GHID DE BUNE PRACTICI ÎN POLITICI PUBLICE

Transcription

1 GHID DE BUNE PRACTICI ÎN POLITICI PUBLICE Benficiar : MINISTERUL DEZVOLTĂRII REGIONALE ȘI ADMINISTRAȚIEI PUBLICE 1

2 2

3 Cuprins: Titlul Pagina Capitolul I. Stabilirea Agendei şi definirea problemelor 4 Capitolul II. Conceptul bunelor practici în planificarea strategică şi sistemele de management al performanţei în administraţia publică 11 Capitolul III. Monitorizarea şi evaluarea diferenţe între concepte 37 Capitolul IV. Planificarea strategică 46 Capitolul V. Elaborarea strategiei 49 Structura Strategiei de dezvoltare a orașului (propunere) 74 Bibliografie 76 3

4 Capitolul I. Stabilirea Agendei şi definirea problemelor Concepte folosite În contextul administraţiei publice din România, procesul de îmbunătăţire a actului de guvernare locală conform principiilor enunţate în Legea nr. 195 din 22 mai 2006, Legea-cadru a descentralizării publicată în Monitorul Oficial nr. 453 din 26 mai 2000, prevede consultarea şi implicarea directă a cetăţenilor în procesul de exercitare a competenţelor exclusive. În cazul acestor competenţe, autorităţile administraţiei publice locale au autoritatea să decidă şi să dispună de resursele şi mijloacele necesare realizării lor. Astfel, autorităţile de la nivelul oraşelor exercită competenţe exclusive privind: administrarea domeniului public şi privat al comunei sau oraşului, administrarea infrastructurii de transport rutier de interes local, administrarea instituţiilor de cultură de interes local, administrarea unităţilor sanitare publice de interes local, amenajarea teritoriului şi urbanism, alimentarea cu apă, canalizarea şi epurarea apelor uzate şi pluviale, iluminatul public, salubrizarea, serviciile de asistenţă socială cu caracter primar pentru protecţia copilului şi pentru persoane vârstnice, serviciile de asistenţă socială cu caracter primar şi specializate pentru victimele violenţei în familie, transportul public local de călători. În toate aceste domenii gradul şi modul de implicare a cetăţenilor devine un factor esenţial atât pentru a asigura participarea, cât şi pentru a determina ca participarea să devină una efectivă. Experienţa internaţională indică faptul că, în cazul funcţionării eficiente şi efective a autorităţilor locale, prin implicarea activă şi directă a cetăţenilor, şansele de dezvoltare a localităţilor devin mai mari, dar acest lucru are şi un efect pozitiv asupra scăderii nivelului de corupţie la nivelul oficialilor şi funcţionarilor locali. Chiar dacă există cadrul legal în acest sens şi chiar dacă transferul de putere şi de fonduri financiare este desăvârşit, acestea trebuie susţinute de cunoştinţele cetăţenilor referitoare la acest proces şi angajamentul lor în şi pentru problemele locale de interes public. Definiţii şi concepte de bază conform Hotărâre de Guvern775 din : a. problema de politici publice - o situaţie socială, economică sau ecologică care necesită intervenţia administraţiei publice centrale de specialitate, în măsură să identifice şi să asigure cadrul juridic necesar implementării unei anumite soluţii; b. politicile publice - totalitatea activităţilor desfăşurate de administraţia publică centrală de specialitate în scopul soluţionării problemelor de politici publice identificate. O anumită soluţie poate fi implementată prin intermediul unuia sau mai multor acte normative; c. procesul politicilor publice - totalitatea etapelor a căror parcurgere conduce la implementarea unei anumite soluţii destinate rezolvării unei probleme cu caracter public; d. variantele de politici publice - soluţii tehnice care rezolvă o anumită problemă de politică publică; 4

5 e. identificarea variantelor - o etapă în procesul politicilor publice, care constă în generarea unor posibilităţi tehnice de soluţionare pentru o anumită problemă de politici publice, de către colectivele speciale, cu consultarea societăţii civile. Variantele de politici publice nu reprezintă acte normative; f. propunerea de politici publice - document care conţine informaţii despre variantele de politici publice identificate, precum şi fundamentarea atât a acestora, cât şi a celei care este recomandată să fie adoptată spre implementare. Documentul conţine, de asemenea, o prezentare a planului de acţiune preconizat pentru implementarea acelei variante de politică publică care este aleasă spre implementare; g. varianta aleasă spre a fi implementată - acea variantă dintre cele prezentate în propunerea de politici publice care obţine acordul conducerii ministerului iniţiator în vederea implementării ei; h. implementarea variantei de politici publice - etapă a procesului politicilor publice care constă în totalitatea activităţilor prin care o variantă de politici publice este pusă în aplicare, prin adoptarea unuia sau mai multor acte normative, respectiv aplicarea unui plan de acţiune corespunzător; i. monitorizarea - etapă a procesului politicilor publice care cuprinde culegerea de informaţii cu privire la modalitatea în care au fost obţinute rezultatele implementării unei anumite politici publice; j. activitatea de evaluare utilizează informaţiile prezentate în etapa de monitorizare şi are ca scop formularea unor concluzii finale cu privire la rezultatele politicii publice implementate; k. metodologia de monitorizare şi evaluare constă într-o serie de instrumente şi metode a căror aplicare furnizează date cu privire la modul în care o anumită politică publică a fost implementată. Problema de politică publică este o condiţie sau o situaţie care generează nevoi ori insatisfacţii, pentru a căror corecţie este necesară intervenţia guvernamentală. Dacă o anumită situaţie este considerată ca normală, inevitabilă sau o responsabilitate individuală, nicio acţiune guvernamentală nu va fi iniţiată, deoarece situaţia respectivă nu este problematică. Nu orice problemă poate ajunge să primească o soluţie printr-o măsură de politică publică, tocmai de aceea procesul de stabilire a agendei este unul selectiv, în care diverşi actori instituţionali încearcă să aducă problemele în atenţia guvernanţilor. Putem spune, deci, că există mai multe feluri de agende: O agendă publică, însumând toate problemelepercepute de membrii unei comunităţi; O agendă instituţională, cumulând toate problemelepe care factorii decizionali îşi propun să le rezolveîntr-un anumit interval de timp; OAgendămedia, care acţionează ca un facilitator întreagenda publică şi cea instituţională, însă uneoripoate avansa propriile priorităţi. 5

6 Nu întotdeauna cele trei agende coincid: există şi situaţii în care problemele percepute de membrii unei comunităţi sunt suficient de specifice, astfel încât să nu fie recunoscute la nivel guvernamental şi invers. De aceea, putem spune că problemele de politică publică nu intră / nu rămân pe agenda instituţională decât dacă îndeplinesc cumulativ următoarele trei condiţii: Sunt suficient de semnificative un număr semnificativ de persoane sau comunităţi sunt afectate; Au intensitate magnitudinea impactului este ridicată; Au durabilitate în timp. În viziunea lui Cobb, Ross şi Ross, există patru faze principale ale procesului de stabilire a agendei, pe măsură ce problemele trec din agenda sistemică, în agenda instituţională: 1. Problemele sunt mai întâi iniţiate 2. Sunt specificateapoi soluţiile lor 3. Sunt dezvoltate argumente în sprijinul problemelorpropuse 4. Şi dacă au succes, problema intră pe agenda instituţională. Iniţial, în studiile cu puternic accent pluralist s-a crezut că problemele publice trec mereu din agenda publică, în cea instituţională. S-a demonstrat însă mai târziu că o astfel de concepţie nu este întru totul adevărată. În activitatea politicăputem distinge două stadii: faza de definire a unei probleme, de formulare acererilor; înscrierea în agendă, ce presupune analiza cererilor,stimulilor şi problemelor, şi formularea propunerilor de răspuns la problemele identificate. Această distincţie între cele doua faze nu înseamnăneapărat că prima o precede cronologic pe cea de-a doua.într-adevăr, este posibil să ne imaginăm că un răspuns există deja şi că acesta este urmat de o fază de formulare a cererii. Pentru a înţelege procesul de stabilire a agendei, trebuie să înţelegem mai întâi cum ajung să fie formulate cereri de implementare a unei politici de către indivizi sau grupuri şi cum ajung autorităţile publice să răspundă acestor cereri sau invers, precum şi condiţiile care generează aceste cereri. Cum sunt generate problemele care determină intervenţia publică? Deşi deseori sunt acceptate ca atare, mijloacele şimecanismele prin care anumite probleme vin în atenţiaautorităţilor publice nu sunt deloc simple. În analiza pe care o face cu privire la problemele sociale, Becker arată că existenţa unei probleme sociale rezultă din două surse posibile: Sursa 1: carenţele obiective ale unei societăţi; Sursa 2: decizia subiectivă a celor caredesemnează un fenomen ca fiind o problemă socială,în numele societăţii (Becker, 1964) 1. 1 Becker, Gary S. - Human Capital: A Theoretical and Empirical Analysis, with Special Reference to Education, Chicago, University of Chicago Press,

7 Gusfield dă în acest sens ca exemplu problema homosexualităţii în Statele Unite.Psihiatrii au fost proprietarii acesteia, erau o autoritate la care se raportează grupurile pentru o definiţie şi pentru soluţii, iar homosexualitatea a devenit astfel o problemă publică.se întâmplă ca un grup să îşi piardă statutul de proprietar, care trece în mâinile unei alte instituţii sau ale unui alt mediu. Problema publică are toate şansele să fie redefinită în structura sa cognitivă şi morală. Homosexualitatea a devenit astfel o problemă civică aflată în mâinile unor grupuri care se bat pentru egalitatea drepturilor minorităţilor. Însă, mobilizarea socială nu este suficientă pentru a asigura înscrierea pe agendă: mizele sociale nu sunt în mod automat convertite în mize politice; acestea sunt construite în funcţie de logica competiţiei politice, de structura interacţiunii politice. Originea unei solicitări sociale şi a nevoilor pe care această solicitare se presupune că trebuie să le medieze se situează în sfera politicului. Nu există transparenţă totală, legătură directă între social şi politic; ceea ce înseamnă că nevoile nu se definesc şi nu se enunţă într-o stare de vizibilitate perfectă. Aceasta este selectivă. Conceptul de nevoie este greu de mânuit, chiar periculos, dacă nevoia este considerată o exigenţă în sine. Poate fi utilizată cu condiţia de a conştientiza faptul că nevoile de tip normativ sunt, în general, cele mai frecvente. Consumatorii sau grupurile de public vorbesc prea puţin; în schimb, mulţi alţi actori sociali vorbesc în numele lor, antreprenorul politic, avocatul într-o cauză, promotorul unui interes sectorial şi chiar autoritatea publică interesată. Problemele publice sunt acele nevoi umane, indiferent de modul în care sunt identificate, şi care nu pot fi satisfăcute prin intermediul pieţei. Multe dintre aceste probleme sunt controversate, ajungând să reprezinte o miză. Miza este orice problemă în jurul căreia se iniţiază o dezbatere, o controversă, care face obiectul unor valori contrastante. O miză nu există în sine, ci în raport cu actori specifici care, în marea majoritate a cazurilor, au priorităţi diferite unii faţă de ceilalţi. Problemele rezultă din evenimente care afecteazăoamenii în mod diferit. Nu toate problemele devin publice, nutoate problemele publice devin mize, iar autorităţile publicenu acţionează asupra tuturor mizelor. Dacă aceasta seîntâmplă sau nu depinde de modul în care sunt perceputeevenimentele. O altă perspectivă, cu o inspiraţie mai antropologică, constă în privilegierea conceptului de problemă publică, ca pârghie de formulare a agendelor. Acţiunile publice sunt forme culturale, cu retorica şi riturile lor. În domeniul politicii, părerea conform căreia ideile generează cererile adresate organelor administraţiei publice a fost formulată pentru prima oară de către Frank Fischerşi John Forester 2 şi aplicată pentru prima dată în procesul de stabilire a agendei politice de către Deborah Stone. 2 Fischer, Frank şi Forester, John The Augmentative turn in Policy analysis and planning, Taylor & Francis,

