Analiza politicilor publice

Transcription

1 Analiza politicilor publice Cuprins I. Apariţia şi evoluţia domeniului de politici publice. I.1. Contextul apariţiei domeniului şi relaţionarea cu ştiinţele administrative I.2. Definiţia politicilor publice. I.2.1. Ce sunt problemele de politici publice? I.3. Actorii proceselor de politici publice. II. Evoluţia domeniului de analiză de politici publice. II.1. Cadru conceptual privind analiza politicilor publice. II. 2. Rolul şi utilitatea analizei de politică publică III.3. Evoluţia domeniului de analiză a politicilor publice în România. II.4. Studiu de politici publice vs. document de analiză de politici publice. II.5. Modele teoretice privind analiza politicilor publice. III. Modelul procesual de analiză a politicilor publice. III.1. Abordarea procesuală privind analiza politicilor publice. III.2. Definirea, detalierea şi structurarea problemelor de analizat. III.3. Stabilirea criteriilor de evaluare. III.4. Identificarea de alternative de politici publice. III.5. Selectarea alternativelor de politici publice. III.6. Comunicarea rezultatelor analizei de politici publice. III.7. Monitorizarea şi evaluarea rezultatului analizei de politici publice.

2 IV. Metode de analiză IV.1. Rolul metodelor de analiză. IV.2. Metoda arborelui de decizie. IV.3. Metoda multiatribut. IV.4. Metoda cost-beneficiu. 2

3 1. Apariţia şi evoluţia domeniului de politici publice Contextul apariţiei domeniului şi relaţionarea cu ştiinţele administrative Politicile publice s-au conturat ca domeniu de studiu în perioada de după cel de-al doilea război mondial, o dată cu acordarea unei atenţii sporite activităţii structurilor guvernamentale. Această atenţie s-a datorat mai multor factori. În primul rând, criza economică mondială din perioada a scos la iveală rolul important pe care intervenţiile guvernamentale îl pot avea pentru rezolvarea unor probleme sociale. Politica de laissez faire 1 nu a mai putut fi considerată drept un răspuns adecvat, cel puţin în domeniul protecţiei sociale, iar programele New Deal au oferit un exemplu de implicare tot mai puternică a statului în cadrul societăţii. Astfel a devenit tot mai clar faptul că intervenţia statului va duce la modificarea spaţiului disponibil pentru intervenţie guvernamentală într-un anume sector al politicilor publice 2. De unde în perioada antebelică se consideră, de exemplu, că şomajul este o problemă a individului, marea criză economică a arătat că statul poate şi chiar trebuie să se implice pentru susţinerea persoanelor fără loc de muncă. Astfel, spaţiul politicilor publice s-a lărgit, şi s-a extins rolul avut de către instituţiile publice şi administraţia publică în cadrul societăţii. Apoi, al doilea război mondial a necesitat un efort susţinut din partea guvernelor, aducând astfel activitatea acestora în atenţia publicului. S-a constat că apărarea naţională este mai presus de eforturile individului şi de aceea statul trebuie să îşi asume rolul de protejare a siguranţei şi securităţii naţionale şi internaţionale. În al doilea rând, s-a observat că abordarea tradiţională din cadrul ştiinţelor socio-umane nu mai răspundea problemelor practice cu care se confruntau instituţiile publice (Howlett şi Ramesh, 1995, p. 4). Ştiinţele politice clasice aveau tendinţa a se concentra asupra dimensiunilor normative şi morale ale organelor administraţiei publice sau asupra 1 Acesta este o filosofie adoptată de mai multe state occidentale în secolul al XIX-lea. Doctrina respectivă arată că statul trebuie să intervină cât mai puţin în treburile economiei, iar deciziile economice trebuie să se ia în funcţie de jocul cererii şi ale ofertei de pe piaţă. 2 De aici s-a propus conceptul de spaţiu al politicilor publice (sau policy space) ca delimitând aria de intervenţie a statului într-un anumit domeniu sectorial (Colebatch, pp. 3-4). 3

4 detaliilor operaţionale ale anumitor instituţii politice. Cercetătorii studiau textele importante de filozofie politică în încercarea de a găsi răpunsuri la întrebări cum ar fi: ce este politica perfectă?, cum ar trebui să arate societatea perfectă? căutând să înţeleagă care este scopul guvernării. Studiile efectuate de cercetători au generat discuţii complexe despre natura societăţii, rolul statului, drepturile şi responsabilităţile cetăţenilor. În aceste condiţii diferenţa apărută între teoria politică clasică şi practica politică din statele moderne a determinat un grup de cercetători să caute nişte metode teoretice pe baza cărora să analizeze practica politică în scopul reducerii discrepanţei dintre teorie şi practică. Ca răspuns la această preocupare a apărut domeniul politicilor publice care la început a fost formulat ca şi o negaţie a ştiinţelor politice tradiţionale. Un rol important în conturarea studiului politicilor publice a avut-o perioada de expansiune economică postbelică când a crescut încrederea raţională în capacitatea guvernului de a rezolva problemele societăţii, lucru care a fost susţinut de programele guvernamentale create în încercarea de a găsi soluţii la aceste probleme. Dezvoltarea ştiinţelor sociale a avut, de asemenea, o contribuţie semnificativă la dezvoltarea domeniului. Ştiinţele politice, administrative, juridice, economice şi manageriale au contribuit, împreună sau pe rând, la dezvoltarea unei abordări ştiinţifice a politicilor publice. Primul autor care a încercat să diferenţieze într-un sens pozitiv noul domeniu al politicilor publice de cel al ştiinţelor politice clasice este Harold Lasswell (H. Lasswell, 1951, p.3-15). El a identificat trei caracteristici distincte ale domeniului politicilor publice, şi anume: multidisciplinaritatea, orientarea spre rezolvarea problemelor şi normativitatea. Prin caracterul multidisciplinar ne referim la faptul că trebuie să abandonăm studiul exclusiv din punct de vedere politic al stucturilor şi instituţiilor guvernamentale şi să folosim instrumente şi din alte domenii cum ar fi: sociologia, dreptul, ştiinţele economice. Prin orientarea spre rezolvarea problemelor Lasswell doreşte să accentueze faptul că domeniul politicilor publice trebuie să renunţe la discuţiile academice şi să se orinteze spre rezolvarea unor probleme globale concrete. Prin caracterul normativ se sugera că domeniul de politică publică nu trebuie să se deghizeze în mantia obiectivităţii ştiinţifice, ci trebuie să recunoască imposibilitatea separării scopurilor de mijloace sau a valorilor de tehnici. 4

