrar. Þess ber að geta að tilgreint er í hlutafélagalögum að að því marki, sem tilgangur félagsins er ekki að afla hluthöfum fjárhagslegs ávinnings, skal í samþykktum greint hvernig ráðstafa skuli hagnaði 23. Hið opinbera ætti að veita fyrirtækjum í sinni eigu fulla sjálfsstjórn til að ná skilgreindum markmiðum sínum. Felur þetta í sér að hið opinbera ætti ekki að taka þátt í daglegum rekstri fyrirtækjanna. Virða á sjálfstæði stjórna viðkomandi fyrirtækja og veita þeim svigrúm til að sinna skyldum sínum. Skilgreina ætti hvaða aðilar innan stjórnsýslunnar beita eignarréttindum hins opinbera og samræma aðgerðir og stefnur ef margir aðilar hafa hlutverki að gegna gagnvart fyrirtækjunum. Hlutverk ættu að vera skýrt skilgreind og samskipti formföst og gagnsæ. Upplýsa þarf til almennings hvernig fyrirtækjum í opinberri eigu er stjórnað í þágu hagsmuna hins opinbera og þar með almennings. Hið opinbera ætti að beita eignarréttindum sínum með tilliti til félagsforms hvers fyrirtækis. Skipan stjórna er einn þeirra mikilvægu þátta sem huga þarf að til að uppfylla viðmið góðra stjórnarhátta. Stjórnir fyrirtækja ættu að hafa nauðsynlegt umboð, hæfni og hlutlægni til að sinna þeim starfsskyldum sínum að leiða og hafa eftirlit með stjórnendum 24. Þá þarf stjórn að vera óháð stjórnendum fyrirtækisins auk þess sem æskilegt er að stjórnarmenn séu óháðir eigendum fyrirtækisins. Algengt viðmið góðra stjórnarhátta er að meirihluti stjórnarmanna sé óháður fyrirtækinu og að minnsta kosti tveir séu utanaðkomandi óháðir aðilar miðað við fimm manna stjórn. Jafnframt þarf að tryggja nægjanlega aðgreiningu starfa, þ.e. á hlutverki eigenda, stjórna og framkvæmdastjóra. Hvert verksvið hefur ákveðnu hlutverki og eftirlitsskyldu að gegna. Hlutverk eigenda er að leggja meginlínur (eigendastefnu) um grundvöll starfseminnar sem á m.a. að endurspeglast í samþykktum félagsins. Hlutverk stjórnar er að marka stefnu á grundvelli samþykkta og hafa eftirlit með starfseminni en hlutverk framkvæmdastjóra er að framfylgja stefnu stjórnar. Óæskileg skörun á hlutverki og skortur á skýrum skilum á milli starfa veldur hagsmunaárekstrum og getur komið í veg fyrir að aðilar sinni nægjanlega vel aðhalds- og eftirlitshlutverki sínu. Þörf er á að borgaryfirvöld skilgreini og formfesti betur aðferðafræðina við val og skipan stjórnarmanna með tilliti til góðra stjórnarhátta. Val stjórnarmanna ætti fyrst og fremst að byggjast á hæfni og getu, óháð pólitískri stöðu. Samsetning stjórna ætti að vera þannig að þær geti beitt hlutlausri og sjálfstæðri dómgreind. Meginskylda stjórnarmanna er að starfa með hagsmuni fyrirtækisins að leiðarljósi. Stjórnarmenn ættu ekki að koma fram sem fulltrúar þeirra sem skipuðu þá og ættu stjórnarmenn 22 OECD guidelines on corporate governance of state-owned enterprises, Sambærilega umfjöllun er að finna á bls 13 í leiðbeiningum SA, VÍ og NasdaqOMX Ísland, Lög um hlutafélög, nr. 2/ gr. 2. mgr. 24 Viðskiptaráð Íslands, Nasdaq OMX Ísland og Samtök atvinnulífsins, 2008, bls. 24. Sjá einnig OECD guidelines on corporate governance of state-owned enterprises,