8 În viziunea lui Stone, stabilirea agendei presupune de obicei construirea unui scenariu despre cauzele problemei publice în discuţie. Atunci când o problemă publică este însuşită din punct de vedere social, cu privire la această problemă apare un proces de responsabilizare din partea unui segment sau altul al societăţii. O problemă este definită de un grup ca ţinând de o intervenţie publică pentru că acest grup are capacitatea şi autoritatea de a o promova ca atare. Acestea influenţează modul în care este tratată ocerere socială: fie ea este cenzurată prin excluderea chestiunilorconsiderate ca fiind nerelevante de către autorităţilepolitice; fie ea este refuzată prin eliminarea problemelor considerateprea costisitoare sau puţin rentabile din punct devedere politic; fie este decantată prin selectarea şi ierarhizareapriorităţilor; fie este activată prin mobilizarea grupurilor de interese fieeste torsionată prin reformularea problemei. Rămâne de înţeles conţinutul descrierii şi al soluţiei găsite pentru problemă. În general, se întâmplă foarte rar ca definiţia iniţială a unei probleme să rămână stabilă şi invariabilă. Ea are toate şansele să se schimbe pe parcurs, să fie reajustată, să îşi modifice conţinutul şi termenii. Această definiţie este ea însăşi o miză politică majoră. Anumiţi actori recurg la strategii de redefinire. Beneficiul pe care speră să îl obţină poate fi de a extinde baza publicului interesat, de a obţine sprijinul şi mobilizarea unor grupuri noi. Reformularea problemei şi cererea de acţiuni publice permit, de asemenea, antreprenorului politic să modifice situaţia socială prin schimbarea diferenţelor tradiţionale care separă publicul interesat sau potenţial favorabil de public neinteresat sau lezat. Extinderea actorilor şi a publicului interesat reprezintă strategia de bază. J.L. Walker afirmă că atractivitatea unei probleme creşte, dacă aceasta are un impact asupra unui număr mare de oameni; trebuie să existe dovezi convingătoare că problema este serioasă şi reală; problema devine mai uşor de înscris în agendă dacă există o soluţie uşor de înţeles pentru problema vizată. Lista poate fi extinsă, gândindu-ne sistematic la următoarele elemente ale stabilirii agendei: evenimentele care implică eforturi mari pentru a le face cunoscute autorităţilor publice; organizarea şi resursele celor afectaţi; accesul şireprezentarea grupurilor; structura procesului politic şi angajamentele decidenţilor. Mass-media joacă un rol primordial în procesele de acceleraresau atenuare a mizelor, de demobilizare sau lărgire apublicului. Pentru antreprenorii care solicită acţiune publică, sunt posibile mai multe utilizări ale mass-mediei, fie pentru sensibilizarea unui public mai larg prin atragerea atenţiei, fie prin provocarea unui eveniment care să fie intens mediatizat. Mijloacele de comunicare în masă pot de asemenea să se întoarcă împotriva strategiilor antreprenorilor, inducând efecte care, din contră, îndepărtează publicul potenţial. Odată ce problema publică a fost conştientizată de către autoritatea publică, aceasta este nevoită să aleagă din gama de răspunsuri posibile pe care le poate oferi în raport cu o cerere de înscriere pe agendă. În acest stadiu sunt eliminate opţiunile considerate de neacceptat de către actorii politici influenţi, sau care par nepotrivite dintr-un anume motiv. 8

9 Astfel: Ea poate refuza înscrierea cererii. Are posibilitatea de a formula un refuz frontal sau, din contră, de a adopta o tactică mai indirectă de refuzare. Ea are posibilitatea de a acţiona asupra problemei înseşi, prin dezamorsarea, închiderea, luarea în derâdere a acesteia etc. Acţiunea sa poate să se extindă şi asupra antreprenorilor şi grupurilor (de identificare sau de atenţie), evitând adoptarea unei poziţii cu privire la problema propriu-zisă: prin discreditarea liderilor, prin scurtcircuitarea acestora pentru a se adresa direct grupurilor, prin exacerbarea rivalităţilor interne etc. Cealaltă alternativă este de a răspunde favorabil la cerere, dar în funcţie de grade diferite. Autoritatea publică face dovada unei atenţii pozitive, îşi modulează acţiunea concretă în mod tactic. Astfel, eapoate: transmite un semnal simbolic, de exemplu prin primirea şi ascultarea unei delegaţii, prin ascultarea cu interes a argumentelor antreprenorilor; invoca o constrângere care să permită evitareaacţiunii. De exemplu, ea va declara că este gata să acţioneze şi să îşi acorde sprijinul, dar căexistă împrejurări majore care o împiedică; amâna examinarea problemei. Astfel, constituirea de comisii de experţi este un mijloc clasic de amânare a termenelor limită; stabili o procedură de soluţionare a problemei, fără vreun angajament cu privire la conţinut. Instituirea unui serviciu specializat căruia îi este încredinţată misiunea de definire a unor proceduri specifice constituie un exemplu în acest sens; soluţiona o mică parte a problemei, care are o valoare simbolică, fără a trece de fapt la fondul problemei; lua în considerare cererea în ansamblul său; anticipa apariţia cererii, fără să aştepte caaceasta să se dezvolte prin medierea antreprenorilorterţi. Tipul de răspuns va depinde de natura mizei: caracterul mai mult sau mai puţin stringent al problemei, complexitatea sa, noutatea sa, gradul său de formalizare, difuzia sa, intensitatea opoziţiei pe care o suscită. Trebuie să ţinem însă cont şi de context, de apariţia aşa-numitelor ferestre de oportunitate care se pot deschide în funcţie de evoluţia conjuncturii politice; alternanţa politică permite ca anumite probleme care au fost anterior refuzate să fie înscrise în agendă într-un alt moment; punerea pe agendă depinde deci şi de curentul politic, care rezultă din contextul politic. 9

10 Capitolul II. Conceptul bunelor practici în planificarea strategică şi sistemele de management al performanţei în administraţia publică Necesitatea creşterii eficienţei cheltuielilor publice a orientat reformele administraţiei publice către o schimbare de perspectivă în ceea ce priveşte modul în care instituţiile guvernamentale sunt administrate. De la începutul anilor '70 şi '80 cele mai multe ţări au adoptat tipologii diferite de reformă cu scopul de a obţine o creştere a performanţei în administraţia publică. Acest lucru a avut numeroase implicaţii asupra structurii administraţiei centrale, precum şi asupra modului în care activităţile publice au fost concepute în ceea ce priveşte resursele şi rezultatele. Schimbarea majoră a perspectivei dinspre alocarea resurselor (input-uri) spre obţinerea rezultatelor (output-uri) a fost principiul de bază al tuturor iniţiativelor de reformă. Instituţiile guvernamentale şi ale administraţiei publice au fost privite mai mult ca instrumente pentru punerea în aplicare a măsurilor specifice în diferite domenii de politici publice şi mai puţin ca 10

11 instituţii permanente, care nu sunt supuse schimbării. Atenţia acordată performanţei a avut o serie de implicaţii asupra diferitelor aspecte ale administraţiei publice, de la sistemele instituţionale ale instituțiilor administrative la procedurile oficiale de monitorizare şi evaluare a activităţilor acestora. Elaborarea bugetului, instrumentele de management utilizate în instituţiile administraţiei publice, metodele folosite pentru evaluarea politicilor guvernamentale, politici mai bune de reglementare şi instrumentele de măsurare a performanţei constituie setul de bază al reformelor care au vizat administraţia publică din diferite ţări din Europa şi din întreaga lume. Aceste iniţiative variază de la elaborarea bugetului la formularea şi evaluarea politicilor publice. Aceste reforme au demarat în anii '70 şi '80 cu introducerea de Sistemelor de Planificare, Programare şi Bugetare (PPSB) în perioada mandatului preşedintelui Johnson în SUA. Au urmat apoi diferite reforme în Marea Britanie şi alte ţări europene şi după mai multe cicluri de verificare, profilul reformelor s-a schimbat în ultimele decenii, iar evoluţiile ulterioare au dus la îmbunătăţirea acestor reforme. Tipologia reformelor a fost diferită în funcţie de caracteristicile instituţionale ale profilului administraţiilor publice din fiecare ţară. Chiar dacă principiile reformelor rămân aceleaşi, modul în care au fost puse în aplicare în aceste ţări este diferit. Tradiţiile administrative, precum şi sprijinul politic, coerenţa măsurilor de reformă şi rezistenţa la schimbare au avut un impact diferit asupra succesului reformelor. Având în vedere aceste aspecte, este foarte dificilă evaluarea succesului reformelor întreprinse în ţări diferite folosind un singur set de criterii. Căutarea celor mai bune practici este un efort care nu are, în cele mai multe cazuri, caracteristicile unei abordări de cercetare riguroasă. Cu toate acestea, trăsăturile comune ale reformelor pot fi folosite ca mijloace pentru a identifica caracteristicile a ceea ce este considerat un exemplu de bună practică. Aceste caracteristici comune sunt identificate în urma analizei diferitelor cazuri luate în considerare separat şi ţinând cont de principiile de bază ale reformei. Instrumentele utilizate în evaluarea gradului de succes al acestor reforme sunt, prin urmare, destul de limitate şi, în cele mai multe studii care se ocupă cu cazuri de bune practici, constituie un set de indicatori ipotetici care sunt utilizați cu scopul de a evalua impactul pozitiv al acestor reforme. În ceea ce priveşte scopul acestui studiu, sistemul de planificare strategică nu poate fi evaluat fără a lua în considerare celelalte elemente ale reformei care afectează un sistem al administraţiei publice bazat pe performanţă. Planificarea strategică este, prin urmare, considerată ca fiind strâns legată de practicile de management, de sistemele de alocare a resurselor în funcţie de programe bugetare, precum şi de sistemele de măsurare a performanţei programelor bugetare şi a politicilor publice. În scopul identificării celor mai bune practici în cazurile de planificare strategică a fost necesară utilizarea altor indicatori. Aceşti indicatori sunt luaţi în considerare în acest studiu, ca parte a unei aşa-numite "matrice". Aceasta este folosită pentru a compara profilul diferitelor cazuri identificate. Ea cuprinde elemente din alte zone de guvernare publică, de la elaborarea bugetului şi formularea politicilor publice până la evaluarea ex post a programelor de politici bugetare. Pentru obiectivele acestui studiu, aceste aspecte pot fi organizate urmărind diferitele modele de activităţi şi sisteme instituţionale ale administraţiei publice. 11

12 2.1. Formularea politicilor publice/programelor bugetare Motivele pentru care formularea politicilor publice este luată în considerare în acest studiu alături de elaborarea bugetului, sunt justificate din două perspective. În primul rând, datorită nevoii pentru o eficienţă sporită a activităţii administraţiei publice, modul în care politica publică este concepută la nivel guvernamental trebuie să fie strâns legat de elaborarea bugetului. Fiecare minister sau agenţie guvernamentală trebuie să-şi elaboreze politicile în conformitate cu prevederile bugetare. Implementarea oricărei iniţiative de politică publică nu se poate realiza fără a lua în considerare plafoanele bugetare stabilite pe baza totalului veniturilor publice prognozate. Impactul iniţiativelor de politică publică este, prin urmare, dependent de resursele limitate ale bugetului de stat şi elaborarea politicilor şi strategiilor ar trebui realizată în consecinţă. O analiză a unui caz de bune practici ar trebui prin urmare să ia în considerare caracteristicile specifice ale procedurilor administrative care leagă bugetul de obiectivele politicii publice. O serie de întrebări se nasc din această explorare a relaţiei dintre obiectivele de politică publică şi procesul bugetar. Aceste întrebări se referă la mai multe aspecte ale cadrului instituţional, în special la procedurile în vigoare, modele de programare bugetară, instrumente de management sau practici curente care pot fi identificate în cadrul instituţiilor administraţiei publice. Aceste întrebări pot fi formulate după cum urmează: Există un cadru instituţional care să reglementeze planificarea strategică? Există cerinţe formale în ceea ce priveşte planificarea strategică (regulamente, ghiduri, formulare)? Planificarea strategică este un instrument de management care poate fi folosit pentru alocarea resurselor în conformitate cu obiectivele predefinite ale politicii adoptate de conducerea unei instituţii din administraţia publică. Existenţa oricăror reglementări, proceduri sau practici în ceea ce priveşte modul în care planurile strategice sunt concepute este considerată ca o precondiţie pentru dezvoltarea de programe bugetare în conformitate cu priorităţile politicilor publice. În administraţia publică centrală existenţa acestei abordări formalizate a planificării strategice ar putea fi mai vizibilă decât în administraţia publică locală, unde contextul instituţional are uneori o influenţă mai mare asupra practicilor administrative, formale sau informale. În cazurile descrise în următoarele capitole cadrul de planificare strategică ar putea să nu fie întotdeauna unul formalizat, însă ipoteza de bază în procesul de planificare strategică este legată de intenţia de a aloca resursele şi veniturile viitoare ale administraţiei (centrale sau locale) pentru atingerea obiectivelor predefinite ale politicii publice. Este procesul de planificare strategică cu adevărat strategic, sau este mai mult planificare tactică / operaţională? Principala diferenţă între planificarea operaţională şi planificarea strategică este referinţa de timp. Planul operaţional pe termen scurt este fundamental diferit de un plan strategic, care se referă la o perioadă mai lungă (3-5 ani). Planurile operaţionale pot fi parte integrantă a unui plan strategic, dar nu pot fi considerate în sine instrumente de planificare strategică. În cazurile analizate în capitolul următor existenţa unui plan strategic, ca şi practică comună, în cadrul unei instituţii din administraţia publică (la nivel central sau local) este considerată esenţială pentru un 12

