Noul management public o privire de ansamblu asupra pozitiei sale actuale

Transcription

1 Noul management public o privire de ansamblu asupra pozitiei sale actuale Christopher POLLITT Public Management Institute, Katholieke Universiteit Leuven Introducere NMP nu poate fi vazut, atins, mirosit sau auzit. Este o constructie retorica si conceptuala si, ca toate constructiile de acest gen, lasa loc unor interpretari si utilizari schimbatoare de a lungul timpului. Chiar si In limba engleza NMP reprezinta tot o constructie retorica si tocmai de aceea este deschis reinterpretarilor atunci cand este tradus In franceza, chineza sau japoneza (pentru a mentiona doar 3 comunitati lingvistice care au adoptat acest termen).ca atare, comparatia nu reprezinta un lucru usor. Definitii Chiar si In cadrul lingvistic de origine, acest concept a fost subiectul unor confruntari si ambiguitati In ceea ce priveste definirea lui. Asa cum afirmau recent Dunleavy s.a.: In momentul de fata exista o adevarata ramura industriala In ceea ce priveste modul In care ar trebui conceptualizat NMP si care este evolutia acestuia de-a lungul timpului. (Dunleavy s.a.s.a., 2006, p. 96). O prezentare a diferitelor moduri de definire a NMP ar contribui la un articol lung (si destul de plictisitor). Pentru a evita acest lucru, ma voi referi mai degraba la una dintre cele mai bune discutii recente asupra NMP, cea a lui Dunleavy (2006, pp ) si asupra unui punct de vedere personal, exprimat cu ceva timp In urma (Pollit, 2003a, capitolul 2). Pe baza acestor consideratii, NMP apare ca un fenomen cu implicatii diferite pe doua niveluri: la nivelul de sus Noul Management Public este perceput ca o teorie generala sau o doctrina de Imbunatatire a sectorului public prin importul conceptelor, tehnicilor si valorilor din afaceri, pe cand la un nivel mai obisnuit apare ca un ansamblu de concepte si practici specifice, printre care: - O accentuare a importantei performantei, mai ales prin masurarea iesirilor; - O preferinta pentru formele de organizare flexibile, plate, mici si specializate (dezagregate), In detrimentul formelor de organizare multifunctionale si foarte mari; - Substituirea generalizata a contractelor In relatiile ierarhice, ca principal mecanism de coordonare; - Introducerea pe scara larga a mecanismelor-de-tip-piata, inclusiv a achizitiilor competitive, a asociatiilor publice si a unui sistem de salarizare corelat cu performanta - Un accent pe tratarea beneficiarilor serviciilor publice drept clienti, precum si pe aplicarea unor tehnici de Imbunatatire a calitatii, precum TQM. Dunleavy au sumarizat In mod util conceptele specifice NMP la: dezagregare + competitie + stimulare (Dunleavy s.a.s.a., 2006). 8

2 Trebuie remarcat faptul ca aceasta exclude alte cateva idei la moda, precum parteneriatul, retelele si guvernarea. Aceste idei au aparut mai tarziu decat NMP si au fost inventate partial pentru a contrabalansa limitele si slabiciunile percepute ale NMP (definit mai sus). Abordari ale specialistilor Datorita eforturilor unor oameni de stiinta precum Kerstin Sahlin-Andersson (2001) si Amanda Smullen (2004; 2007), s-a ajuns la concluzia ca NMP tinde sa fie tradus In dialectele locale, atunci cand depaseste granitele nationale sau chiar sectoriale. Acest aspect nu este unul lipsit de importanta, Intrucat implica de regula nu doar editarea tezelor standard, ci si eliminarea sensurilor vechi si introducerea unora noi. NMP poate fi astfel interpretat Intr-un loc drept o sansa data managerilor publici de a fi profesionisti si moderni, In timp ce In alta parte poate fi privit ca orice are legatura cu serviciile cetatenilor-clienti iar intr-un al treilea loc drept un mijloc de reducere a cheltuielilor