32 jafnframt að vera varðir gegn óviðeigandi pólitískum afskiptum 25. Reykjavíkurborg stendur því frammi fyrir að skilgreina verkferil, þar sem fram koma viðmið og skilyrði við skipan stjórnarmanna. Ekki verður þetta umræðuefni reifað frekar hér en bent er á að umrætt verklag tíðkast í nágrannalöndum okkar og til að mynda hefur norska ríkið mótað ítarlega eigendastefnu gagnvart félögum í meirihlutaeigu þess og einnig er hægt að líta til Stokkhólms í þessum efnum. Þá má geta þess að íslenska ríkið stefnir að mótun eigendastefnu gagnvart félögum sem ríkið á helmings- eða meirihluta í. Því er beint til borgaryfirvalda að við vinnu að mótun eigendastefnu verði tekið mið af viðmiðum góðra stjórnarhátta samanber umfjöllun hér að framan. Á HÆTTUSTJÓRNUN Áhættustjórnun hefur fengið mikið vægi í umfjöllun um góða stjórnarhætti á undanförnum árum. Í dag er innleiðing aðferða áhættustjórnunar eitt af mikilvægustu stjórntækjum fyrirtækja og stofnana/sveitarfélaga til að greina stöðu sveitarfélagsins og meta framgang að settum markmiðum. Segja má að í dag sé mun auðveldara að skilja mikilvægi áhættustýringar því að á tímum kreppu standa sveitarfélög, jafnt sem fyrirtæki á markaði, frammi fyrir erfiðum áhættuþáttum, s.s. skorti á lausafé, óvæntum útgjöldum og tekjumissi. Áhættustjórnun er skilgreind með eftirfarandi hætti: Áhættustjórnun er kerfisbundin aðferð sem beitt er þvert á starfsemi stofnunar til að greina, upplýsa og ákvarða hvernig skuli bregðast við tækifærum og ógnunum sem viðkomandi stofnun stendur frammi fyrir við að ná sínum markmiðum 26. Með áhættustjórnun er átt við ferlið sjálft en algengustu hugtökin innan áhættustýringar eru áhætta 27 og áhættumat 28. Hlutverk stjórnar/sveitarstjórnar er að skilgreina meginmarkmið 29 sem er forsenda þess að hægt sé að meta áhættu og í framhaldi af því að ákveða hvernig hægt sé að bregðast tímanlega og rétt við, þ.e. að koma á viðeigandi innra eftirliti til að tryggja að sett markmið náist. Hlutverk stjórnar er að gera kröfur til fyrirtækis/sveitarfélags um uppbyggingu á öflugu áhættustýringarkerfi innan sveitarfélagsins, því að það er í raun eftirlitstæki til þess að greina hvernig gengur að ná settum markmiðum. Áhættumat er greining á því sem getur ógnað settum markmiðum sveitarfélagsins/ starfseiningar og liggur til grundvallar ákvörðun um hvernig sveitarfélagið/starfseiningar skuli bregðast við. Sérhvert sveitarfélag, stofnun eða fyrirtæki þarf að takast á við áhættu innan þess eða utan sem gæti tafið eða hindrað sveitarfélagið/fyrirtækið í því að ná markmiðum sínum. Áhættustýring er á ábyrgð stjórnenda á hverju sviði fyrir sig og ábyrgð á heildaráhættustjórnun Reykjavíkurborgar liggur hjá borgarstjóra og borgarráði. Eins og áður sagði hefur Innri endurskoðun það hlutverk að vera fyrst og fremst að vera leiðandi í þekkingaruppbyggingu á áhættumati, nýta það í sínum úttektum og vera stjórnendum til ráðgjafar. Eins og áður segir er ekki til staðar miðlægur formfastur farvegur áhættustjórnunar innan borgarinnar. Flest svið beita aðferðafræði áhættumats í afmörkuðum verkefnum. Lög og reglugerðir gera t.a.m. kröfur um framkvæmd áhættumats gagnvart afmörkuðum þáttum eða starfsemi, sbr. reglugerð um 25 Viðskiptaráð Íslands, Nasdaq OMX Ísland og Samtök atvinnulífsins, Sjá einnig OECD guidelines on corporate governance of state-owned enterprises, IIA: Alþjóðasamtök Innri endurskoðenda. 27 Áhætta er það sem getur gerst og haft áhrif á að stofnun eða verkefni nái markmiðum sínum. Áhætta felur jafnt í sér tækifæri sem ógnun. (Standards Australia/Standards New Zealand, 2004) 28 Áhættumat er ferli sem gengur þvert á reksturinn og felur í sér aðkomu stjórnar, stjórnenda og annars starfsfólks. 29 Sem dæmi er hægt að nýta ýmsar aðferðir árangursstjórnunar í markmiðssetningu því að mikilvægt er að markmiðum sé deilt niður á svið og svo starfseiningar. 27