13 sistem adecvat de management al performanţei. Este planificarea strategică coordonată cu procesele de bugetare pe programe? Legătura dintre planul strategic al unei instituţii (sau alte documente formale echivalente) şi buget este unul dintre elementele cheie ale matricei folosite în acest studiu pentru a evalua exemplele de bune practici. Planul strategic, fără o legătură relevantă cu bugetul, este inutil ca instrument de evaluare a performanţelor unei instituţii. Legătura este constituită dintr-o reprezentare formală a programelor bugetare ca fiind dezvoltate pentru obţinerea rezultatelor aşteptate ale politicii publice. Evaluarea bugetului pe programe utilizând indicatori de performanţă este, prin urmare, esenţială pentru un sistem funcţional de planificare strategică. Acesta este, de asemenea, motivul pentru care formularea de politici este considerată în acest studiu ca fiind în strânsă legătură cu bugetarea pe programe. Alte elemente sunt legate de existenţa unei legături formale între politica publică şi buget şi cele mai multe dintre ele sunt corespunzătoare unui sistem funcţional de management al performanţei. Indicatorii de performanţă trebuie să fie utilizaţi atât în procesul de elaborare a planurilor strategice, cât şi a planurilor bugetare, astfel încât evaluarea intermediară şi evaluarea ex-post sa poată fi efectuate mai uşor. În cazurile analizate de mai jos, evaluarea se poate referi nu numai la politica în sine (procesul de implementare, rezultatele obţinute şi impact), cât şi la programele bugetare. Anumite instituţii sunt desemnate să efectueze aceste evaluări, în unele cazuri acestea sunt efectuate de către organismele publice de evaluare sau de organizaţii externe, cum ar fi ONG-uri sau instituţii independente de cercetare. Există o legătură între procesul de planificare strategică şi celelalte procese organizaţionale? Este planul strategic utilizat ca bază pentru elaborarea bugetului şi realizarea alocărilor financiare, pentru managementul şi dezvoltarea resurselor umane, pentru măsurarea performanţei şi pentru planificarea operaţională? Procesul de planificare strategică trebuie să fie corelat cu alte procese de management din cadrul instituțiilor administrației publice. Alocarea resurselor (financiare şi umane) trebuie să fie coordonată cu planul strategic al instituţiei. Informaţiile furnizate prin planul strategic ar trebui să fie incluse în bugetul pentru programele propuse de un minister sau de o agenţie guvernamentala. Aceste informaţii sunt necesare pentru evaluarea politicilor implementate de către aceste instituţii Monitorizarea/actualizarea planurilor strategice Această parte a matricei se referă la legătura dintre buget şi politica publică în cadrul sistemului de monitorizare şi evaluare. Elaborarea unui plan strategic este inutilă dacă nu sunt desfăşurate activităţile de monitorizare sau dacă informaţiile furnizate în timpul acestor activităţi nu sunt comparate cu ceea ce a fost planificat iniţial. Într-un caz de bune practici ar trebui să fie stabilite proceduri specifice sau practici privind activităţile de raportare. Activităţile de raportare (indiferent de frecvenţă) ar trebui să includă informaţii privind punerea în aplicare a programelor bugetare. Aceste informaţii sunt esenţiale pentru continuarea unei anumite politici şi pot influenţa direcţiile de politici publice cuprinse într-un plan strategic. Următoarele întrebări se referă la sistemele de 13

14 monitorizare şi evaluare, ca cerinţă obligatorie pentru existenţa unui sistem funcţional de planificare strategică. Este procesul de planificare strategică separat sau corelat cu revizuirea bugetului / planificării financiare? Această întrebare se referă la legătura formală dintre cele două procese. Actualizarea planurilor strategice ale instituţiilor administraţiei publice ar trebui să fie strâns legată de activităţile bugetare. Acesta corelare păstrează planurile strategice fezabile şi oferă un instrument pentru a compara performanţa planurilor strategice. Trebuie să fie elaboraţi indicatori specifici politicii publice şi utilizarea lor poate îmbunătăţi substanţial calitatea rezultatelor acestor procese. Cine coordonează monitorizarea planului strategic? Este procesul de monitorizare realizat extern sau intern? Activităţile de monitorizare a planurilor strategice sau a documentelor echivalente, precum şi de evaluare a impactului politicilor publice dezvoltate de a anumită instituţie publică pot fi organizate şi desfăşurate în interiorul instituţiei publice sau externalizate către alte instituţii neguvernamentale. Cum este coordonată punerea în aplicare a planului strategic? Care sunt procedurile de monitorizare? Cât de des sunt colectate si analizate datele? Există un calendar stabilit pentru activităţile de monitorizare? Acest aspect se referă la existenţa unor mecanisme formale de monitorizare instituţională. În unele cazuri, trebuie să fie pregătite lunar semestrial sau anual rapoarte formale de progres. Aceste rapoarte pot fi asociate cu actualizarea politicii publice sau a programului bugetar Evaluarea planurilor strategice/ programelor bugetare Evaluarea ex post a planurilor strategice, precum şi a programelor bugetare reprezintă unul dintre cele mai importante elemente ale unui proces funcţional de planificare strategică şi ale unui sistem de management al performanţei. Rezultatele procesului de evaluare sunt importante pentru verificarea succesului activităţilor unei anumite instituţii a administraţiei publice. În acest sens, evaluarea politicilor oferă informaţii utile privind performanţa acestor instituţii. Într-un exemplu de bună practică, evaluarea planurilor strategice se face periodic, iar rezultatele acestui proces sunt în continuare utilizate în activităţile de planificare viitoare. Următoarele întrebări se referă la caracteristicile acestui sistem de evaluare şi cuprind o serie de caracteristici instituţionale ce facilitează acest proces. Există un sistem de colectare şi înregistrare a datelor? Care sunt sursele de informaţii? 14

15 Unul dintre principalele elemente ale unui proces de evaluare este un set de indicatori de performanţă. Aceștia pot oferi un bun instrument de evaluare a capacităţii instituţionale. Aceşti indicatori trebuie să fie aceeaşi cu cei utilizați în activităţile de planificare, astfel încât sa poată fi făcute comparaţii. Cine efectuează evaluarea? Este evaluarea realizată extern sau intern? Similar cu monitorizarea activităţilor, o întrebare importantă se referă la instituţia responsabilă cu evaluarea. În majoritatea cazurilor, evaluarea (programului bugetar sau a politicii publice) se face intern de către instituţiile de audit sau alte unităţi de evaluare din cadrul administraţiei publice. Sunt informaţiile furnizate în rapoartele de evaluare utilizate în activităţile de planificare viitoare? Informaţiile furnizate în timpul activităţilor de evaluare trebuie să fie utilizate în activităţile de planificare viitoare, astfel încât sa se obţină o eficacitate sporită. Evaluarea ca si practică comună în administraţia publică este o condiţie prealabilă pentru îmbunătăţirea performanţei administrative. Principalele elemente ale matricei utilizate pentru a evalua cazurile de bune practici sunt rezumate mai jos. În analiza dezvoltata în capitolul următor aceste elemente pot lua forme diferite, în funcţie de contextele instituţionale diferite. Cu toate acestea, prezenţa acestor elemente, indiferent de forma lor, este obligatorie pentru a putea considera un sistem de planificare strategică ca bună practică. Planuri strategice/formularea politicii/programe bugetare Monitorizarea planurilor strategice / revizuirea programelor bugetare Evaluarea planurilor strategice /programelor bugetare Proceduri de formulare a politicilor publice (metode, formulare); Planuri strategice (proceduri formale); Programe bugetare corelate cu obiectivele politicilor publice; Mecanisme de coordonare instituțională. Monitorizarea periodică a politicilor publice; Set de indicatori de performanţă; Mecanisme instituționale în vederea activităților de monitorizare; Organisme instituționale desemnate formal să elaboreze rapoarte de monitorizare. Rapoarte de evaluare ex-post; Evaluarea programelor bugetare; Evaluarea ca şi practica comuna (efectuată intern sau extern); Rapoarte periodice de evaluare a rezultatelor politicilor publice Cazuri de bune practici 15

16 În acest capitol sunt descrise o serie de cazuri de bune practici cu ajutorul matricei prezentate în capitolul anterior. Primele cazuri sunt selectate din administraţia publică centrală şi prezintă planificarea strategică sau sisteme de management al performanţei la nivel naţional. În aceste cazuri, sistemele de planificare strategică apar uneori sub diferite denumiri, fiind asociate cu sistemul de planificare în general. Ceea ce este important, în aceste cazuri, după cum am explicat anterior, este legătura dintre formularea de politici şi practicile de elaborare a bugetului. Activităţile de planificare strategică sunt considerate ca un instrument pentru a îmbunătăţi eficienţa şi eficacitatea politicilor guvernamentale, prin urmare, cazurile analizate mai jos, fac referire la alte elemente ale reformelor preconizate în ţările europene şi din întreaga lume. Pe lângă procesul de planificare strategică în administraţia centrală, sunt analizate unele cazuri specifice instituţiilor administraţiei publice. Scopul includerii anumitor instituţii ca exemple de bună practică în domeniul planificării strategice este de a oferi posibilitatea de evaluare a diferenţelor, nu numai prin prisma cadrului general, ci şi prin modul în care acest instrument de management funcționează în cazuri specifice. A doua categorie de cazuri este selectata din administraţia publică locală. Procesele de planificare strategică dezvoltate în instituţiile administraţiei publice locale sunt analizate folosind aceeaşi matrice. Comparativ cu administraţia publică centrală cazurile analizate în acest capitol sunt mult mai dependente de context astfel încât nu este utilizat un format unic pentru diferite instituţii ale administraţiei publice locale Administraţia publică centrală Cazurile de bune practici prezentate în acest capitol se referă la sistemul de performanţă al administraţiei publice centrale şi includ descrierea sistemului de planificare strategică şi de monitorizare şi evaluare din administraţiile publice (departamente guvernamentale, agenţii sau ministere) din diferite ţări. Informaţiile cu privire la studiile de caz sunt organizate în conformitate cu "matricea", descrisă în capitolul anterior. În multe cazuri, activităţile asociate cu fiecare etapă a procesului (formulare/bugetare - monitorizare - evaluare) sunt obligatorii şi corespund diferitelor proceduri formale, ca parte a sistemelor de informare şi comunicare folosite în elaborarea de politici publice (de exemplu, rapoarte de monitorizare / evaluare). Accesul la aceste informaţii este esenţial pentru identificarea performanţei administraţiei publice şi permite ajustări şi îmbunătăţiri ale sistemelor administrative. Nivelul de formalizare a sistemelor de planificare este diferit de la caz la caz. În unele cazuri, practica include deja activităţile de raportare şi procesul de monitorizare nu este reglementat de nicio prevedere formală. În aceste cazuri, raportarea performanţei executivului în Parlament este o practică comună nereglementată (acesta este cazul în Marea Britanie). În alte cazuri, există cerinţe formale (chiar constituţionale) cu privire la formularea/planificarea, monitorizarea şi evaluarea programelor de politici publice (de exemplu, Finlanda). Indiferent de structura lor administrativă instituţională sau practicile curente, cazurile analizate în acest capitol sunt considerate a fi bune practici pe baza informaţiilor din matricea de evaluare a sistemelor de performanţă. Combinarea dintre cerinţele formale şi practicile informale în aceste cazuri arată varietatea de soluţii adoptate pentru îmbunătăţirea performanţelor administraţiei şi politicilor publice. Sursele de informare sunt în principal rapoarte efectuate de instituţiile internaţionale, precum 16

17 OECD sau rapoartele naţionale elaborate de către organisme guvernamentale şi independente. Ţările incluse în această comparaţie sunt Finlanda, Suedia, Olanda, Marea Britanie şi Statele Unite ale Americii. Finlanda Finlanda are unul dintre cele mai eficiente sisteme de planificare şi management al performanţei din Europa. Interesul pentru iniţiativele de creştere a performanţelor guvernamentale, precum şi a performanţei instituţiilor administrative a crescut considerabil în ultimul deceniu. Sistemul de performanţă include mai multe instrumente, constând în documente oficiale solicitate de la ministere şi agenţii guvernamentale, precum şi elemente informale bazate pe practicile administrative utilizate în administraţia publică centrală. 1. Programe bugetare/ elaborarea politicilor publice În Finlanda principalele direcţii de politici guvernamentale sunt prezentate în Acordul Coaliţiei Guvernamentale (Programul de Guvernare). Pe baza prevederilor acestui document, programele de politici sunt dezvoltate de către ministerele de linie şi agenţiile guvernamentale. Administraţia finlandeză are anumite caracteristici specifice, comparativ cu alte guverne europene. Guvernul central este organizat în ministere de dimensiuni reduse, responsabile pentru elaborarea de politici publice majore şi un număr mare de agenţii care se ocupă cu punerea în aplicare a acestor politici (aproximativ 103). Obiectivele politicilor sunt stabilite prin programul de guvernare, fiecare agenţie fiind responsabilă de implementare, cu un accent deosebit asupra rezultate reale, şi mai puţin asupra inputurilor. Bugetul anual se elaborează in baza propunerilor (propuneri operaţionale şi financiare), elaborate de către fiecare minister în funcţie de propria analiză interna. O a doua evaluare paralelă se face de către Ministerul de Finanţe, care joacă un rol important în administraţia publica centrală finlandeza. Bugetul anual include, de asemenea, previziunile pentru următorii trei ani. Ministerul de Finanţe are un rol fundamental în stabilirea principalelor aspecte legate de informaţiile de performanţă şi indicatorii de politici publice utilizaţi în propunerile de buget ale ministerelor. Planurile elaborate de fiecare minister sunt împărţite în două categorii: continuarea politicilor existente (liniile de bază) şi cererile de iniţiere a unor noi politici publice. Informaţiile legate de performanţă sunt conţinute în aceste solicitări, deşi acestea variază de la minister la minister. Elementele Cadrului de Cheltuieli pe Termen Mediu nu au fost complet puse în aplicare de la începutul reformelor în Finlanda. Criza din 1990 a subliniat punctele slabe ale planificării pe termen prea lung a cheltuielilor publice, astfel încât accentul a revenit pe previziunile anuale decât pe proiecţiile pe trei ani. Cu toate acestea, Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (MTEF) a fost considerate un element important al reformei şi, ca urmare a lipsei de interes în utilizarea previziunilor financiare pe trei ani, o atenţie deosebită a fost acordată acestui tip de practici de formare a bugetului. Documentele MTEF au fost considerate ca fiind evolutive şi au fost supuse unor modificări continue pe parcursul perioadei avute în vedere. Importanţa MTEF a fost apoi 17