si taxelor. Intr-o tara agentiile reprezinta simbolul unui nou grad de libertate fata de controlul ministerial central, pe cand In alta ele reprezinta o reconcentrare a controlului (Smullen, 2004; Pollitt, 2007). Modurile diferite de interpretare si abordare a NMP pot constitui un mijloc de selectare si prioritizare a diferitelor practici si, In aceeasi masura, pot genera asteptari diferite In functie de care sunt evaluate rezultatele reformelor. Ceea ce nu a fost Insa discutat este faptul ca tendinta de re-interpretare a conceptului nu se refera doar la definitia Noului Management Public ci si la cea privind tehnicile si instrumentele acestei teorii. Astfel, de exemplu, Managementul Total al Calitatii este aplicat In moduri diferite, In contexte diferite, uneori chiar In cadrul aceluiasi serviciu (Joss and Kogan, 1995 Zbaracki, 1998).In acelasi mod, bugetarea performantei poate fi si chiar este exprimata Intr-o varietate imensa de forme (Pollit, 1999). Cuvinte si fapte Traducerile se axeaza pe partea de cuvinte si text. Nu toti considera ca oamenii de stiinta sunt capabili sa depaseasca acest aspect pentru a ajunge la practici si rezultate concrete dar sunt multi dintre noi care considera posibil acest lucru. Desi constienti de realitatea existenta, vom Intalni o multime de pareri cu privire la Intelesurile semantice ale NMP. Cu toate acestea, am simtit nevoia, In cateva dintre lucrarile mele, de a dezvolta un model simplu de reforma manageriala: 1. Etapa I: dezbaterea. O anumita abordare sau tehnica ajunge pe agenda. Este discutata In cadrul unor workshopuri, conferinte, rapoarte, etc. 2. Etapa a II-a: adoptarea deciziilor. Fie managerii, fie politicienii, fie ambele grupuri, adopta decizii formale privind aplicarea tehnicii X sau a noii structuri organizationale Y. 3. Etapa a III-a: implementarea. Noua structura sau tehnica este pusa In practica. Aceasta devine noua procedura standard de operare In principalele domenii ale organizatiei. 4. Etapa a IV a: rezultatele. Noua structura sau tehnica Incepe sa genereze rezultate ce pot fi In mod cert atribuite acesteia (mai mult decat oricaror alte evolutii contemporane) (Pollit, 2002). Ar trebui retinute cel putin 3 aspecte importante cu privire la aceste etape. In primul rand, fiecare trecere de la o etapa la alta poate implica traduceri (vezi mai sus). In al doilea rand, fiecare dintre etape ar putea aparea re-interpretata cu totul diferit fata de forma si scopul original. Este o practica destul de Intalnita In managementul public, de a anunta realizarea unor schimbari care nu se concretizeaza In cele mai multe dintre cazuri. In Finlanda, decizia cu privire la adoptarea PRP pentru sectorul public a fost adoptata la Inceputul anilor 90, dar spre sfarsitul deceniului numai o mica parte a agentiilor publice profitasera de sansa de a-l utiliza. OECD prezenta Finlada ca o tara care a 9

3 implementat PRP, dar aceasta era doar o iluzie. In al treilea rand, dintr-un punct de vedere academic, fiecare dintre etape necesita un set de tehnici de cercetare specifice. In general, activitatile de cercetare devin dificile, costisitoare si de durata pe masura ce are loc trecerea de la etapele 1 si 2 la etapele 3 si 4. Prin urmare, nu este surprinzator faptul ca multe dintre lucrarile de cercetare publicate se refera In mare parte la primele doua etape. Acest lucru este In regula, atat timp cat etapele 2 si 3 nu devin puncte de referinta pentru etapele 3 si 4, totusi acest lucru se Intampla. Cercetarile empirice detaliate si longitudinale, preferabil a fi folosite pentru investigarea practicilor si a rezultatelor, sunt destul de rar folosite, desi sunt extrem de valoroase. (Johnson, 2002; Kelman, 2006; Sundström, 