5 Într-o primă parte a existenţei acestui domeniu, în anii perioada , s-a considerat, de către o parte din cei care se ocupau de studiul acestui domeniu că ar fi vorba de o nouă ramură a ştiinţelor politice, care va revoluţiona acest domeniu (Dror, 1971). Ulterior, a devenit acceptat într-un sens mai larg concepţia lui Wildavsky care considera că acesta, (n.a. domeniul de politici publice) reprezintă de fapt o abordare aplicată care nu poate fi interpretată din perspectiva ştiinţelor clasice şi e nevoie de cunoştinţe aplicate în legătură cu problemele concrete studiate şi adaptate contextului în care acestea apar (A. Wildavsky, 1979). În zilele noastre este acceptată concepţia conform căreia domeniul de politici publice aparţine ştiinţelor administrative moderne şi reprezintă una dintre domeniile de referinţă în care viitorii funcţionari publici vor trebui să fie instruiţi. Drept urmare, în cadrul programelor de administraţie publică cursurile în domeniul politicilor publice ocupă un loc aparte alături de cele vizând managementul instituţiilor publice, economie, finanţe publice, drept administrativ Definiţia politicilor publice. Înainte de a începe trecerea în revistă a definiţiilor propuse politicilor publice este utilă precizarea că termenul: politici publice îşi are originea în diferenţierea existentă în limba engleză între politics şi policy. Aceste concepte s-au dezvoltat din grecescul polis definit de Aristotel ca o comunitate de oameni egali, care acţionează în vederea unei vieţi potenţial mai bune. În limba engleză, termenul de politics semnifică politica în ansamblul ei, activităţile variate din cadrul sferei politicului, de la organizarea cetăţenilor în funcţie de orientarea ideologică şi căutarea activă de a obţine prin mijloace legale şi legitime a puterii politice în stat, până la participarea mai largă la viaţa politică prin vot sau manifestaţii de protest. Termenul de policy se referă la măsuri concrete luate de structurile guvernamentale în vederea oferirii de soluţii la problemele cu care se confruntă societatea. Diferenţierea a fost preluată şi în limba franceză, prin distincţia propusă tot mai des între la politique (cu sens de politică în ansamblu) şi politiques publiques (cu sens de politici publice). Dar de ce este utilă această distincţie pentru limba română? Cu ce contribuie ea (dacă într-adevăr această contribuţie există) la dezvoltarea ştiinţelor sociale din România? 5

6 Alinierea la evoluţia ştiinţelor sociale din ţările occidentale, deşi un răspuns serios, considerăm că este doar unul parţial. Pentru a completa răspunsul trebuie să luăm în considerare nevoia de reformă care se înregistrează la ora actuală în administraţia publică din România. Termenul de politică este unul general, care se referă mai puţin la concepte concrete, pe când cel de politici publice nu doar că sugerează o varietate de opţiuni de răspuns întrun domeniu sau referitoare la o problemă dată dar, şi accentuează faptul că preocuparea ţine în mod nemijlocit de temele de interes public. Astfel, utilizarea acestui termen ar orienta discursul specialiştilor, al oficialilor şi al publicului larg dinspre discuţii posibil sterile legate de politică (în sens general) spre dezbaterea unor opţiuni concrete pe domenii specifice, obligând, astfel, la formulări mai clare ale opţiunilor posibile. Cercetătorii care s-au dedicat domeniului au alocat mult timp formulării unei definiţii acceptate de majoritatea comunităţii ştiinţifice. Foarte multe formulări au fost propuse, fiecare accentuând unul sau mai multe aspecte ale politicilor publice, în funcţie de obicei, de preferinţele profesionale ale propunătorului. Una dintre definiţiile generale propuse este cea a lui Thomas Dye conform căreia politicile publice reprezintă tot ceea ce structurile guvernamentale 3 hotărăsc să facă sau să nu facă (Dye, 1998, p. 2). Este interesantă aici nu doar precizarea clară a actorilor politicilor publice (structuri guvernamentale) şi introducerea ideii de decizie, dar mai ales includerea ideii de nondecizie, adică decizia de a nu face nimic în legătură cu problema pusă în discuţie. Ca şi un neajuns al definiţiei propuse de Dye este faptul că rămâne la un nivel general şi prea puţin specific. Citind această definiţie putem crede că orice acţiune sau inacţiune guvernamentală ţine de domeniul politicilor publice ceea ce nu este adevărat. Un grup de cercetători s-a orientat spre accentuarea componentei de alocare a valorilor şi resurselor politicilor publice. De exemplu, David Easton consideră că politicile publice se referă la alocarea de către o autoritate a valorilor pentru întreaga societate. Apoi, Harold Lasswell şi Alexander Kaplan afirmă că, de fapt, termenul se referă la un program pentru proiectarea obiectivelor, valorilor şi practicilor, în timp ce Carl Friedrich 3 Pentru termenul governments am preferat traducerea prin structuri guvernamentale întrucât este mai larg decât Guvernul iar termenul guvernaminte reprezintă, în opinia noastră, un calc lingvistic. În plus, în limba engleză termenul governments include atât instituţiile centrale, cât şi cele locale. 6