18 recunoscută în continuarea reformelor finlandeze prin necesitatea de a continua politicile guvernamentale deja iniţiate cu rezultate bune. În acest sens, acest tip de cadru de cheltuieli a fost adoptat ca un instrument pentru a sublinia importanţa stabilităţii politicii guvernului pe parcursul unor perioade mai lungi (mai mult de un an). Un alt element important al cadrului de performanţă sunt plafoanele bugetare care sunt larg utilizate în administraţia publica centrală finlandeza. Procesul de bugetare se bazează pe cheltuieli agregate, fiind stabilit pentru fiecare minister ca un întreg, şi pe acordarea de autonomie în alocarea cheltuielilor fiecărui minister între diverse programe şi agenţii. Această abordare ţine cheltuielile publice sub control strict şi permite proiecţii pentru viitoarele iniţiativele de politici. Legătura dintre obiectivele de politică şi buget este asigurată de către aşa-numitele "contracte" între agenţii şi ministerele care le coordonează. Aceste acorduri informale (fără obligativitate juridică) înlocuiesc controlul alocărilor de resurse pentru activităţilor agenţiei cu o abordare orientată mai mult spre rezultat, ceea ce permite fiecărei agenţii să stabilească combinaţia adecvată de resurse pentru obţinerea rezultatelor aşteptate ale politicii publice, ceea ce stimulează o responsabilitate crescută a agenţiilor pentru propria performanţă. Contractele sunt utilizate de către agenţii în activităţile de planificare strategică şi chiar dacă metodologia nu este aceeași în toate ministerele, conţinutul contractului, precum şi rapoartele întocmite de către fiecare minister sunt supuse (din punct de vedere al performanţei şi financiar) unui audit efectuat de către Biroul National de Audit. 2. Monitorizarea/actualizarea planurilor strategice În ceea ce priveşte activităţile de monitorizare, fiecare minister şi agenţie trebuie să elaboreze rapoarte periodice asupra realizării obiectivelor şi a cheltuielilor bugetare. Chiar dacă evaluările formale sunt efectuate de către Biroul National de Audit, nu sunt aplicate sancţiuni pentru nerealizarea obiectivelor de performanţă prevăzute iniţial (cum ar fi modificări în nivelului de finanţare pentru agenţii sau ministere sau sancţiuni individuale pentru funcţionarii publici). Activitatea de raportare formală include următoarele tipuri de documente: Raportul Constituţional transmis de către Guvern a Parlamentului, cu privire la activităţile guvernului şi la acţiunile desfăşurate ca răspuns la deciziile Parlamentului. Raportul guvernamental este în general dezvoltat utilizând informaţiile furnizate de către fiecare minister şi agenţie în funcţie de domeniul de competenţă. Rapoarte anuale elaborate de către fiecare minister. Aceste rapoarte conţin informaţii financiare şi de performanţă privind activităţile desfăşurate de către fiecare agenţie în conformitate cu contractele cu ministerele cărora le sunt subordonate. Secţiunea de performanţă conţine o descriere a principalelor activităţi ale agenţiei, rezultatele acestor activităţi cu indicatori şi comparaţii cu rezultatele aşteptate ale obiectivelor stabilite. Pe baza rapoartelor de la agenţii, fiecare minister pregăteşte un raport general care cuprinde domeniile de politici publice şi instituţiile pentru care este responsabil, şi îl trimite Parlamentului. Raport privind finanţele publice şi execuţia bugetului de stat. Acesta este un raport privind 18

19 performanţa de ansamblu a activităţilor guvernului şi este o cerinţă constituţională. Acesta conţine principalele informaţii şi analize de performanţă a eficacităţii politicilor, economiei şi productivităţii operaţiunilor împreună cu informaţii generale cu privire la execuţia bugetară. În ceea ce priveşte performanţa, informaţiile privind obiectivele cantitative din buget sunt însoţite de informaţii comparative pentru rezultatele din anul precedent. Rapoarte specifice pentru domeniile de politici publice prezentate Parlamentului (raport periodic privind activitățile sociale şi medicale). Elaborarea acestor rapoarte este impusa prin legislaţie. Ţintele de performanţă sunt stabilite la nivelul fiecărui minister şi/sau agenţie, iar instituţiile publice sunt responsabile performanţă, fără a fi prescris modul în care ar trebui obţinute rezultatele. În principiu, ar trebui să existe o legătură clară între rapoartele agenţiilor şi cele le ministerelor, dar în practică acest lucru se întâmplă rar şi de obicei structura rapoartelor diferă în funcţie de practicile administrative specifice fiecărui minister. 3. Evaluarea planurilor strategice/ programelor bugetare Evaluările instituţiilor guvernamentale se realizează în mod diferit pentru fiecare minister. Odată la 6 ani, trebuie elaborate recomandări generale privind procesul de evaluare instituţională; cu toate acestea nu este impusă o metodologie unică pentru evaluare pentru toate instituţiile guvernamentale. În unele cazuri, evaluarea externă este contractată Institutului Finlandez de Management Public sau a altor institute internaţionale de cercetare. Evaluările politicilor publice sunt efectuate în mod regulat, în unele cazuri fiind cerute în mod oficial de către agenţiile guvernamentale. De exemplu, Legea privind Ajutorul de Stat din 2001 stipulează că toate agenţiile care acordă ajutoare de stat şi subvenţii trebuie să urmărească şi să evalueze eficienţa şi rezultatele relevante ale schemelor de ajutor de stat, precum şi impactul acestora asupra persoanelor fizice, condiţiilor de piaţă, de mediu şi părţilor interesate. Una dintre intenţiile viitoare ale reformelor finlandeze este de a furniza mai multe informații pentru fundamentarea şi luarea deciziilor bugetare. În acest sens, o atenţie deosebită va fi acordată legăturii dintre obiectivele politicilor publice şi alocarea bugetului. Olanda Olanda a fost deseori citată în ultimii ani, mai ales în rapoartele OECD şi in lucrări academice, datorită progreselor înregistrate în domeniul îmbunătăţirii performanţelor publice şi al reformei managementului public. Olanda a introdus în 2001 o formă a bugetării pe programe mai bine corelată cu obiectivele politicilor publice. Scopul bugetării pe programe a fost de a crea o nouă structură a bugetului, mai clară, cu obiective strategice şi legată direct de domeniile politicilor publice. Cea mai recentă reformă a avut loc după două seturi de reforme care au schimbat viziunea administrativă în ţară. În anii 80 şi 90, au fost introduse două reforme majore: Reforma Sistemului de Contabilitate (Operatie Comptabel Bestel) ce a fost implementată intre şi Reforma Bugetelor pe Programe şi Responsabilităţii pentru Politicile Publice (VBTB, Van Beleidsbegroting tot 19

20 Beleidsverantwoording), care a început în Programe bugetare/formularea politicilor Noua formula de buget a fost pe bazată pe programe şi a implicat o combinaţie între programe şi alocarea resurselor. Gestionarea politicilor este responsabilitatea directorilor de politici publice care sunt responsabili de programe şi de utilizarea resurselor. Infrastructura bugetului şi responsabilitatea individuală au devenit inter-relaţionate. Un alt punct forte al bugetării pe programe a fost faptul că fiecare direcţie de specialitate a fost responsabilă pentru o linie bugetară. Aceasta a simplificat sarcina ministerului în realizarea unei implementări eficiente şi eficace a politicii, în sensul că se poate conveni în mod direct asupra politicii şi asupra resurselor financiare necesare pentru a realiza rezultatul dorit. Din 2002, guvernul olandez a folosit pe scară largă reforma VBTB (noul buget) şi principiile sale, care au scopul de a oferi Parlamentului un document de politică bugetară mai orientat spre politici şi o transparentă mai clară a datelor şi rezultatele activității Guvernului. Îmbunătăţirea calităţii coordonării şi controlului în planificarea strategică a început la iniţiativa Camerei Inferioare a Parlamentului, cu ajutorul semnificativ al Ministerului de Finanţe care a coordonat şi monitorizat procesul. Ca o consecinţă, toate ministerele au trecut la noua structură bugetară în timpul elaborării bugetului din Cea mai importantă caracteristică a formulei noului buget este aceea că reuneşte finanţarea cu politici clare şi obiective concrete pentru o alocare eficientă a bugetului. Pe lângă acest fapt, memorandumul bugetului Olandei oferă o prezentare generală a principalelor iniţiative politice în contextul dezvoltării economice. Obiectivele programelor din cadrul politicii principale şi realizările majore ale politicilor sunt raportate într-un capitol separat. Bugetele sunt alcătuite în jurul unor obiective strategice şi domenii de politică conexe, şi prin urmare, pentru a permite această coordonare, Guvernul a dezvoltat un sistem computerizat interdepartamental de consultare a bugetului pentru întreg bugetul de stat. Principiul este că fiecare minister are un buget şi o medie de zece linii bugetare. Prin urmare, în conformitate cu evaluarea OCDE, este foarte uşor să "se clasifice sistematic politicile publice, performanţele şi detaliile financiare într-o singură linie bugetară". O linie bugetară are asociat un "scop sau obiectiv general", care este apoi împărţit în "obiective operaţionale". Fiecare minister este responsabil pentru bugetul său, pentru un raport anual şi, de asemenea, pentru evaluările anuale ale performanţei. Pilonii pentru bugetarea pe programe Reforme Obiective O scurta descriere a reformei A. Bugetarea pe programe (Reforma Sistemului de Contabilitate în anii 80). A. Transparenţă şi eficienţă. A. Directorul de politică este responsabil cu bugetul. Răspunderea administrativă în cadrul unei organizaţii descentralizate prevede un stimulent pentru utilizarea eficientă a resurselor. B. Proiectul de buget (e) şi memorandumul sunt orientate spre politica/scop (VBTB a început in anii 90). B. Transparenţă. B. Principalele programe de politică sunt prezentate într-un 20

21 capitol separat din buget (proiectul de lege şi memorandum). Liniile bugetare sunt formulate în termeni de obiective operaţionale. Unele obiective operaţionale sunt însoţite de indicatori de performanţă. C. Actualizări interdepartamentale ale politicilor (în anii 80). Analize cost-beneficiu obligatorii pentru proiecte speciale începând din C. Eficienţă C. Preşedinte independent, oamenii de ştiinţă şi specialişti sunt implicaţi într-o comisie şi un raport este făcut public (în faţa Parlamentului). Revizuirea politicii cu privire la nivelul obiectivelor sale. Biroul pentru Analiza Politicii Economice (CPB), analizează ipotezele macroeconomice (transparenţă). D. Măsuri viitoare D. Transparenţă şi eficienţă. D. Axarea bugetului (un instrument de bază pentru autorizare) pe transparenţa. Utilizarea actualizării politicilor (un alt instrument) pentru eficienţă. Sursa: OECD Monitorizarea/actualizarea planurilor strategice Monitorizarea este un element important pentru crearea unui sistem de responsabilizare. În Olanda, monitorizarea politicilor şi cheltuielilor are o tradiţie îndelungată, susținută de specialişti şi expertiză şi de o cultură de evaluare a impactului. Universităţi sau alte organizaţii de evaluare şi cercetare formează o bază pentru un cadru coerent şi de calitate. Au existat două etape în dezvoltarea bugetului pe bază de programe. Sistemul de planificare a programării bugetare (PPBS) a fost introdus în 1981, dar nu a funcţionat foarte bine. Constând din trei elemente - bugetarea pe programe, bugetarea de performanţă şi bugetarea multi-anuală - PPBS s-a dovedit a fi un succes numai în ceea ce priveşte bugetarea multi-anuală (OECD, 2007). Procedura de reformare din 1981 stă la baza actualului sistem de actualizare a programelor (actualizări interdepartamentale ale politicilor, din 1995 ). Potrivit sistemului, actualizarea politicilor are rolul de a oferi soluții alternative pentru implementarea politicii publice / alocarea cheltuielilor cheltuieli şi de a contribui la economii financiare bazate fie pe reducerea costurilor, fie pe reducerea nivelului serviciilor furnizate. Actualizarea politicilor este propusă de Ministerul de Finanţe şi respectă unele principii de bază: Propunerile de actualizare a politicilor sunt aprobate de către Cabinet, şi de asemenea de către ministerele de linie. Ministerele de resort trebuie să colaboreze. O listă de revizuiri propuse ale politicilor este inclusă în memorandumul bugetar din luna septembrie. Actualizările sunt realizate de mici grupuri de lucru cu reprezentare de la Ministerul Finanţelor, ministerele de resort, şi experţi externi. Preşedintele este independent, iar Secretariatul este asigurat de către Ministerul de Finanţe sau în comun cu ministerul de resort. Toate rapoartele sunt făcute publice şi prezentate Parlamentului. 3. Evaluarea planurilor strategice/ programelor bugetare În anii 90, Legea contabilităţii publice a fost modificată, pentru a implica Curtea de Conturi în evaluarea eficienţei programelor. Ministerele au fost solicitate pentru a evalua domeniile de 21