2006) Perspectiva comparativa asupra NMP Pe baza consideratiilor de mai sus, putem face acum o analiza comparativa cu privire la cunostintele referitoare la NMP. Luate Impreuna, tehnicile si conceptele specifice NMP au generat un mix de efecte. Fara Indoiala, au existat o serie de avantaje considerabile. Au existat de asemenea Imbunatatiri reale ale calitatii si de reducere a costurilor. In aceeasi masura, Insa, au existat si Ingrijorari legate de posibile fragmentari organizatorice si de riscul pierderii capacitatii de implementare a politicilor integrate, de existenta unor aplicatii necorespunzatoare In raport cu serviciile complexe pentru cetateni, de discutiile contradictorii cu privire la modalitatile de realizare a performantei si de posibilele deprecieri ale valorilor traditionale ale serviciilor publice. As selecta urmatoarele ca fiind puncte-cheie: Dispersia retorica a NMP care a fost impresionanta, dar nu totala. Au existat mereu discursuri paralele sau competitive, dar acestea au ramas de departe nesemnificative In literatura anglofona de specialitate, creand impresia ca pentru multa vreme a existat «un singur spectacol demn de vazut». (Pollitt s.a., 2007). NMP nu este definit doar ca o doctrina neo-liberala si In acelasi timp neo-conservatoare (asa cum s-a pretins de multe ori). Originile sale intelectuale sunt mult mai diverse iar adoptarea lui s-a realizat In multe tari cu forme de guvernamant atat de centru si de centrustanga cat si de dreapta sau centru-dreapta. In ceea ce priveste adoptarea deciziilor, modul de patrundere a NMP a variat de la tara la tara, de la un sector la altul, de-a lungul timpului. Perioada celor mai agresive implementari a fost cea de la Inceputul anilor 1980 pana la sfarsitul secolului. Multe tari au parcurs distante mari In ceea ce priveste realizarile In domeniul Noului Management Public, Ingloband toate ingredientele descrise In definitiile acestuia si implementandu-le de-a lungul a peste doua decenii. Aceasta zona a tarilor ce formeaza nucleul Noului Management Public tinde sa fie asociata cu un sistem politic majoritar, tarile fiind membre ale fostului Imperiu Britanic. Marea Britanie si Noua Zeelanda sunt cele mai elocvente exemple, fiind urmate de Australia (care este stat federal). Statele Unite au constituit, de asemenea, un agent reformator puternic, In special la nivel central si local. La nivel federal, Insa, datorita sistemului legislativ puternic, nu a fost posibila Inregistrarea unor masuri de reforma de sus In jos precum cele Inregistrate In cele trei state nucleu ale NMP. (Pollitt and Bouckaert, 2004). Tot In ceea ce priveste adoptarea deciziilor, unul dintre castigurile impresionante ale Noului Management Public nu este dat de succesul sau In tari precum Marea Britanie sau Noua Zeelanda, ci de faptul ca el a fost preluat de tari In care doctrina afacerile sunt cheia nu functioneaza Intocmai. E vorba de tarile nordice, precum si de Franta, Italia si Spania. In aceste tari, traducerile au fost semnificative si substantiale, iar preluarile lingvistice au fost introduse In sisteme cu trasaturi deloc specifice Noului Management Public. 10

4 Desi harta noastra cu privire la extinderea operationala a NMP este neuniforma, exista o dovada clara a raspandirii sale masive. In unele tari, tehnicile si formele Noului Management Public sunt Inca In extindere, In altele Insa ele au fost partial inversate. (Chapman and Duncan, 2007; Dunleavy s.a., 2006, pp96-105; Johnson and Talbot, 2007). Cateva dintre domeniile In care aplicarea NMP a functionat cel putin bine si In care zonele anterior deficitare Inregistreaza acum progrese semnificative includ: - Introducerea In cadrul sistemelor complexe de servicii, precum