7 consideră că pentru conceptul de politici publice este esenţial să fie prezente un scop şi obiective (Dye, 1998, p. 3). Se observă tranziţia spre componenta de scop şi obiectiv a politicilor publice. În fine, o altă componentă majoră a conceptului este cea a acţiunii specifice orientată în vederea atingerii scopului propus. Printre formulările care reprezintă această orientare includem cea a lui William Jenkins care consideră că politicile publice se referă la un set de decizii conectate între ele luate de un actor politic sau de un set de actori referitoare la selectarea de obiective şi de mijloace pentru atingerea acestora într-o situaţie specifică în care aceşti actori ar trebui, în principiu, să aibă puterea de a lua aceste decizii (Howlett şi Ramesh, 1995, pp. 5-6). Aici se introduce în mod explicit şi componenta de decizie, precum şi ideea că politicile publice iau forma unor procese care se desfăşoară în timp. James Anderson descria politicile publice drept un curs de acţiune orientat în vederea atingerii unui anumit scop urmat de către un actor în abordarea unei probleme de interes (Howlett şi Ramesh, 1995, pp. 5-6). Până acum am identificat următoarele componente ale definiţiilor: acţiune (alocare, decizie, non-decizie), scop, obiectiv, valoare, actor sau grup de actori (instituţii guvernamentale precizate explicit în definiţia lui Thomas Dye sau implicit în definiţia lui David Easton întrucât doar ele pot lua măsuri pentru întreaga societate). Un studiu efectuat de C. Hodgwood şi W. Dunn a identificat nu mai puţin de zece înţelesuri în care este utilizat termenul de politici publice. 1. Afirmaţii care exprimă scopuri generale, precum cele de tipul politica noastră este de a dezvolta economic regiunea ; 2. Afirmaţii cu sens specific, precum afirmaţia politica noastră va scădea inflaţia cu 10% ; 3. Afirmaţii prin care se fac referiri la domenii sectoriale specifice Politica noastră în domeniul sănătăţii va fi să creştem numărul medicamentelor compensate ; 4. Enunţuri în care se prezintă produse ale politicii Ca urmare a politicii noastre de dezvoltare locală s-au înfiinţat 500 de noi locuri de muncă ; 5. Enunţuri în care se prezintă rezultate Ca urmare a politicii noastre în domeniul educaţional a scăzut rata abandonului şcolar în judeţul nostru ; 7

8 6. Enunţuri care prezintă politicile publice drept decizii Politica noastră de reformă în domeniul apărării a inclus măsuri referitoare la scurtarea serviciului militar, restructurarea corpului de ofiţeri şi noi modalităţi de realizare a achiziţiilor. Merită observat aici că tendinţa analiştilor este de a se ocupa în principal de decizii unice (de ex. decizia de a invada Afganistanul sau decizia de a privatiza combinatul Sidex ), şi este explicabilă prin proeminenţa acestora. Totuşi, nu trebuie pierdut din vedere faptul că politicile publice se referă la seturi de decizii, iar studierea doar a unei componente a acestui lanţ decizional fără a lua în calcul întregul set nu ajută la înţelegerea politicii publice în domeniul respectiv. 7. Enunţuri referitoare la autorizarea oficială a unor măsuri. Politicile sunt de obicei autorizate oficial printr-o lege, hotărâre, ordonanţă, etc. 8. Enunţuri care prezintă politicile drept programe, de ex. Programul de privatizare cuprinde un pachet diversificat de măsuri ; 9. Enunţuri care prezintă politicile publice bazate pe anumite modele sau teorii cauzale, de ex. Politica noastră de a atrage investitori va duce la crearea de noi locuri de muncă şi astfel la reducerea şomajului în zonă ; 10. Enunţuri care prezintă politicile publice drept procese care au loc în timp, de ex. Politicile de privatizare în ultimii doisprezece ani au dus la obţinerea unor rezultate care pot fi discutate din diverse perspective ; Discuţia de mai sus poate sugera la prima vedere că, de fapt, politicile publice sunt un domeniu fără o delimitare precisă şi că termenul politici publice acoperă o arie vastă care ar putea fi mai bine abordată din perspectiva ştiinţelor socio-umane tradiţionale. Totuşi, dacă se ia în considerare dezvoltarea societăţii contemporane, precum şi a ştiinţelor tradiţionale nu mai este suficientă. În consecinţă, considerăm că abordarea interşi multidisciplinară propusă în cadrul politicilor publice este mai eficientă şi eficace în vederea rezolvării problemelor societăţii. În concluzie, propunem definirea politicilor publice drept un domeniu de studiu al acţiunilor întreprinse (sau nu) de către structurile guvernamentale în vederea îndeplinirii unor scopuri şi obiective stabilite în urma activităţii legitime de obţinere a puterii în stat Ce sunt problemele de politici publice? 8

9 Evenimentele reprezintă acte, acţiuni umane şi naturale percepute ca având consecinţe sociale. Problemele reprezintă nevoi umane, indiferent cum sunt identificate, care necesită rezolvarea acestora. Problemele de politică publică sunt acele nevoi umane, indiferent cum sunt identificate, care nu pot fi satisfăcute pe cale privată. Multe dintre acestea pot să reprezinte probleme controversate (issues), ajungând să reprezinte mize. Aceste mize nu sunt generate neapărat de probleme noi, dar ele aduc în discuţie publică controverse între diferite valori sau credinţe care există la nivelul societăţii. de văzut citat Problemele rezultă din evenimente care afectează oamenii în mod diferit. De exemplu seceta (eveniment) poate genera în unele zone ale ţării compromiterea anumitor recolte (problemă) şi în alte zone poate fi folositoare pentru turism care poate fi practica o perioadă mai lungă de timp dintr-un an. O problemă apare în urma unui eveniment în funcţie de modul în care observatorii sau cei afectaţi percep evenimentul. Unele probleme sunt soluţionate de către cei afectaţi, fiind probleme private (repararea caselor inundate, dacă pagubele nu sunt foarte mari). Alte probleme, cauzate de acelaşi evenimente ţin de competenţa instituţiilor publice (repararea podului care a fost dărâmat de ploi) sau, chiar dacă sunt probleme private, nu pot fi satisfăcute de cei afectaţi (persoanele afectate care şi-au pierdut toate bunurile în urma inundaţiilor nu mai au posibilitatea de a reconstrui casele dărâmate şi au nevoie de sprijin în acest sens). Soluţionarea problemelor nu urmează întotdeauna după perceperea acestora şi de aceea pot rezulta mai multe probleme din acelaşi eveniment. Trebuie precizat că oamenii definesc problemele atât pentru ei, cât şi pentru alţii. Pentru rezolvarea unei probleme cu succes sunt necesare timp legislativ, voinţă politică, acoperire media şi preocupare publică, la care se adaugă resurse financiare şi umane (Junjan, Bere, 2002, pag.2). Modul în care o problemă este percepută este important pentru definirea ei ulterioară de către cei afectaţi. Perceperea problemei este legată de cauzele posibile ale situaţiei trăite ca problematice. Persoanele sau grupurile, fie ele din sfera publică sau privată, confruntate cu un fenomen care le pune în pericol siguranţa, interesele, valorile vor căuta motivele care au dus la o asemenea situaţie, argumentarea problemelor apărute. 9