22 politică publică o dată la cinci ani. Legislaţia secundară (aşa-numitele "ordine pe datele de performanţă" sau EPR) a fost introdusă în 2002 pentru a prevedea norme pentru procesul de realizare şi colectarea de informaţii asupra politicii, cum ar fi indicatorii de performanţă şi evaluări. De la introducerea sa, "ordinea pe date de performanţă" (EPR) impune instrumente specifice de raportare şi de evaluare care urmează să fie puse în aplicare de către ministere, cu un accent special pe utilizarea indicatorilor de performanţă şi obiective pentru atingerea obiectivelor cu privire la domeniile specifice de politici publice. Suedia Una dintre caracteristicile importante ale sistemului administrativ suedez este că acesta este caracterizat prin delegarea şi descentralizarea luării deciziilor de la Guvern la agenţii şi, de asemenea, în cadrul organizaţiei la nivel de agenţie. Principalele caracteristici ale sistemului de performanţă suedez sunt: Parlamentul şi Guvernul decid asupra obiectivelor, scopurilor şi limitelor financiare ale activităţilor, iar agenţiile sunt responsabile pentru stabilirea mijloacelor care trebuie utilizate pentru obţinerea rezultatelor; Delegarea / descentralizarea puterii de gestionare necesită o orientare mai clară spre contabilitate şi analiză, în sensul că accentul s-a mutat de pe input-control pe monitorizarea şi evaluarea rezultatelor; Modelul necesită consultarea largă între agenţii şi Guvern, şi între Guvern şi Parlament. 1. Programe bugetare/ formularea politicilor Începând cu anii 1960, politicile din Suedia, au urmat un model bazat pe intrare si pe legi bugetare cadru. Aşa cum am menţionat înainte, la sfârşitul anilor 1980, nevoia de a cheltui mai eficient resursele a condus la adoptarea unui cadru strategic de programare. Acest lucru s-a materializat prin adoptarea în 1996 a Legii bugetului, lege care reglementează responsabilităţile Parlamentului şi Guvernului în ceea ce priveşte autoritatea financiară. În 1997, ca urmare a Legii bugetului, o lege organică a bugetului ce prevedea că Guvernul este obligat să prezinte obiectivele şi rezultatele pentru domenii de politică / programe către Parlament a fost adoptată. Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu (MTEF) a fost aplicat tuturor aspectelor legate de pregătirea bugetului în Suedia. Legătură clară între buget / politică publică / performanţă este susţinută şi de viziunea pe termen lung a Guvernului suedez, reflectata în MTEF. Un orizont mai larg de trei ani a permis o mai bună disciplină fiscală prin utilizarea de obiective fiscale şi modele avansate de prognoză. Reforma din 1997 a inclus, de asemenea, Cadrul de Cheltuieli pe Termen Mediu, ajutând Guvernul să articuleze o viziune bugetară de performanţă pe termen mediu. În legea bugetului din 2001 a fost introdusă o structură uniformă în managementul agenţiilor guvernamentale. Rolul noii structuri a fost de a crea o divizie de agenţii şi sucursale, care să ajute Guvernul şi Parlamentul sa facă legătura între rezultate şi obiectivele şi viziunea politică. 22

23 Legea oferă, de asemenea, instrumente pentru a măsura modul în care politicile şi programele contribuie la atingerea obiectivelor. O altă caracteristică este că ajută factorii de decizie in compararea domeniilor politicilor publice şi a instituţiilor pentru a vedea care este cel mai simplu mod de a prioritiza între diferite activităţi. Procesul bugetar este în centrul procesului de elaborare a politicilor. Acest lucru înseamnă că toate deciziile de politică sunt legate de alocaţiile bugetare. Cel mai important aspect este faptul că scopul politicii publice este formulat în cadrul procesului de bugetare națională. La rândul lor, domeniile politicilor sunt stabilite de către guvern (ministerul de resort responsabil) şi aprobate politic de Parlament. Pentru ca Guvernul şi Parlamentul să monitorizeze şi să evalueze rezultatele performanţei agenţiilor, construcţia instituţională reală se bazează pe politica de ramuri, fiecare ramură fiind unică deoarece poate aparţine doar un domeniu de activitate. O agenţie poate fi activa în mai multe domenii. Fiecare domeniu de politică are o ramura de producţie, legată de o zonă de activitate unică. În scrisoarea sa anuală de credit către fiecare agenţie, guvernul (ministerul de resort responsabil) prevede obiectivele şi cerinţele de raportare pentru fiecare ramură (de activitate). Principalele părţi interesate în procesul de elaborare a politicilor în Suedia sunt Parlamentului şi Guvernului. Aceste instituţii au rolul de a stabili obiective la nivel politic. Principiile performanţei de management sunt urmate de aceste două instituţii şi, de asemenea, de către agenţii. Majoritatea obiectivelor pentru domeniile de politică pot fi considerate ca obiective de eficacitate (OECD, 2008), în timp ce obiectivele la nivel de ramură de activitate sunt, în principiu, exclusiv obiective de performanţă. Instrumentele care leagă performanţa de buget şi principiile lor sunt menţionate în legislaţia bugetară. Legislaţia bugetară (Proiectul de lege din primăvară şi Proiectul de Buget, MTEF), prevede că activităţile guvernamentale ar trebui să se desfăşoare eficient şi economic şi guvernul trebuie să raporteze Parlamentului cu privire la obiectivele relevante şi rezultatele obţinute în diferite domenii de activitate. Proiectul de buget cuprinde atât creditele propuse pentru diferite scopuri pentru anul bugetar următor, cât şi un raport retrospectiv privind performanţa pe domeniul de politică în ceea ce priveşte obiectivele stabilite de Parlament. Guvernul suedez alocă fonduri agenţiilor sale, după finalizarea dezbaterii în Parlament pe baza legii bugetului, rezultatele acestei activităţi fiind scrisorile de credit, care sunt individuale pentru fiecare agenţie. Scrisoarea de credit este specifică pentru o agenţie şi are rolul de a corela condiţiile operaţionale şi financiare pentru agenţie în anul bugetar următor. Cea mai importantă caracteristică a acestor scrisori este că ele conţin informaţii obligatorii cu privire la raportarea așteptată despre performanţa agenţiilor, în funcţie de cheltuielile bugetare. 2. Monitorizarea/actualizarea planurilor strategice Un cadru specific în ceea ce priveşte activităţile de monitorizare şi raportare a fost definit în Suedia. Responsabilitatea cheltuielilor publice şi transparenţa instituţiilor publice sunt cele mai importante principii ale managementului public din Suedia. Legea bugetului necesită un set de reguli de administrare economică (ordonanțe) pe care agenţiile trebuie să le respecte. Setul de reguli a fost elaborat de către Ministerul Finanţelor şi rolul sau este de monitorizare a 23

24 managementul performanţei şi de control financiar. Agenţiile au obligaţia să prezinte un raport anual către guvern nu mai târziu de 22 februarie a anului următor. Raportul anual conţine atât date financiare cât şi informaţii despre activităţi. Rapoartele anuale acţionează ca şi strategii prin faptul ca acestea trebuie să conţină date privind modul în care agenţia a îndeplinit obiectivele pe care guvernul le-a stabilit pentru ea. Ordonanța privind Rapoartele anuale ale agenţiilor guvernamentale prevede că: "Agenţia trebuie să raporteze şi să comenteze rezultatele operaţiunilor sale în conformitate cu obiectivele şi cerinţele pentru informaţiile menţionate de către Guvern în directivele anual sau în orice altă decizie. În cazurile în care Guvernul a decis să nu să se precizeze ce informaţii ar trebui raportate înapoi la Guvern, agenţia trebuie să raporteze şi comentarii cu privire la modificările de ieşire cu privire la volum, costuri şi calitate. " În conformitate cu principiile cadrului de cheltuieli pe termen mediu, pe 1 martie în fiecare an, agenţiile sunt obligate să prezinte o cerere de buget, împreună cu cerinţele lor financiare pentru următorii trei ani. Rolul acestor previziuni este de a simplifica activitatea de prognoză a bugetului naţional. Acestea estimează cheltuielile pe următorii trei ani şi propun sursele de finanţare. Aceste documente, împreună cu rapoartele anuale, fac parte din baza deciziilor Guvernului atunci când se calculează cheltuielile privind diferitele achiziții. Există un dialog permanent între conducerea ministerului şi fiecare director general. Acest dialog, numit dialog de performanţă are rolul de a urmări activitatea fiecărei agenţii în anul precedent şi de a discuta despre activităţile viitoare. Aceste discuţii pe performanţă au rolul de feedback şi de a ajuta Guvernul să monitorizeze îndeplinirea obiectivelor, programelor si strategiilor. În acest sistem de monitorizare, Parlamentul are un rol important, deoarece decide obiectivele pentru domeniile politicilor in baza cererilor de informaţii pe care le face în timpul procesului. În conformitate cu Legea bugetului, Guvernul este obligat să raporteze Parlamentului cu privire la obiectivele stabilite şi rezultatele obţinute în diverse domenii. Principalele documente pentru raportarea informaţiilor privind performanţa Parlamentului sunt, în acest caz, proiectul de buget şi rapoartele speciale. Recent, au fost pregătite în Suedia noi instrumente de monitorizare. Ordonanța pentru Parlament afirmă că comisiile Parlamentului au sarcina de monitorizare şi evaluare a deciziilor parlamentare în domeniile pentru care sunt responsabile. Acest lucru a condus la o colaborare mai în profunzime cu Guvernul, care acum trebuie să prezinte în fiecare an rapoarte de performanţă speciale către Parlament pe diferite părţi ale domenii lor de cheltuieli. Guvernul susţine, de asemenea, o comunicare scrisă cu Parlamentul care conţine un raport anual pentru sectorul guvernamental central şi un cont de rezultate economice din acest sector, arătând nivelurile reale ale veniturilor şi cheltuielilor administraţiei publice centrale în anul fiscal precedent. Primul raport anual consolidat pentru guvernul central a fost întocmit pentru anul fiscal Evaluarea planurilor strategice/ programelor bugetare 24

25 Ministerele elaborează strategii utile pentru o evaluare corectă a performanţelor cheltuielilor bugetare. Aceste strategii au rolul de a ajuta funcţionarii la pregătirea proiectul de buget şi la raportarea în mod coerent către Parlament. Pe lângă alte informaţii, strategiile prevăd activităţile de monitorizare şi evaluări care ar trebui să aibă loc, coordonarea strategiei şi factorii implicaţi. Cu toate acestea, elaborarea acestor strategii nu a fost o activitate foarte de succes până în prezent. Aşa cum s-a arătat anterior, rapoartele anuale şi cererile bugetare sunt transmise de către agenţii către Guvern şi constituie bugetul de stat. De asemenea se obişnuieşte a se solicita Guvernului o evaluare a unei reforme specifice sau a rezultatelor anumitor activităţi sau programe / proiecte. Evaluarea specifică este coordonată de către agenţii, în special atunci când acestea au capacitatea de a efectua evaluări. Adesea, această sarcină este realizată de către un minister sau de către o instituţie independentă de evaluare. În fiecare an numeroase comisii de verificare, cu sau fără reprezentare parlamentară, sunt numite de către Guvern. Sarcina lor este de a evalua rezultatele activităţilor sau a sistemelor de reglementare într-o anumită zonă. Există în mod normal, circa 200 de evaluări guvernamentale în curs de desfăşurare la un moment dat. Rezultatele evaluărilor formează baza pentru diferite propuneri legislative prezentate de către Guvern in Parlament. Un alt instrument pentru a evalua atingerea obiectivelor strategice este Raportul anual al agenţiilor. Aceste rapoarte conţin date financiar-contabile şi bugetare şi o declaraţie de operaţiuni, şi sunt supuse unui audit extern realizat de către instituţia supremă de audit, o agenţie în subordinea Parlamentului. Rapoartele anuale sunt transmise către guvern şi, de asemenea, trimise la comisiile de specialitate din Parlament. Rapoartele de audit sunt prezentate în primul rând agenţiilor, şi trimise la ministere. Evaluarea fiecărei politici este condusă de către instituţia supremă de audit. Pentru fiecare politică (care este împărţită în activităţi) instituţiile responsabile pregătesc un raport anual, care conţine datele de la instituţia supremă de audit şi de la agenţia de evaluare din domeniul respectiv, şi guvernul, prin rapoartele de evaluare a bugetului raportează gradul in care sub-obiectivele din cadrul politicii respective au fost atinse. Rapoartele anuale conţin declaraţiile pentru operațiuni care descriu ceea ce fiecare agenţie a realizat în cursul anului, în principal în termeni de performanţă, dar şi în ceea ce priveşte costurile operaţionale. Bazat pe acestea, cât şi pe alte informaţii, un dialog obiective-şi-rezultate are loc o dată pe an între conducerea agenţiei şi ministerului responsabil. Cadrului fiscal este stabilit pentru pe termen mediu şi este menit să consolideze calitatea bugetelor anuale. Acest lucru asigură stabilitatea macro-fiscală pe termen mediu, chiar dacă bugetul de stat este configurat anual. Marea Britanie Marea Britanie este una dintre ţările care au implementat cu succes reforma sistemului de performanţă. Principalul instrument de evaluare a performanţei administraţiei publice din punct 25