educatie sau sanatate, a aplicatiilor specifice mecanismelor de piata; - Utilizarea Tehnologiei Informatiei In contractele guvernamentale. Pe de alta parte, exista dovezi suficiente cu privire la reducerea semnificativa a timpului de procesare, economie de personal si cresterea productivitatii In anumite organizatii. Se pare ca NMP a Inregistrat un succes indiscutabil In ceea ce Wilson (1989) numea organizatii productive - acelea care ofereau produse finite si standardizate (licente, granturi, ajutoare de plata) care erau realizate prin procese destul de bine Intelese. In alte tari, In special In cele In curs de dezvoltare, dar si In cele foste comuniste din Europa de Est, ideile specifice Noului Management Public au patruns puternic prin intermediul ONG-urilor. Experienta operationala cu aceste tari a fost educativa. Se pare ca NMP functioneaza mai bine pe baza unei structuri stabile date de birocratia weberiana. In cazul serviciilor publice, puternic politizate si neprofesionalizate, NMP poate Inregistra efecte negative atunci cand etica serviciilor publice este putin cunoscuta, bugetele sunt instabile, si asumarea responsabilitatii este minima (vezi, e.g., Caulfield, 2004; Pollitt, 2004). Desi paradoxal, se pare ca, pentru a reusi, Noul Management Public are nevoie de «dusmanul» sau birocratia traditionala. Evaluarea rezultatelor NMP a fost Intr-adevar foarte dificila. Aceasta se datoreaza In mare parte, dificultatilor Intampinate In implementarea unor programe de reforma complexe, multi-instrumentale si pe termen lung. Dar In acelasi timp, acest esec se datoreaza si faptului ca multe dintre guverne au omis In mod intentionat sau inconstient introducerea unui sistem de evaluare (celebrul exemplu al guvernarii Thatcher prin Incercarea de a introduce o piata interna la Serviciul National de Sanatate al Regatului Unit). Chiar si acolo unde evaluarea a fost initiata, succesul ei final a fost determinat de schimbarile premature de politici (Pollitt, 2008; Pollitt and Bouckaert, 2003; Walker, 2001). In unul sau doua cazuri In care evaluarea s-a realizat pe scara mare, s-a dovedit incredibil de dificila confirmarea chiar si a reusitelor de baza ale NMP (Pollitt, 1995). Concluzii In concluzie, NMP nu este nici mort nici In coma. Chiar daca fluxul de idei In ceea ce priveste NMP a Incetat, In multe tari el a lasat numeroase urme mai mult sau mai putin evidente (Dunleavy s.a., p. 218). Elementele acestuia au fost asimilate de multi oficiali publici ai statelornucleu. Multe dintre structurile specifice NMP raman valabile. Consultantii manageriali si-au asigurat pozitia de participanti la procesul de guvernare, la toate nivelurile cel putin In statele-nucleu ale NMP (Saint-Martin, 2005). In comparatie cu precedentele modele administrative si chiar cu modelul birocratiei weberiene, NMP poate fi declarat castigator In ceea ce priveste propagarea si raspandirea sa internationala. Daca a fost Incununat si de succes este o cu totul alta Intrebare al carei raspuns probabil nu Il vom afla niciodata. Cu siguranta NMP are mai putina relevanta pentru problemele care se situeaza astazi In varful agendei sectorului public: Incalzire globala, migratie, coruptie sau terorism. Rezolvarea acestor probleme necesita abordari manageriale cu totul diferite. 11