10 În argumentarea cauzelor, a definirii problemelor vor interveni calităţile cognitive ale actorilor implicaţi în procesul de definire a problemei, precum şi elemente de retorică pentru transmiterea mesajului (Muller şi Surel, 1998, p. 15). Referitor la problemele de politică publică, trebuie menţionate următoarele afirmaţii cu sens de axiome, relevând caracteristici ale realităţilor iniţiale, ale problemelor (Junjan, Bere, 2002, pag.7): 1) Evenimentele din societate sunt interpretate diferit de diferiţi oameni în momente diferite. 2) Multe probleme rezultă din acelaşi eveniment. 3) În administraţia publică se acţionează asupra tuturor problemelor publice. 4) În administraţia publică se acţionează asupra multor probleme private. 5) În administraţia publică se acţionează asupra multor probleme private ca şi cum ar fi publice. 6) Cele mai multe probleme nu sunt soluţionate de către administraţia publică, deşi se acţionează asupra multora dintre ele. 7) Decidenţii nu sunt confruntaţi cu o singură problemă o dată. 8) Cei mai mulţi oameni nu îşi menţin interesul pentru problemele altor oameni. 9) Problemele publice pot să nu aibă public susţinător în rândul celor afectaţi. 10) Nu toate problemele devin publice, nu toate problemele publice devin mize, iar administraţia publică nu acţionează asupra tuturor mizelor. Conform lui Gerston (2002) problemele de politică publică sunt acele probleme care intră pe agenda instituţiilor publice pentru dezbatere şi care au mari şanse să fie soluţionate. Factorii de decizie sunt responsabili pentru rezolvarea unor probleme importante, dar ei nu trebuie să fie responsabili pentru rezolvarea tuturor problemelor. Responsabilităţile instituţiilor publice sunt redefinite în permanenţă. Linia de demarcaţie dintre sectorul public şi cel privat se află într-o continuă schimbare. Cadrul legislativ existent la un moment dat într-o societate, precum şi aşteptările cetăţenilor definesc cadrul general cu privire la ce trebuie să facă sau să nu facă factorii de decizie. Cu toate acestea, responsabilităţile actorilor implicaţi în procesul de elaborare 10

11 a politicilor publice nu sunt şi nu rămân strict stabilite. Aceste responsabilităţi suferă transformări o dată cu evoluţiile care au loc în societate şi de aceea ele sunt supuse schimbării. De exemplu, schimbările din domeniul social, economic sau tehnologic se reflectă în aşteptările referitoare la ce ar trebui factorii de decizie să facă. De asemenea, aceştia trebuie să îşi adapteze responsabilităţile la situaţiilor noi, de urgenţă. În acelaşi timp, procesul de elaborare a politicilor publice poate fi schimbător, pentru că la un moment dat factorii de decizie pot să acorde mai multă atenţie unei probleme în detrimentul altora. Acest lucru se poate schimba anul următor, o dată cu apariţia unor probleme noi şi cu rezolvarea parţială a unor probleme apărute în anii precedenţi. Cum pot fi identificate problemele de politică de acele probleme care sunt de interes privat sau de cele care pot fi rezolvate pe baza procedurilor administrative deja existente şi care nu necesită o dezbatere publică? Nu este uşor să se răspundă la această întrebare pentru că diferite grupuri de persoane sunt afectate de probleme diferite şi nu există un acord cu privire la care ar trebui să fie problemele care ar trebui să intre în dezbatere publică şi să fie soluţionate de către instituţiile publice. Pe lângă acele probleme care sunt clar definite ca fiind de competenţa instituţiilor publice, diferite grupuri din cadrul societăţii încearcă să redefinească sfera de competenţă a acestora prin adăugarea unor responsabilităţi noi sau prin renunţarea la prestarea unor servicii tradiţionale în favoarea sectorului privat. Acesta este un proces care poate fi generat de schimbările care au loc în cadrul societăţii (de exemplu, schimbări tehnologice), de schimbarea valorilor culturale, de evenimente speciale (catastrofe naturale, războaie) sau de recomandări ale unor foruri de specialitate internaţionale (Uniunea Europeană, alte organizaţii internaţionale la care o ţară este afiliată), etc. Schimbarea partidului sau a coaliţiei de partide aflate la guvernare de asemenea joacă un rol important în schimbarea problemelor prioritare ale guvernului. Privatizarea unor întreprinderi de stat este un bun exemplu în acest sens. Chiar dacă actorii implicaţi în acest proces se schimbă de-a lungul timpului, acesta este un proces continuu. Cu toate că problemele din cadrul societăţii sunt schimbătoare, chiar dacă valorile sunt în schimbare, factorii de decizie se schimbă şi nu există consens la nivelul societăţii, unele 11

12 probleme ajung să fie discutate public şi să se formuleze politici pentru soluţionarea lor, în timp ce altele nu ajung pe agenda publică. În acest context apare întrebarea referitoare la acei factori care au o putere destul de mare de prezicere a acelor probleme care vor deveni probleme de politică publică şi au posibilitatea de a fi soluţionate. Larry Gerston (2002, p. 32) a formulat un set de 4 factori care au o putere mare de a prezice dacă o problemă are şanse să devină o problemă de politică publică. Aceşti factori sunt: amploarea, intensitatea, durata şi resursele pentru rezolvarea problemei. Cu cât o problemă îndeplineşte mai mulţi factori, cu atât există mai multe şanse să devină o problemă de politică publică. 1.) Amploarea problemei (Câte persoane sunt afectate de problemă?) Dacă un număr mare de persoane sunt afectate de o problemă, atunci problema are amploare. Dacă un procent mic de cetăţeni sunt îngrijoraţi de această problemă, atunci aceasta nu are amploare şi nu poate capta atenţia necesară pentru a trece pe agenda publică. Persoanele aflate în funcţii de decizie, sunt sensibile la amploarea problemei, fără existenţa unei mase critice, problema va rămâne doar a câtorva oameni afectaţi de aceasta. Amploarea se exprimă prin numere sau prin procente. Cu cât procentul persoanelor afectate de o problemă dintr-o anumită zonă este mai mare, cu atât este mai probabil că aceasta va capta atenţia decidenţilor. Pentru a determina amploarea unei probleme, aceasta se poate raporta şi la o arie geografică. În funcţie de localizarea problemei, aceasta poate să fie importantă la nivel local sau la nivel naţional. Amploarea unei probleme poate determina cât de importantă este o problemă prin estimarea numărului persoanelor potenţial afectate care sunt conştiente şi îngrijorate de consecinţele unei probleme. 2.) Intensitatea problemei (Cât de mult sunt preocupate persoanele afectate de problemă?) 12