26 de vedere al calităţii serviciilor furnizate este Acordul pentru Servicii Publice. Aceste documente, împreună cu planurile de cheltuieli şi constituie principalele instrumente administrative de evaluare a impactului iniţiativelor de politică guvernamentală. În sensul acestui studiu, prezentarea cazului Marii Britanii cuprinde mai multe aspecte ale sistemului de performanţă. Aceste aspecte se referă la elaborarea de planurilor pentru furnizarea de politici eficace în diverse domenii şi, de asemenea, la practici comune şi conţinutul activităţilor de evaluare. În comparaţie cu alte cazuri, Marea Britanie are caracteristici specifice, care sunt în principal legate de cadrul instituţional general al administraţiei publice centrale şi locale. 1. Programe bugetare/formularea politicilor În 1998, un cadru modernizat de performantă a cheltuielilor publice a fost elaborat şi descris în raportul global al revizuirii cheltuielilor (OECD, 2008). Această revizuire a inclus măsuri specifice pentru îmbunătăţirea eficienţei cheltuielilor guvernamentale. Impactul prevede o stabilitate mai mare a cheltuielilor în cadrul agenţiilor guvernamentale prin stabilirea unor planuri specifice de cheltuieli pe termen mediu şi lung (asemenea revizuiri ale cheltuielilor au fost realizate în 2000, 2002, 2004 şi 2007). Revizuirea a introdus o separare între capital şi bugetele curente, astfel încât investiţiile de capital nu sunt afectate de cheltuielile pe termen scurt. În cadrul guvernamental de cheltuieli activităţile de planificare au fost introduse, de asemenea, în scopul de a spori eficienţa controlului bugetar. Activităţile de planificare au fost corelate cu aşa-numitele acorduri de servicii publice (ASP), ca instrumente pentru stabilirea unor obiective măsurabile pentru obiectivele guvernamentale. APS reprezintă principalul instrument de planificare pentru agenţiile guvernamentale şi includ informaţiile de bază pentru dezvoltarea ulterioară a evaluării eficienţei guvernului. Introducerea ASP reprezintă o iniţiativă in creşterea performanţelor iniţiativelor guvernamentale şi a agențiilor. Utilizarea de informaţii de performanţă a devenit extrem de importanta pentru elaborarea şi evaluarea de ASP. Un document, Alegerea MATERIALULUI corect: Un cadru pentru performanţa informației, emis în comun în 2001 de Ministerul de Finanţe, Aparatul de Lucru al Guvernului, Oficiul Naţional de Audit, Comisia de Audit şi Biroul Naţional de Statistică, descrie contextul şi metodele de identificare a informaţiilor privind performanţa în ceea ce priveşte intrările, ieşirile şi rezultatele din diferite agenţii guvernamentale. Conform acestui document, obiectivele de politică prezentate în ASP trebuie să fie legate de buget. Legătura se face prin rapoartele privind revizuirea cheltuielilor, care se axează pe legătura dintre obiectivele politicii şi resursele alocate pentru realizarea lor. Principalele elemente ale ASP sunt: misiunea şi scopul ministerului; obiectivele de politică publică ale departamentului; ţintele de performanţă pentru atingerea scopului; plafonul țintei pentru obiectivele politicii vizate; "standarde" pentru evaluarea ASP anterioare şi de stabilire a obiectivelor pentru viitoarea monitorizare şi evaluare. ASP includ informaţii cu privire la ţintele de eficienţă şi de obiectivele care urmează să fie 26

27 obţinute de către ministere. În perioada următoare sistemele ASP de performanţa vor fi supuse unei analize aprofundate. În revizuirea cheltuielilor din 2010 o serie de reforme au fost anunţate. Una dintre aceste modificări se referă la punerea în aplicare a planurilor strategice ministeriale care prezintă resursele, reformele structurale, precum şi măsurile de eficienţă pentru îmbunătăţirea calităţii serviciilor furnizate. Aceste planuri vor fi făcute publice şi ministerele vor fi responsabile pentru modul în care sunt cheltuiţi banii publici. 1. Monitorizarea/actualizarea planurilor strategice Nu există cerinţe legale în ceea ce priveşte dezvoltarea măsurilor de performanţă sau a planurilor strategice, dar toate departamentele au fost totuşi obligate să participe la procesul de revizuire a cheltuielilor şi să se angajeze într-un acord ASP. Ministerul de Finanţe are in sarcina sa evalueze performanţa ASP şi echipe speciale derulează procesul de evaluare în ministerele de resort. O altă sursă de informaţii privind performanţa ministerelor este raportul anual de performanţă pentru fiecare instituţie care reprezintă o practică comună din Rapoartele prevăd planurile de cheltuieli şi de performanţă, inclusiv un număr de tabele ce cuprind modul în care ministerul utilizează resursele şi personalul pentru a atinge obiectivele şi descrie cele mai recente de performanţe în raport cu ASP-ul asumat. Frecvenţa rapoartelor privind ASP a crescut în 2002 până la de două ori pe an. Aceste rapoarte sunt transmise Parlamentului şi Ministerului de Finanţe. Sistemul de date pentru aceste rapoarte este stabilit de Biroul Naţional de Audit. 2. Evaluarea planurilor strategice/ programelor bugetare Evaluarea ASP-urilor este realizată printr-o analiză a cheltuielilor constând într-o comparaţie globală între cheltuielile publice reale şi ceea ce a fost planificat iniţial. La sfârşitul acestui proces sunt identificate obiective şi priorităţi noi şi obiectivele sunt în continuare stabilite pentru perioada următoarei revizuiri. În procesul de evaluare, sunt folosite informaţiile legate de performanţă. Alocarea resurselor în cadrul fiecărui minister este comparată cu performanţele reale ale instituțiilor administrației publice. O atenţie specială este acordată furnizării politicilor publice, care duce la o atenţie sporită asupra modului în care instituţiile administraţiei publice locale desfășoară procesului de implementare a politicilor planificate la nivel central. În perioada următoare, sunt anunţate unele modificări în dezvoltarea cadrului de performanţă în administraţia publică. Conform celei mai recente analize de cheltuieli (2010) este avută în vedere continuarea reformelor, orientată spre creşterea eficienţei în planificare şi spre activităţile de monitorizare şi evaluare din cadrul administraţiei publice centrale din Marea Britanie Administraţia publică locală Exemplu de buna practica: Dezvoltarea strategiei LED in orasul Rezekne 27

28 Partile interesate au fost invitate sa evalueze pozitia competitive a orasului, punctele tari, punctele slabe, oportunitati, amenintari, sis a defineasca problemele cheie care ar trebui luate in considerare in cadrul strategiei LED in procesul de dezvoltare. Viziunea LED a orasului Rezekne va fi centrul administrative, economic, educational si cultural din regiunea Latgale Acesta va fi un oraș european cu o infrastructură dezvoltată în cazul în care pe baza activităților reciproce ale orașului-locuitori, angajatori și Municipiului nivelul ridicat de bunăstare, educationalpossibilities egale, oportunități de muncă și a drepturilor de locuințe sunt prevăzute fiecare oraș locuitor. Rezekne va fi un oraș în care locuitorii sunt mândri de orașul lor și de a trăi în pace cu diferite convingeri religioase, limbi și tradiții. " Nevoile de dezvoltare prioritare identificate în procesul de analiză a contextului actual vor fi transpuse în priorități strategicede dezvoltare. Prioritățile strategice de dezvoltare sunt formulări despre ce intenţionează instituţia să realizeze pe termen mediu și lung, cu scopul de a rezolva problemele, și implicit de a contribui la împlinirea viziunii strategice. Altfel, aceste priorități ar trebui să creeze puntea între realitatea curentă și viziune. Metode de identificare a priorităților de dezvoltare: întâlniri de lucru interne ale echipei de proiect, analogii. Baza acestor dezbateri este constituită de rezultatele analizei, un rol important avându-l confruntarea analizelor SWOT, realizate pentru fiecare componentă. Odată ce s-a stabilit unde se vrea să se ajungă (viziunea) și pe ce pârghii este nevoie să se acționeze pentru a se îndeplini viziunea (prioritățile strategice de dezvoltare), următorul pas este identificarea priorităților de intervenție. Acestea aduc răspunsurile despre cum ar trebui instituţia să-şi îndeplinească obiectivele, reprezentând totodată decizii strategice despre modalitățile cele mai potrivite de intervenție pentru a îndeplini obiectivele. După identificarea priorităților de dezvoltare strategică se va recurge la dezbaterea priorităţilor de dezvoltare strategică în întâlniri consultative cu toți actorii din Grupul de Coordonare a Planificării, care poate fi constituit din liderii instituției și coordonat din punct de vedere operațional de Serviciul Strategii, Programe, Proiecte. Selectarea priorităţilor de dezvoltare - alternative Variantele de soluţionare a unei nevoi identificate trebuie să răspundă următoarelor cerinţe: Trebuie să explice clar modul în care va rezolva problema A nu face nimic poate fi o opţiune! Variantele trebuie însoţite de estimări bugetare şi prezentări generale despre implementarea lor. Analiza SWOTa orașului Rezekne 28

29 Intern Puncte tari Rezekne este situate pe un drum principal Statutul special al zonelor economice Existenta institutiilor regionale si de stat Universitatea din Rezekne Rezekne-ul are statutul de Stat inferior Companii orientate spre export Densitate inalta Infrastructura sociala bine dezvoltata Oras compact Puncte slabe Lipsa lobby-ului efficient in Parlamentul National si a institutiilor regionale de coordonare a dezvoltarii Conditii social-economice precare Orasul Rezekne este situate in partea saraca a tarii Lipsa documentelor de dezvoltare pe termen lung ale orasului Nivelul scazut al activitatilor de afaceri Forta de munca scazuta Veniturile mici ale cetatenilor Supravietuirea bugetului orasului Rata ridicata a somajului Rata de migrare pasiva Lipsa de spatii pentru noi investitii Valoarea scazuta a investitiilor Valoarea adaugata scazuta create la nivel local Infrastructuri tehnice sarace Calapsul activitatilor economice traditionale Companiile locale bazate pe industria traditionala nu sunt pregatite sa faca competitie Nivelul scazut al activitatilor Extern Oportunitati Administrare moderna si orientata spre client Disponibilitatea prezenta si viitoare a fondurilor Europene Reforma administrativa si teritoriala a Letoniei Dezvoltarea activitatilor economice, bazate pe cunoastere Utilizarea eficienta a oportunitatilor economice din Zonele speciale ale Rezekne-ului Amenintari Migrarea oamenilor cu studii superioare in alte regiuni Despartirea dintre utilitatile serviciilor publice si ale serviciilor comunale Lipsa de ralizare a politicii de stat si regional Relatiile nerezolvate dintre Letonia si Rusia Pierderea statutului de Stat inferior Concurenta regiunilor situate mai bine In urma analizei SWOT au fost enumerate mai multe probleme: - Rata negativa a nasterilor si rata migratiei - Reducerea locurilor de munca si scaderile productiei - Locuinte sarace dar scumpe si utilitati ineficiente - Lipsa politicilor de dezvoltare pe termen lung - Lipsa cadrului de managent pentru tranformarea obictivelor strategice in activitati zilnice Au fost identificate patru probleme cheie: -Trendul demografic -Competitivitatea economiei locale -Calitatea vietii -Capacitatea administrativa a orasului 29

30 Si viziunea LED a fost definita:rezekne va fi centrul administrative, economic, educational si cultural din regiunea Latgale Acesta va fi un oraș european cu o infrastructură dezvoltată în cazul în care pe baza activităților reciproce ale orașului-locuitori, angajatori și Municipiului nivelul ridicat de bunăstare, educationalpossibilities egale, oportunități de muncă și a drepturilor de locuințe sunt prevăzute fiecare oraș locuitor. Rezekne va fi un oraș în care locuitorii sunt mândri de orașul lor și de a trăi în pace cu diferite convingeri religioase, limbi și tradiții. " Patru obiective strategice au fost formulate pentru a îmbunătăți eficiența administrației publice de punere în aplicare a strategiei pe termen lung și îmbunătățirea serviciului de afaceri și cetățenii rezidențiale: Pentru a crește transparența și orientarea clientului administrației orașului Pentru a extinde și diversifica baza economică din Rezekne Pentru a îmbunătăți condițiile de viață din Rezekne. Acestea includ creșterea eficacității și eficienței administrației orașului, promovarea serviciilor municipale eficiente, oferind o infrastructură locală de înaltă calitate, precum și asigurarea dezvoltării economice și sociale a orașului. În furnizarea acestor obiective, este necesar recunoscut de a organiza și integra sistemele administrative municipale îmbunătățite prin implementarea de gestionare a informațiilor, sistemele financiare și de planificare a investițiilor pe termen lung, de la sfârșitul anului În promovarea cooperării între orașul de administrare Rezekne și comunitatea de afaceri pentru cooperare economică și dezvoltare îmbunătățirea, un obiectiv al orașului este de a organiza un forum de angajatori, iniția vizite la fața locului regulate la companii Rezekne și efectua anchete periodice și interviuri de afaceri locale. Pentru a crește și de a îmbunătăți serviciile de sprijin pentru persoanele care doresc să înceapă o afacere, companiile existente, și noi investitori, o serie de activități au fost propuse, inclusiv: Promovarea de noi întreprinderi -Start- Initierea de consultanță in afaceri și servicii de instruire Creșterea oportunităților de achiziții publice pentru întreprinderile locale Stabilirea unui parc de afaceri și alte cadre de sprijin pentru întreprinderi în promovarea și încurajarea investițiilor în Rezekne, există o nevoie de a: realiza pe deplin potențiale oportunitățile Zonei Economice Rezekne. Inițierea unui plan de marketing pentru oraș promovarea cooperării economice și colaborarea la nivel internațional și cu alte orașe Stabilirea unui plan de management municipal imobiliar și întreținere Crearea și menținerea unui portofoliu de proiecte de investiții Viitorul orașului depinde de construirea și menținerea unei calități ridicate a vieții și forță de muncă calificată, și asigurându-se că integrarea socială este eficient. Un rol-cheie al strategiei va fi de a asigura furnizarea calității educației, sănătății și serviciilor sociale. Pe termen mai lung, orașul Rezekne va promova educația, dezvoltarea unei strategii sociale de sanatate, atrage specialiști calificați în mod adecvat de dezvoltare (medici, profesori, ingineri), dezvoltarea patrimoniului cultural al orașului și extinde și diversifica posibilitățile 30