5 Bibliografie: 1. CAULFIELD, J. (2004) New Public management in a developing country: creating executive agencies in Tanzania, pp in C. Pollitt and C. Talbot (eds.) Unbundled government, London and New York, Routledge/Taylor and Francis. 2. CHAPMAN, J. and DUNCAN, G. (2007) Is there now a new New Zealand Model?, Public Management Review, 9:1, pp CHRISTENSEN, T. and LÆGREID, P. (eds.) (2001) New Public management: the transformation of ideas and practice, Aldershot, Ashgate. 4. CHRISTENSEN, T. and LÆGREID, P. (2007) NPM and beyond leadership, culture and demography, paper to be presented at the Third Transatlantic Dialogue, University of Delaware, 31 May-2 June. 5. DUNLEAVY, P.; MARGETTS, H.; BASTOW, S. and TINKLER, J. (2006) Digital era governance: IT corporations, the state and e-government', Oxford, Oxford University Press 6. JOHNSON, C. and TALBOT, C. (2007) Seasonal variations in public management: disaggregation and reaggregation, Public Money and Management, 27:1 (forthcoming). 7. JOHNSON, S. (2002) The secret of Apollo: systems management in American and European space programs, Baltimore and London, John Hopkins University Press. 8. JOSS, R. and KOGAN, M. (1995) Advancing quality: Total Quality Management in the National Health Service, Buckingham, Open University Press. 9. POLLITT, C. (1995) Justification by works or by faith? Evaluating the New Public Management, Evaluation, 1:2, pp POLLITT, C. (1999) Integrating financial management and performance management, Paris, OECD, PUMA/SMO(99)4/FINAL. 11. POLLITT, C. (2002) Clarifying convergence: striking similarities and durable differences in public management reform, Public Management Review 4(1): POLLITT, C. (2003a) The essential public manager, Buckingham and Philadelphia, Open University Press/McGraw-Hill. 13. POLLITT, C. (2003b) Public management reform: reliable knowledge and international experience, OECD Journal on Budgeting, 3:3, pp POLLITT, C. (2004) Castles built on sand? Agencies in Latvia, pp in C.Pollitt and C.Talbot (eds.) Unbundled government, London and New York, Routledge/Taylor and Francis. 15. POLLITT, C. (2007) Convergence or divergence: what has been happening in Europe? pp in C. Pollitt; S. Van Thiel and V.Homburg (eds.) New Public Management in Europe: adaptation and alternatives, Basingstoke, Palgrave/Macmillan. 12

6 16. POLLITT, C. (2008) New Labour s re-disorganization: hyper-modernism and the costs of reform: a cautionary tale, Public Management Review (forthcoming). 17. POLLITT, C. and BOUCKAERT, G. (2003) Evaluating public management reforms: an international perspective, pp in H. Wollmann (ed.) Evaluation in public-sector erform: concepts and practice in international perspective, Cheltenham, Edward Elgar. 18. POLLITT, C. and BOUCKAERT, G. (2004) Public management reform: a comparative analysis (2 nd edition) Oxford, Oxford University Press. 19. SAHLIN-ANDERSSON, K. (2001) National, international and transnational constructions of New Public Management, pp in T. Christensen and P. Lægried (eds.) New Public Management: the transformation of ideas and practice, Aldershot, Ashgate. 20. SAINT-MARTIN, D. (2005) Management consultancy, pp in E. Ferlie; L. Lynn Jnr. and C. Pollitt (eds.) The Oxford Handbook of Public Management, Oxford, Oxford University Press. 21. SMULLEN, A. (2004) Lost in translation? Shifting interpretations of the concept of agency the Dutch case, pp in C. Pollitt and C. Talbot (eds.) Unbundled government, London and New York, Routledge/Taylor and Francis. 22. SMULLEN, A. (2007) Translating agency reform: rhetoric and culture in comparative perspective, Ph.D, Erasmus University Rotterdam. 23. SUNDSTRÖM, G. (2006) Management by Results: its origin and development in the case of the Swedish state, International Public Management Journal, 9:4, pp WALKER, R. (2001) Great expectations: can social science evaluate New Labour s policies?, Evaluation, 7:3, pp WILSON, J. Q. (1989) Bureaucracy: what government agencies do and why they do it, New York, Basic Books 26. ZBARACKI, M. (1998) The rhetoric and reality of Total Quality Management, Administrative Science Quarterly, 43, pp