13 Intensitatea problemei se referă la gradul în care cetăţenii devin îngrijoraţi de o potenţială problemă sau sunt implicaţi afectiv în rezolvarea acesteia. Intensitatea poate fi pozitivă sau negativă. Uneori, o problemă poate să atragă reacţii puternice din partea cetăţenilor. În condiţiile în care în fiecare zi apar probleme noi, intensitatea ajută ca problemele de politică publică să fie separate de restul problemelor. Dacă un număr mare de persoane nu sunt preocupate sau nu sunt angajate afectiv într-o anumită situaţie, este foarte probabil ca problema să nu evolueze într-o problemă de politică publică. Intensitatea poate fi percepută cu referire la toate etapele procesului de elaborare a politicilor publice. Intensitatea este trecătoare, reducând posibilitatea ca o problemă să intre pe agenda publică. Viaţa fiecărei persoane este încărcată cu problemele de zi cu zi, ceea ce face puţin probabil ca o persoană să aibă timpul necesar sau interesul pentru o problemă care este în afara rutinei de zi cu zi (Gerston, 2002, p. 32). De obicei, unei persoane îi este destul de greu să rămână preocupată de o problemă. Este mult mai uşor să fii preocupat de lucruri mai plăcute. De obicei, când o persoană este preocupată de o problemă, acest lucru este de scurtă durată. 3.) Durata problemei (De cât timp durează o problemă?) Cu cât o problemă captează atenţia populaţiei afectate pentru o perioadă mai lungă de timp, cu atât este mai probabil ca o parte semnificativă a grupului de persoane afectate să solicite o schimbare a situaţiei din partea decidenţilor. Dacă o problemă apare şi dispare, aceasta nu va reuşi să capteze suficientă atenţie pentru a intra pe agenda publică. Cu cât o problemă rămâne mai mult timp pe agenda publică, cu atât factorii de decizie simt o presiune mai mare să rezolve această problemă. Cu cât o problemă rămâne mai mult timp fără o soluţie, cu atât capacităţile factorilor de decizie vor fi puse sub semnul întrebării. Aceasta poate fi primul semn al scăderii suportului faţă de factorii de decizie. 4.) Resursele necesare pentru soluţionarea problemei Care sunt resursele necesare pentru rezolvarea problemei? Resursele se referă la costuri financiare şi materiale, precum şi la valorile personale, idealuri şi loialitate. Resursele sunt percepute mai degrabă ca şi nişte constrângeri în soluţionarea problemei de politică 13

14 publică, pentru că ele impun anumite limite în ce se poate face pentru rezolvarea problemei. Problemele legate de resurse se pot dezvolta de-a lungul unei perioade mai lungi de timp. Alteori, aceste probleme pot apărea cu o viteză neaşteptată (de exemplu, inundaţiile). Resursele pot fi contestate din perspectiva valorilor, în special în situaţiile în care mai multe probleme se află în competiţie. Cu cât sunt îndepliniţi mai mulţi factori, cu atât este mai probabil că factorii de decizie vor aborda problema în cauză. Cu cât agenda publică devine mai lungă şi mai complexă, cu atât mai multe persoane şi grupuri de persoane vor solicita acţiune şi rezolvarea problemelor lor. Câteodată politicile publice sunt elaborate mai degrabă ca un răspuns la o oportunitate, decât ca un răspuns la o problemă stringentă. Este posibil ca o combinaţie potrivită de resurse să devină accesibilă pentru a fi adresată o problemă care altfel nu ar fi putut primi o foarte mare atenţie. În alte cazuri, factorii de decizie pot defini o problemă singuri, fără ca populaţia să ştie. Când acest lucru se întâmplă înseamnă că autorităţile au decis să facă ceva pentru că ele au crezut că este important. Acţionând în acest fel, câteodată factorii de decizie rezolvă o problemă înainte ca aceasta să atragă atenţia publicului. Ce se întâmplă atunci când o problemă este ţinută în afara agendei publice? Unele persoane argumentează că grupuri restrânse de lideri sunt atât de puternici încât blochează anumite probleme să ajungă pe agenda publică (prin controlul presei, manipularea celor care au mai puţine resurse sau prin menţinerea puterii în câteva poziţii cheie). I.3. Actorii proceselor de politici publice. O enumerare şi o analiză exhaustivă a tuturor actorilor care pot juca un rol în elaborarea politicilor publice nu este posibilă deoarece o varietate de actori pot fi implicaţi în acest proces, în plus actorii pot varia în funcţie de ţara în care problema de politică publică este dezbătută şi de domeniul căreia problema îi aparţine. Mai mult, nivelul de implicare a 14

15 diferiţilor actori poate varia în timp, iar în diferite momente ale procesului de elaborare a unei politici publice se pot implica noi actori (Howlett & Ramesh, 1995). Prin actori ai unei politici publice se înţelege indivizii, organizaţiile şi instituţiile care participă în procesul de elaborare a politicilor publice, chiar dacă unii au o participare mai activă decât alţii. Clasificarea actorilor de politici publice în literatura de specialitate s-a făcut în funcţie de mai multe criterii: - apartenenţei acestora - actorii pot aparţine atât instituţiilor statului, organizaţiilor societăţii civile, cât şi organizaţiilor internaţionale (Howlett şi Ramesh, 1995). - calităţii - actorii pot fi atât indivizi: cetăţeni, Preşedintele, Primul-Ministru, sau pot fi organe colective: Parlamentul, Guvernul (Colebatch, 1998). - poziţiei faţă de structurile publice - J. Kingdon (1984) grupează participanţii la elaborarea politicilor publice în actori din interiorul sistemului politicoadminsitrativ (Preşedintele, oficialii numiţi politic, funcţionarii publici, Parlamentul) şi în actori din afara sistemului politico-administrativ (grupurile de interese, cercetătorii, experţii, profesorii, mass-media, participanţii în campaniile electorale). O clasificare asemănătoare cu cea a lui Kingdon o au Theodoulou şi Chan (1995) care grupează actorii în actori instituţionali Parlamentul, Preşedintele, Guvernul şi în actori non-instituţionali massmedia, partidele politice şi grupurile de interese Nici una dintre aceste clasificări nu vorbesc însă despre importanţa diferitelor categorii de actori care diferă de multe ori în funcţie de sistemul politic, de legislaţie sau de implicarea acestora în probleme concrete. Diferitele categorii de actori au propriile interese, iar mijloacele prin care urmăresc să le atingă sunt influenţate de rolul şi cultura instituţiei căreia îi aparţin. Rolurile pe care actorii de politică publică le joacă variază în funcţie de modul în care aceştia privesc procesul de politici publice şi ce urmăresc să câştige din acesta. Conform lui Jones (1984) pot fi identificate patru tipuri de actori: raţionalist, tehnician, incrementalist şi reformist. Cele patru tipuri de actori variază în rolurile pe care le joacă 15