31 de divertisment. Având în vedere orasul nivel ridicat al șomajului și venituri mai mici Rezekne lui, un program de asistență socială va avea ca scop de a îmbunătăți gestionarea serviciilor sociale grijile, reducerea sărăciei și diviziunile sociale, și să inițieze un serviciu de psihologie. În încercarea de a construi instituții comunitare și îmbunătățirea capacității de integrarea în comunitate și armonie, orașul Rezekne va stabili un plan detaliat de modul de a dezvolta procesul de integrare socială în oraș, prin colaborarea cu activități organizații municipale și neguvernamentale. Pordenone DIRECȚII DE DEZVOLTARE STRATEGICĂ Orașul Pordenone obișnuia să aibă ca principală ramură de activitate economică agricultura, urmată de industria textilă. Ulterior, s-a dezvoltat industria de prelucrare a metalelor și cea constructoare grație antreprenorului Lino Zanussi care a transformat fabrica sa în a doua ca dimensiune și activitate dupa FIAT, cu peste de angajati în anii 60, producând mașini de spălat și frigidere pentru export. După moartea lui Zanussi (1968), compania a fost preluată de suedezii de la Electrolux. De atunci, orașul și-a pierdut statutul de lider economic în regiune, cunoscând un regres. Declinul economic si incapacitatea orașului de a face față crizei economice izbucnite în anul 2007 au fost date de faptul că în oraș s-au dezvoltat diferite industrii și cartiere industriale (Brugnera, Maniago, San Vito al Tagliamento) susținute de întreprinderi mici și mijlocii, dar care nu au fost sprijinite de municipalitate printr-un plan strategic de dezvoltare durabilă. Pentru revitalizarea zonei micile afaceri și micii întreprinzători trebuie sprijinite. Ca atare, prioritară pentru dezvoltarea strategică este susținerea acestora din urmă. acest lucru fiind posibil prin accesarea liniilor de finanțare P.I.S.U.S. PLANIFICARE STRATEGICA P.I.S.U.S. (PIANO INTEGRATO DI SVILUPPO URBANO SOSTENIBILE), Planul Integrat de Dezvoltare Urbană Durabilă ( ) este o finanțare europeană, cu scopul de a crește atractivitatea zonei urbane, stimulând dezvoltarea prin utilizarea eficientă și eficace a resurselor sale. Orașul Pordenone a accesat această linie de finanțare în anul 2011, dezvoltându-și propriul plan de dezvoltare strategică printr-un proiect denumit Pordenone in rețea (Pordenone in rete). Pordenone in rețea își propune formularea unei strategii de intervenţie a teritoriului economic, cultural şi social, dezvoltând un obiectiv global de îmbunătăţire a atractivităţii zonei prin reabilitarea şi reutilizarea pilonilor economiei oraşului, având ca prioritate fundamentală utilizarea noilor tehnologii ale informaţiei (TIC). Planul are în vedere creşterea mobilităţii prin 31

32 conectarea reţelei de muzee şi principalele instituţii ale teritoriului, astfel să permită o utilizare durabilă a spaţiilor turistice şi de utilitate publică. Obiective strategice: 1) Consolidarea și dezvoltarea noilor tehnologii ale informației (ITC) pentru a oferi cetățenilor, agenților economici, turiștilor și instituțiilor publice posibilitatea de a beneficia de servicii legate de bandă largă, ceea ce generează o creștere generală a disponibilității serviciilor în zonă și o mai mare atractivitate a acestora. 2) Punerea în aplicare a proiectelor de infrastructură pentru reabilitarea şi /sau reutilizarea zonelor urbane 3) Dezvoltarea de măsuri de îmbunătăţire a infrastructurii şi crearea unei reţele a sistemului de muzeu 4) Dezvoltarea de măsuri de eficienţă energetică şi transport curat Proiecte realizate sau în curs de realizare pentru atingerea obiectivelor strategice Obiectiv 1) consolidarea și dezvoltarea noilor tehnologii ale informației (ITC) pentru a oferi cetățenilor, agenților economici, turiștilor și instituțiilor publice posibilitatea de a beneficia de servicii legate de bandă largă, ceea ce generează o creștere generală a disponibilității serviciilor în zonă și o mai mare atractivitate a acestora. Printre proiectele specifice acestui obiectiv amintim: rețea de fibră optică de la Primăria Pordenone la centrul media situat în veninătatea parcului Querini gara. extinderea rețelei de conectare a instituțiilor publice și private (poliție, Polo Tecnoclogico, Universitatea, Camera de Comerț, etc.); extinderea rețelei de conectare la internet prin Wi Fi telesosta - serviciu de taxe de parcare, care permite parcarea de taxare cu SMS, prin telefon sau internet Obiectiv 2) Punerea în aplicare a proiectelor de infrastructură pentru reabilitarea și / sau reutilizarea zonelor urbane. Pentru acest obiectiv s-au întreprins următoarele proiecte: centrul de informare turistica multimedia la Querini Park, poarta de acces a orașului (fig.1) renovarea Viale Mazzini (cu bandă largă, eficiența energetică a iluminatului public, etc.). renovarea C.so V. Emanuele (cu bandă largă, mobilier stradal, etc.). (fig. 2) reconstrucția Largo S. Giorgio (cu bandă largă, mobilier stradal, etc.) Obiectiv 3) măsuri de îmbunătățire a infrastructurii și crearea de rețele ale sistemului de muzeu: restaurarea Muzeului Palatului intrare Richieri Obiectiv 4) Măsurile de eficiență energetică și transport curat prin: 32

33 Construirea de staţii de biciclete, construirea de puncte de încărcare pentru autovehicule electrice, situate la staţia de cale ferată şi sediul Universităţii din Via Praseccoaduce INDICATORI PENTRU REALIZAREA OBIECTIVELOR STRATEGICE În urma planurilor de dezvoltare durabilă a orașului Pordenone, au fost realizate proiecte PISUS cu o valoare nerabursabilă totală de ,15, accentul fiind pus pe investiții în reamenajarea infrastructurii urbane, cu un numar total de 14 proiecte realizate în valoare de ,15. Totodată, s-a încercat încurajarea și stimularea cresterii activitatii IMM-urilor și marketingului. Astfel, sau investit ,00 în șase proiecte strategice ce au avut ca scop principal, dezvoltarea activitățiilor de marketing din oraș și ,00 au fost acordati IMMurilor, fiind realizate multiple proiecte pe domenii de activitate ca: turism, comerț și servicii pentru persoane fizice și juridice. PRIORITĂȚI STRATEGICE NUMĂR PROIECTE VALOARE NERAMBURSABILĂ REALIZATE PROIECTE PISUS Reamenajarea infrastructurii ,15 urbane Marketing ,00 Stimularea creşterii activităţilor multiple proiecte depuse de IMM ,00 IMM-urilor (comerţ, turism şi cu finanțare nerambursabilă servicii pentru persoane fizice si juridice) din oraş Total ,15 Sursa: Pe lângă aceste aspecte ce privesc gradul de absorbție a liniei de finanțare, putem să numărăm printre indicatorii ce privesc realizarea obiectivelor următoarele: Dezvoltarea IMM-urilor și a activității acestora Dezvoltarea activității comerciale Dezvoltarea activității firmelor din domeniul IT&C Dezvoltarea activității firmelor din domeniul artistic, sportiv, divertisment Stabilitate financiara prin depozitele bancare Astfel, luăm ca moment de referință al indicatorilor anul 2011 (anul de începere al proiectelor PISUS) și realizăm o comparație cu anul 2013 (ultimul an în care există date furnizate de Institutul de Statistica). INDICATORI PROCENT CREȘTERE Întreprinderi mici și ,85% mijlocii cu producție de pănă la euro Număr de licențe ,62% 33

34 acordate pentru activitate comercială Număr firme din ,28% sectorul IT&C Număr firme din ,76% sectorul artistic, sportiv, divertisment Valoarea depozitelor euro euro +15,4% bancare Sursa: Camera de Comerț Pordenone (CCIAA) și Banca d Italia ARGUMENT PENTRU MODEL DE BUNĂ PRACTICĂ În ultimii 20 de ani, oraşul Pordenone, a dezvoltat un sistem de planificare şi control (iniţiat în 1992), care s-a dovedit a fi deosebit de eficient ca un instrument de "ghid" în conducerea autorităţii locale şi a primit numeroase premii atât la nivel local, cât şi la nivel naţional. "Sistemul Pordenone" este în prezent utilizat în alte 27 de administraţii care s-au alăturat "Reţelei pentru gestionarea comună" promovat de oraşul Pordenone, între ele există organisme locale, dar, de asemenea, publice, precum non-economice. Caracteristicile de bază ale sistemului sunt utilizarea unui sistem integrat de programare şi de control care pleacă de la planificarea strategică transpusă în documentele oficiale ale entităţii instituţionale, până la planificarea operaţională, definite astfel încât să se asigure coerenţa sistemului. Sistemul de planificare şi control este susţinut de un software care gestionează întregul ciclu de performanţă: programarea, monitorizarea în timpul construcţiei şi raportarea rezultatelor. Oraşul Pordenone poate fi considerat un oras model de bună practică în planificarea stategică prin faptul că în 2011, oraşul Pordenone şi-a elaborat un plan integrat de dezvoltare urbană (finanțare PISUS) cu scopul de a atrage în cadrul său proiecte care răspund unor necesităţi din diferite domenii de activitate pentru a revitaliza şi a spori atractivitatea oraşului. Prin intermediul PISUS, orasul a cunoscut o dezvoltare importantă prin implementarea cu succes a unor însemnate proiecte cu finanţare europeană.un proiect reprezentativ al oraşului este Pordenone în reţea" care este clasificat ca al treilea în regiune - după municipiile Tarvisio şi Trieste. Acesta a reuşit consolidarea şi dezvoltarea noilor tehnologii ale informaţiei (ITC) pentru a furniza în teritoriu, cetăţenilor, agenţilor economici, turistilor posibilitatea de a beneficia de servicii conectate la bandă largă, ceea ce duce la o creştere generală a disponibilităţii serviciilor în teritoriu şi, în general, la o atractivitate mult mai mare. De asemenea, au fost puse în aplicare proiecte de infrastructură pentru reabilitarea şi /sau reutilizarea zonelor urbane. Prin 34

35 accesarea fondurilor europene, în 2013, orasul Pordenone avea atrase următoarele investiţii în valoare totală de 7,058, din următoareole domenii: lucrări de infrastructură urbană 5,023,012.15, marketing 835, şi contribuţii pentru întreprinderi (lucrări, achiziţii, servicii) 1,200, Oraşul Pordenone are o politică de guvernare orientată către cetăţean prin calitatea modului de a trăi, prin accesul şi asigurarea unor servicii publice care îl situează într-o evoluţie continuă, atât prin acţiuni ce presupun o mobilitate durabilă, un control al calităţii aerului şi dezvoltarea patrimoniului cultural. Pordenone a pus în aplicare un plan integrat de mobilitate durabilă, care este mult mai mult decât clasic "plan de trafic" plecând de la o reorganizare a transportului public local, convenit cu compania de transport şi oraşele învecinate, orientate spre intermodalitate: un transport coordonat cu parc şi plimbare, cu forme mai puţin invazive de penetrare în oraş şi cu programa pentru oraş. Acesta a fost sustinut de intervenţiile structurale în ceea ce priveşte extinderea piste pentru biciclete, reamenajarea, relaxarea traficului cel mai aglomerat din centrul orasului, extinderea zonelor de trafic limitate, finalizarea parcării periferice şi forme adecvate de semnalizare şi comunicare. Având în vedere complexitatea acestui tip de intervenţie integrată, mobilitatea durabila este un exemplu a ceea ce se întâmplă în principalele oraşe avansate. VIZIUNE STRATEGICĂ VIITOARE PEG (Piano Esecutivo di Gestione (PEG) Piano della Performance) Planul de performanţă este un document de planificare introdus şi reglementat de. 6 LR 16/2010 şi Decretul legislativ 150/2010 (reforma Brunetta), ca parte a ciclului de performanţă publică. Pentru fiecare domeniu de activitate (centru de cost) au fost selectaţi indicatori, în primul rând, pentru măsurarea şi evaluarea performanţei organizaţionale, ceea ce ajută la înţelegerea modul în care organizaţia este gestionată ca un întreg, şi în al doilea rând, măsurarea şi evaluarea performanţelor individuale care ajută să cunoască gradul de satisfacţie exprimat de către utilizatorii care folosesc serviciile prestate şi nivelul de eficienţă, eficacitate, calitatea serviciilor prestate de către personalul de serviciu. Interpretarea integrată a Planului de performanţă oferă o imagine de ansamblu a principalelor rezultate, pe care administraţia oraşului intenţionează să le continue de la un vechi mandat la un mandat nou. Documentul permite tuturor părţilor interesate, într-un mod transparent, să aibă acces la informaţii utile pentru măsurarea şi evaluarea performanţei administraţiei locale a oraşului. De asemenea, la sfârşitul fiecarui an Consiliul Local publică, conform Decretul Legislativ 33/2013 (art. 10, c. 8, litera b.), rapoarte anuale privind stadiul implementării masurilor propuse în 35

36 Planurile de performanţă. Obiective Planul de performanţă este structurat pe urmatoarele tipuri de intervenție (centri de cost): Sectorul I - Afaceri generale, Finante Sectorul II - Cultură, educaţie, sport, politica de tineret Sector III - Servicii pentru persoane fizice şi comunităţi Sector IV Managementul teritoriului, infrastructură și mediu Sectorul V - Protecţie şi securitate Capitolul III. Monitorizarea şi evaluarea diferenţe între concepte Monitorizarea şi evaluarea sunt două tipuri de acţiuni ce se derulează simultan cu implementarea politicii publice. Practic, monitorizarea asigură corespondenţa obiectivelor stabilite cu acţiunile propuse spre implementare, iar evaluarea cuantifică rezultatele obţinute în urma implementării şi furnizează bazele următorului ciclu de politici publice. Aşa cum se poate vedea din modelul circular, o problemă poate fi repusă oricând pe agendă, într-o altă formă, în funcţie de evoluţia politicii publice iniţiale. Monitorizarea şi evaluarea privesc atât mijloacele folosite în procesul de implementare, cât şi 36

37 rezultatele ca atare. În această etapă se măsoară atât eficienţa (maximizarea rezultatelor outputs în raport cu resursele investite inputs), cât şi eficacitatea politicii publice (raportul dintre obiectivul rezultatelor obţinute şi obiectivul ce trebuia atins). În general, termenul de evaluare semnifică emiterea unor judecăţi de valoare asupra unei acţiuni, identificarea şi măsurarea efectelor acesteia. Evaluarea poate fi descrisă drept o analiză independentă a unei intervenţii publice, în funcţie de rezultatele, impactul şi nevoile pe care respectiva intervenţie intenţionează să le satisfacă. Ea vizează obţinerea unui răspuns la următoarele întrebări: Care sunt rezultatele (produsele)obţinute în urma acţiunii guvernamentale? Care suntefectele şi impactul generate pe teren de politicile publice? Care este raportul dintre efectele obţinute şi mijloaceleutilizate în acest sens? Prin aceasta, analistul doreşte să inventarieze transformările (sau nontransformările) astfel obţinute. Nevoia evaluării politicilor publice într-un stat democratic are mai multe surse: nevoia legitimă a oricărui cetăţean de a fi informat asupra consecinţelor activităţii guvernamentale. Ea contribuie astfel la aprofundarea dezbaterii democratice, fiind un instrument de dialog între puterea politică şi cetăţean; necesitatea unei mai bune cunoaşteri a mecanismelor acţiunii publice: evaluarea poate folosi, în acest caz, la pilotajul aparatului politico-administrativ prin intermediul concluziilor pe care le desprinde, putând astfel contribui la ameliorarea sistemului de intervenţie; capacitatea evaluării de a servi drept instrument de dialog între stat şi unităţile beneficiare ale intervenţiilor sale. În acest caz, evaluarea politicii reprezintăun act de legitimare a puterii publice. Evaluarea reprezintă un instrument indispensabil pentru autorităţile publice. În măsura în care actorii economiei primesc semnale clare şi imediate din partea pieţei, ei pot adapta oferta lor de bunuri şi servicii la cerinţele acesteia. Totodată, evaluarea constituie oglinda necesară care ajută organizaţia publică să-şi modifice în mod periodic acţiunile, astfel încât să poată răspunde cât mai bine nevoilor exprimate în cadrul comunităţii. Această caracteristică de feed-back constituie unul din obiectivele evaluării acţiunilor publice la nivel macro. Evaluarea politicilor publice reprezintă şi un ajutor în luarea deciziilor ce vizează programele de acţiune ulterioare. În fapt, preocuparea pentru evaluarea politicilor publice s-a dezvoltat într-un context complex, determinat de mai mulţi factori: în primul rând, contextul economic şi reducerea resurselor conduc la necesitatea realizării de prioritizări şi exprimarea unor opţiuni în procesul de alocare a resurselor; nevoia unei reale descentralizări la nivel local a generat crearea unor noi tipuri de relaţii specifice între stat şi colectivităţile locale; criza de legitimitate a sectorului public impune creşterea credibilităţii acţiunii publice în ochii opiniei publice; introducerea tehnicilor contractuale în cadrul sectoruluipublic; răspândirea noţiunii de bune practici la nivel european şi internaţional; 37

38 conştientizarea opiniei publice privind rolul său, care a făcut ca beneficiarii politicilor publice să dorească să se simtă implicaţi în iniţiativele care se iau în numele şi în profitul lor. Acest ansamblu de factori explică întărirea acestor măsuri şi dezvoltarea unei practici curente a evaluării. Aceasta reprezintă, pe de o parte, o necesitate pentru optimizareamanagementului fondurilor publice şi, pe de altă parte, un instrument performant nu numai pentru a măsura impactul concret al programelor, ci şi pentru a asigura cetăţenii şiîntreprinderile asupra schimbărilor care vor afecta mediul lor economic şi social. Howlett şi Ramesh (2004) 3 identifică mai multe tipuri de evaluare: a) evaluarea administrativă reprezintă evaluarea realizată de organele administrative, eventual de către agenţii specializate în evaluarea politicilor publice, dar de cele mai multe ori este realizată de către inspectori financiari, juridici sau politici ataşaţi ministerelor, de către structuri administrative specializate, organe legislative sau judecătoreşti. Pot fi însă angajaţi şi consultanţi privaţicare să realizeze evaluarea la cererea organeloradministrative. Acest tip de evaluare îşi propune îngeneral să verifice eficienţa utilizării banilor publici, încondiţiile respectării principiilor justiţiei şi democraţiei. b) evaluarea judiciară reprezintăevaluarea carese concentrează pe aspectele legale ale Astfel, evaluarea poate îndeplini cinci funcţii principale, ea fiind: un instrument al deciziei publice un instrument de gestiune economică un instrument de management un mijloc de comunicare şi de legitimare a acţiunii publice un mijloc de formare, de schimbare a politicilor implementăriiprogramelor, şi nu pe bugete, eficienţă, priorităţi saucheltuieli. Acest tip de evaluare este realizată de reprezentanţii instanţelor judecătoreştişi analizează posibilele conflicte dintre programeleunei guvernări şi prevederile constituţionalesau dintre standardele de comportament administrativ şi drepturile individuale. Această evaluare se realizeazăfie din propria iniţiativă a organelor judecătoreşti,fie la solicitarea unor persoane sau organizaţiiimplicate în procesele intentate unui organ administrativşi analizează, în general, dacă o instanţăjudecătorească inferioară sau un organ administrativa acţionat în limitele jurisdicţiei sale, dacă a respectatprincipiile dreptului natural şi dacă nu a acţionatarbitrar sau inconsecvent; 3 Michael Howlett and M. Ramesh, 2004, Studying Public Policy: PolicyCycles andpolicy Subsystems 38

39 c) evaluarea politică este acel tip de evaluare careîncearcă să analizeze succesul sau eşecul uneipolitici, utilitatea ei, în vederea menţinerii sau modificăriiacesteia. Ea are un caracter unilateral, nesistematicşi poate fi întreprinsă de oricine este interesatde fenomenul politic: cetăţeni, organizaţii ale societăţiicivile, reprezentanţi ai subsistemelor administrativerelevante. Referendumul sau alegerile pot fi considerate drept forme de evaluare politică, sub rezerva însă de a ţine cont că în cadrul acestora, rezultatul poate fi influenţat de percepţia negativă sau pozitivă a populaţiei asupra efectelor guvernării, care le poate afecta comportamentul de vot, dar care poate să nu aibă legătură cu realitatea concretă de pe teren. Indivizii şi grupurile reprezintă registre de referinţăfoarte eterogene, în funcţie de poziţia lor socială, înfuncţie de capitalul cultural etc., dar şi de domeniile încare se desfăşoară activitatea guvernamentală. Sistemele prin prisma cărora aceştia judecă politicapublică sunt foarte subiective. În ceea ce priveşteputerea politică, cetăţenii manifestă atitudini foartediferite, care trec de la supunere laraportul de forţă activ. Aceste atitudini sunt corelatecu reprezentări foarte diferite ale interesului public şiputerii guvernamentale: sacralizarea statului, în cazulcelor cu atitudine supusă, şi desacralizarea statului lapersoanele active. La rândul lor, aceste grile cognitive şi normative depind de puterea socială reală de care dispune individul pentru a dialoga concret cu autorităţile publice, în special de prezenţa sau absenţa unui mediator (aleşi, grupuri de presiune). O altă clasificare a evaluărilor de politici publice poate avea la bază drept criteriu perspectiva din care se realizează: una a posteriori sau ex-post, alta a priori sau ex-ante şi una intermediară sau pe parcurs. Evaluarea a posteriori sau ex-post este retrospectivă. După generarea impactului unei politici publice, analistul încearcă să înţeleagă ce s-a întâmplat şi să elaboreze judecăţi de valoare privind realitatea. Eapoate avea în vedere atât măsurarea rezultatelor (aproduselor), cât şi studierea procesului prin care s-aajuns la obţinerea acestor rezultate. Apariţia unorefecte imprevizibile este evidentă în cazul a numeroasepolitici publice. Acestea pot avea o asemeneaamploare, încât a posteriori pare surprinzător faptulcă ele nu au putut fi anticipate. Spre exemplu, în opinia Comisiei Europene, evaluarea ex-post trebuie să verifice dacă fondurile alocate, în cadrul unei programări sau a finanţării prin intermediul fondurilor structurale, au răspuns nevoilor ţintelor. Evaluarea ex-ante sau a priori, care este prospectivă. Aceasta este utilizată ca instrument care să sprijine luarea de decizii atunci când există mai multe alternative. Într-un moment t, evaluarea ex-ante simulează efectele secundare pe care le pot determina conţinuturile decizionale într-un moment t+n, în special în vederea comparării acestor efecte între ele, comparaţie care să permită alegerea alternativei celei mai bune pentru factorul de decizie. O diferenţă esenţială de principiu între evaluarea a posteriori şi cea a priori 39

40 constă în faptul că tipurile de efecte sunt enunţate în prealabil şi că evaluatorul se limitează la a lua în considerare numai efectele comparabile reţinute, acceptând să nu analizeze alte dimensiuni sau alte efecte decât cele care pot interveni pe parcurs. În practică, evaluarea a priori acordă prioritate criteriilor, precum şi efectelor de tip economicfinanciar, lăsând la o parte criteriile de ordin social şi politic. Ea se bazează pe metode de calcul economic, cum ar fi abordarea de tip costuri-beneficii, de exemplu. În principal, este vorba de a oferi asistenţa factorului de decizie public în ceea ce priveşte exprimarea opţiunilor privind investiţiile importante: programe de armament militar, de construire de autostrăzi. În general, criteriile de rentabilitate îl fac pe evaluator să neglijeze efectele externe indirecte de ordin financiar, impactul asupra mediului sau asupra diferitelor categorii sociale ale populaţiei. În opinia Comisiei Europene, evaluarea ex-ante trebuie să devină un element esenţial al înţelegerii strategiei şi al alocării mijloacelor financiare (care fac obiectul negocierilor cu Comisia), indicând clar motivele şi întinderea alegerilor făcute. Ea este deci parte integrantă a programului, chiar dacă din motive de transparenţă, evaluările experţilor trebuie să fie incluse într-un document distinct 4. c) Un alt tip de evaluare folosită în practică este evaluarea pe parcurs, intermediară care are drept obiect determinarea primelor rezultate ale politicii sau programului. Aceste studii furnizează informaţii care pot fi utilizate pentru îmbunătăţirea programului aflat în derulare. Ele pot fi folositoare, în particular, în cadrul programelor ale căror costuri variabile deţin o pondere ridicată în totalul costurilor de exemplu, programele care furnizează servicii populaţiei şi astfel resursele pot fi realocate unor utilizări alternative. În aceste cazuri, evaluarea poate fi utilizată pentru a determina dacă un program aflat în derulare ar trebui să continue. Monitorizarea evidenţiază: Modificări instituţionale survenite în urma implementării politicii; Modificări ale situaţiei grupurilor-ţintă vizate; Situaţia costurilor implementării la un moment dat; Respectarea termenelor şi a conţinutului activităţilor prevăzute în planul de acţiune; Întârzieri/dificultăţi în realizarea activităţilor şi motivaţiaacestora. Evaluarea evidenţiază: Măsura în care rezultatele implementării corespundcu cele stabilite iniţial; Raportul dintre costuri şi rezultate; Impactul asupra grupurilor-ţintă. 4 Manual de politici publice destinat studenţilor de la facultăţile de ştiinţe politice, administraţie publică şi management Institutul de Politici Publice

41 În procesul de evaluare, agentul care realizează evaluarea(de regulă, acesta trebuie să fie diferit de agenţia implementatoare)foloseşte indicatori de performanţă. Aceşti indicatorise află în strânsă relaţie cu obiectivele politicii şicontribuie la măsurarea realizării acestora şi pot fi clasificaţiîn mai multe categorii: indicatori de rezultate şi de impact: sunt cei care punîn evidenţă volumul produselor şi serviciilor furnizatede către autorităţile publice şi efectele obţinute înurma acestora. Spre exemplu, într-un program de construire a unei autostrăzi, indicatorul de rezultate poate fi numărul de kilometri daţi în folosinţă, în timp ce indicatorii de impact se referă la reducerea numărului de accidente cu un anumit procent pe acea rută 5. indicatori de eficacitate: reprezintă acea categorie de indicatori care conţin informaţii asupra gradului în care obiectivele politicii sau ale programului guvernamental au fost realizate. Spre exemplu, într-un program de tratare a persoanelor consumatoare de droguri, pot fi fixate drept obiective: creşterea numărului de persoane dependente de droguri care au fost tratate, reducerea numărului de acţiuni de violenţă produse de persoanele consumatoare. De asemenea, indicatorii de eficacitate ar trebui să conţină 5 Ghid practic destinat organizaţiilor neguvernamentale Cum să formulezi corect recomandări de politică publică, Institutul de Politici Publice, Bucureşti,