16 în procesul de elaborare a politicilor publice, în funcţie de valorile pe care urmăresc să le promoveze, de scopurile pe care urmăresc să le atingă şi de stilul de operare al fiecăruia. În diferite momente în procesul de elaborare a unei politici publice, unul sau mai multe tipuri de actori pot domina procesul. De asemenea, numărul şi tipul actorilor poate varia şi în funcţie de problema de politică publică dezbătută. Perspectiva Caracteristici Rol Valori Scopuri Stil Critici Raţionalist Analist Aplicarea Care pot fi Comprehensiv Eşec în a politic/ planificator unor metode ştiinţifice descoperite conştientiza limitele Tehnician Expert/ Training/ Stabilite de Explicit Specializare specialist expertiză alţii pe un domeniu Incrementalist Politician Menţinere Stabilite de Negociere Conservator Status quo- noi cereri ului Reformist Cetăţean/ Schimbare Stabilite de Implicare Nerealist, lobbyist preocupări de conţinut, de substanţă activă care nu ştie să facă compromisuri Tabel 1. Caracteristicile tipurilor de actori din procesul de elaborare a politicilor publice. Sursa: Jones, 1984 Pe baza modelului prezentat de Jones (1984) se poate constata că indiferent de poziţia, sau calitatea avută de diverşi actori de politică publică aceştia pot avea un comportament diferit în probleme de politică publică. 16

17 2. Evoluţia domeniului de analiză de politici publice Cadrul conceptual privind analiza politicilor publice. Este una dintre conceptele folosite frecvent în cadrul ştiinţelor administrative şi care a apărut la jumătatatea secolului XX pentru prima dată în lucrările lui Charles Lindblom. De-a lungul timpului au fost formulate mai multe definiţii conceptului de analiză de politică publică. Diferiţi autori în funcţie de experienţa, specializarea avută dar şi de caracteristicile reţinute au formulat definiţii care accentuează aspecte complementare acestui concept. Acest aspect a fost reţinut şi de Clemons şi Mark (2009, pag XI), care spuneau că: Analiza politicilor publice este legat de cultură și sistemul de valori, și da, valorile analistului pot avea efect asupra analizei. În cele ce urmează vom încerca să prezentăm câteva din aceste abordări conceptuale legate de analiza politicilor publice. Bunăoară, Walter Williams (1971) oferea, spre exemplu, următoarea definiţie: Analiza politicilor publice este constituită dintr-un grup de metode folosite pentru a defini un cadru pentru deciziile luate în domeniul public (definirea opţiunilor alternative) şi determinarea informaţiilor necesare pentru viitoare decizii. Ce putem reţine din aceste definiţii este legat de faptul că Williams leagă conceptul de analiză a politicilor publice procesul de luarea deciziilor, utilitatea principală a acestuia fiind legat de punerea la dispoziţia decidenţilor a informaţiilor necesare în procesul de luarea a deciziei. O altă concluzie după această definiţie se leagă de stabilirea apartenenţie concpetului de domeniul ştiinţelor sociale aplicate, recunoaşterii faptului că acesta presupune utilizarea unor metodologii de cercetare şi argumentare ştiinţifice, lucru observat de altfel şi de alţi autori. De exemplu, Weimer şi Vinning (1989) în demersul lor de a defini ce înţelegem prin analiza politicilor publice realizează o scurtă comparaţie a acestuia cu alte cinci paradigme în încercarea de a clarifica, şi mai mult trăsăturile principale ale acestuia. Cele cinci concepte sunt: cercetarea socială academică, cercetarea politicilor publice, metodele clasice de planificare, jurnalism şi şcoala clasică de administraţie publică. Weimer şi Vining se axează pe cinci criterii majore: obiectiv 17

18 principal, client, stil, limite de timp, puncte slabe (pentru detalii a se vedea tabelul 2). O definiţie apropiată de cea a lui Wiliams a fost formulată şi de Dunn (1986, pag. 60) care spunea că analiza politicilor publice este o disciplină în cadrul ştiinţelor sociale aplicate care utilizează metode multiple de cercetare şi argumentare pentru a produce şi transforma informaţia relevantă în procesul de luare a deciziei care poate fi utilizată în cadrul politic pentru a rezolva probleme de politici publice. O orientare care s-a dezvoltat ulterior şi a prins rădăcini puternice este legată de Client. Această orientare a fost explicată şi promovată de David Weimer şi Aidan Vining în Policy Analysis: Concepts and Practice (Prentice Hall, Englewood Cliffs, NJ, 1993). Clientul pentru care este adresat discursul analizei politicilor publice este un factor determinant în distingerea specificităţii profesionale a domeniului. Motivul principal al acestei afirmaţii este dat de faptul că produsul analizei este o recomandare, o opţiune sau un grup de opţiuni. Acest sfat poate avea grade diferite de complexitate, de la adoptarea programului X va duce la consecinţele a, b, şi c, la adoptarea programului X, urmând strategia Z va avea ca rezultat costurile sociale C şi beneficiile sociale B. Fireşte, nu toate sfaturile sunt exemple de analiză. O condiţie principală pusă de cei doi autori este că sfatul/consilierea/analiza să se refere la decizii publice. Aceste decizii pot să fie luate atât în domeniul public cât şi în cel privat 4. Adesea firmele particulare solicită analize referitoare la diverse decizii luate de exemplu, de legislatori prin legile votate. Oricum, majoritatea posturilor în care se practică analiza politicilor publice se găsesc în structurile guvernamentale, chiar dacă nu se numesc aşa. Prin activitatea lor zilnică, aceste organizaţii au de-a face cu decizii care afectează domeniul public. Orientarea impusă de autorii de mai sus şi care este promovată de prezentul material susţine existenţa unor clienţi pentru analiză, clienţi care participă la procesul de luare a deciziei. În concluzie, analiza politicilor publice este prezentarea de opţiuni orientate către client, opţiuni relevante pentru decizii legate de probleme existente în domeniul public. Această definiţie oferă o perspectiva mult mai practică asupra domeniului, şi permite cititorului să-şi formeze o părere mai clară despre specificul domeniului. Accentuarea 4 Se exclud din definiţie deciziile legate de relaţii personale sau cele referitoare la activităţi de rutină. 18

19 clientului va conduce la dezvoltarea unui cadru de gândire profesională în care stăpânirea diferitelor metode şi tehnici de analiză este văzută ca o modalitate de a răspunde mai eficient nevoilor clientului pentru care se execută solicitarea. 19

20 Tabel 2. Analiza politicilor publice în perspectivă ( conf. Weimer şi Vining) Paradigma Obiectiv principal Client Stil Limite de timp Puncte slabe Cercetarea Construirea de teorii care Adevărul definit Metodologie riguroasă în Constrângeri externe Adesea irelevantă pentru socială să ajute la înţelegerea de către disciplinele construirea şi testarea de timp foarte rare nevoile informaţionale ale academică societăţii ştiinţifice; alţi teoriilor: adesea persoanelor de decizie membri ai corpului retrospectiv academic Cercetarea Predicţii asupra Actorii din arena Aplicarea metodologiilor Presiuni din cauza Dificultate în politicilor impactului provocat de politică: disciplinele formale la probleme unor temene limita în transformarea rezultatelor publice către schimbări formulat apropiate relevante pentru domeniul anumite cazuri, uneori în acţiune guvernamentală în variabile asupra politicilor specifice într-un uşurate de recurenţa cărora se poate acţiona domeniu; predicţii asupra problemelor respective din partea structurilor consecinţelor guvernamentale Metode clasice Definirea şi obţinerea Interesul public Normele şi regulile Presiune redusă pe Planificarea decurge de planificare unor stări sociale definit ca profesie profesionale stabilite; temen scurt, pentru că conform dorinţelor dezirabile în viitor specificarea scopurilor şi a tratează problemele planificatorului atunci obiectivelor într-o perspectivă pe când procesul politic este termen lung ignorat 20

21 Şcoala clasica Executarea eficientă a Programul stabilit Managerial şi legal Decizii luate prin Excluderea alternativelor de administraţie programelor stabilite în prin mandat politic proceduri de rutină; externe programului publică cadrul proceselor politice cicluri bugetare Jurnalism Orientarea atenţiei publice Publicul general Descriptiv Trebui acţionat atăt Lipsa de profunzime asupra problemelor timp cât problema este analitică societale de interes imediat Analiza Analizarea şi prezentarea O persoana sau un Sinteza cercetării şi teoriei Completarea analizei Miopie produsă de politicilor alternativelor disponibile grup de persoane existente pentru estimarea este legată de obicei de orientarea către client şi publice pentru actorii politici implicate în luarea consecinţelor diferitelor un punct specific de presiune implicaţi în rezolvarea deciziilor referitoare alternative în vederea luării luare a deciziei problemelor publice la probleme de unei decizii interes public 21

22 Actualitatea acestui concept reiese atât din analiza definiţiilor dar şi din trecerea în revistă a principalelor probleme cu care se confruntă societăţile actuale: - criza datoriilor publice, - reglementarea / nereglementarea pieţelor financiare, - ponderea şomerilor în populaţia activă, - îmbătrinirea populaţiei, - implicarea politicului în activitatea administraţiei publice, etc.. Chiar dacă definiţiile propuse conceptului au fost formulate de autori diferiţi în contexte diferite parcurgând temele de actualitate reiese utilitatea crescută a acestui concept Rolul şi utilitatea analizei de politică publică. Utilitatea domeniului de analiză de poltici publice se leagă în principal de focusarea acesteia asupra unor probleme reale care vizează aspecte concrete ale acţiunii sau opţiunilor de acţiuni avute de diverşi actori. Departe de a fi un demers simplu, aspect reliefat şi din definiţiile prezentate anterior, analiza de politici publice are rolul principal de a produce şi a transforma informaţiile relevante şi necesare în procesul de luare a deciziei. Complexitatea domeniului decurge şi din paleta extrem de diversificată de probleme care trebuie rezolvate şi de gravitatea acestora. Există şi alţi autori (Charles Lindblom, 1959, pp79 88) care leagă utilitatea domeniului de procesul de luarea a deciziilor dar menţionează în acelaşi timp că deciziile nu se iau exclusiv pe baza analizelor de politici, ci acest proces este inluenţat de o serie de alţi factori şi comportamente ale diferiţilor actori: Atunci când spunem că politicile publice sunt decise de analize, ne referim la faptul că o investigaţie a meritelor diverselor acţiuni posibile dezvăluie raţiunile de alegere a unei politici în detrimentul alteia. Atunci când spunem că politica şi nu analizele determină politicile publice, ne referim la faptul că politica este determinată de modalităţi diferite prin care oamenii exercită unii asupra celorlaţi control, influenţă sau putere. Prin umrare pe baza definiţiilor prezentate şi a literaturii de specialitate consultată considerăm că utilitatea domeniului de analiză se leagă în principal de două componente: - furnizare şi interpretare de informaţii, - dezvoltarea de alternative. 22

23 Prima componentă vizează atât producerea de informaţii relevante în procesul de soluţionare a problemelor cât şi delimitarea între diferitele categorii de informaţii. Chiar dacă principalul obiectiv urmărit de analiza de politici publice este de a culege, furniza informaţii relevante se poate observa că nu acesta este singurul obiectiv urmărit în procesul de analiză. De multe ori, decidenţii nu se confruntă în mod necesar cu o lipsă de informaţii ci primesc prea multe informaţii, unele contradictorii şi trebuie să decidă care sunt informaţii relevante şi care nu (Kissinger, 1961, pp.351). Stabilirea de alternative de soluţionare a problemelor analizate reprezintă un alt obiectiv al analizei de politică publică. Determinarea posibilităţilor de acţiune, posibile şi fezabile sunt elemente care ajută procesul de soluţionare a problemelor de politici publice şi generează o utilitate practică acţiunii specialiştilor din domeniu. II.3. Evoluţia domeniului de analiză de politici publice în România Evoluţia domeniului de politici publice din România, atât în sens general cât şi în sens specific (analiza politicilor publice) cunoaşte o istorie relativ recentă atât din perspectiva preocupărilor teoretice cât şi a celor practice. Chiar dacă în literatura de specialitate există o dezbatere legat de momentul apariţiei domeniului, unii autori (Dye, 1995) considerând că evoluţia domeniului de politică publică este strâns corelată cu cea a domeniului de ştiinţe politice observând că în vechi lucrări de specialitate apar procupări legate de acţiunile guvernamentale, de forţele care le generau şi de impactul acestora. Totuşi, dominantă este percepţia prezentată şi în primul capitol al prezentei lucrări care consideră că domeniul de politici publice a apărut cu precădere în secolul XX. În ceea ce priveşte apariţia acestui fenomen la nivel naţional putem afirma cu certitudine că acest lucru s-a produs după Într-o primă fază putem observa apariţia domeniului mai ales la nivel teoretic, în cadrul tematicilor ce se predau la universităţi şi apariţia primelor lucrări de specialitate sub forma unor suporturi de curs sau articole. La nivel universitar cursuri din domeniul politicii publice şi analizei de politică publică au apărut cu precădere în programa specializărilor din domeniul Administraţie publică sau Ştiinţe politice. Primele cursuri în domeniul de politici publice au apărut imediat după înfiinţarea acestor specializări după În ceea ce priveşte lucrările de specialitate putem observa într-o primă fază ( ) publicarea cu precădere a unor traduceri a lucrărilor de referinţă în domeniu. Ulterior, trebuie 23

24 menţionată apariţia unor cărţi, colecţii de studii de specialitate, suporturi de curs scrise de autori autohtoni. La momentul redactării acestu material domeniul de politici publice este una dintre domeniile în care se publică destul de mult, existând o preocupare şi la nivelul apariţiei unor colecţii de specialitate în domeniu. Evoluţia este vizibilă atât din perspectiva publicării de cărţi dar, şi în ceea ce priveşte un interes mai crescut faţă de politicile publice ce se manifestă prin introducera în tematica şi a altor programe universitare cum ar fi: sociologia, comnicare şi relaţii publice, ştiinţe economice, studii europene, etc.. Apar tot mai des studii de caz, analize realizate pe teme de politică publică de actualitate de diferite structuri de cercetare private sau publice toate acestea demonstrând actualitatea temei. O evoluţie interesantă remarcăm şi al nivelul centrelor, institutelor sau think thankurilor de politică publică înfiinţate în ultimii ani în România. Fără a avea pretenţia unei evaluări a acestora într-un mod exhaustiv se pot identifica în mediul virtual câteva zeci de asemenea structuri. O parte din acestea sunt structurate în cadrul unor instituţii publice sub forma unor unităţi de politici publice care sunt subordonate ministerelor de resort şi se află în coordonarea Secretariatului General al Guvernului (de ex.unitatea de Politici Publice de la Ministerul Adminitraţiei şi Internelor Cele mai multe centre, institute sunt însă entităţi independente organizate sub forma juridică de ONG-uri (cu precădere asociaţii sau fundaţii) dintre care unele sunt specializate în domenii sectoriale de politici publice (de ex. Centrul pentru Politici Economice, Centrul pentru Politici şi Servicii de Sănătate, etc.) iar altele sunt interesate de domeniul analizei în general (Institutul pentru Politici Publice, Societatea Academică Română, etc.). Din prisma materialului de faţă nu atât numărul acestor entităţi este intersant ci contribuţia acestora la nivel profesionalizării domeniului şi oferirii de asistenţă în procesul de anliză. La nivelul activităţii practice, guvernamentale primele structuri care avea atribuţii în domeniul analizei de politici publice au fost înfiinţate începând cu anul La vremea respectivă, printr-o decizie a Primului ministru (nr. 258) a fost înfiinţată prima Unitate pentru Politici Publice, în cadrul Secretariatului General al Guvernului ( şi care a primit ulterior denumirea de Direcţie de Politici Publice (DPP). Conform cadrului legal care reglementează activitatea acestei instituţii, cadru ce a fost amendat succesiv în anii 2005, 2006 şi 2007 prevede atribuţii cu precădere în trei domenii: 24

25 - Stabilirea cadrului metodologic şi organizatoric pentru sistemul de planificare, elaborare şi implementare a politicilor publice la nivelul ministerelor şi al altor organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, - Stabilrea cadrului general pentru definirea priorităților Guvernului, urmărirea şi corelarea acestora cu politicile publice, - Asigurarea suportului metodologic şi consultanţă acordată ministerelor în procesul de formulare a politicilor publice. Pe lângă aceste aspecte prin Hotărârea de Guvern nr. 775/2005 privind aprobarea Regulamentului privind elaborarea, monitorizarea şi evaluarea politicilor publice la nivel central şi care prevede înfiinţarea unor unităţi de politici publice (UPP) în cadrul ministerelor şi al celorlalte instituţii ale administraţiei publice centrale, impune obligativitatea includerii în propunerea de politică publică a criteriilor pentru evaluarea politicii publice şi termenele la care să se realizeze evaluarea. Ce putem remarca este că la nivelul atât DPP-lui cât şi a UPP-lor înfiinţate o responsabilitate importantă este legată de monitorizarea, evaluarea politicilor publice şi oferirea de recomandări în ceea ce priveşt corelarea obiectivelor guvernamantele cu iniţiativele de politici publice. Demn de remarcat este că până în acest moment nu există iniţiative la nivelul autorităţilor locale, sau dacă ele există nu sunt promovate, în privinţa introducerii unor componente de analiză de politici publice în activitatea desfăşurată. II.4. Studiu de politici publice vs. document de analiză de politici publice. Aspecte ce sunt foarte importante se leagă de specificul materialelor de politici publice, a modului cum informaţia ce este adunată într-o analiză este transpusă în formatul unui document. În literatura de specialitate se face o discticţie cu precădere între două tipuri de documente de politici publice: studii de poltici publice şi analize de politici publice. Diferenţele dintre cele două tipuri de documente sunt consistente atât din punct de vedere structural, a lungimii sau al grupului ţintă cărora li se adresează. Pentru succesul demersului de analiză este imperios necesar să avem în vedere toate aspectele care caraterizează acest timp de document. Utilitatea documentelor de politici publice este foarte mare şi vizează diverse scopuri în cadrul procesului de politici publice (Young, E., Quinn, L., 2002, pp 15). Ele pot avea ca şi bază doar una dintre etapele procesului de politici (ex. identificarea de alternative, evaluarea impactului, etc.) sau tot procesul în ansamblul său. 25