Neytendavernd flugfarþega

Transcription

1 Meistararitgerð í lögfræði Neytendavernd flugfarþega - Hugtakið óviðráðanlegar aðstæður í skilningi reglugerðar 261/04/EB - Hólmfríður Björnsdóttir Pétur Dam Leifsson Október 2018

2 Formáli Ég ólst upp á milli heimsálfa vegna atvinnu foreldra minna við fluggeirann og kynntist því hinum ýmsu menningarheimum löngu áður en ég lærði að lesa og skrifa. Flugið hefur þar af leiðandi heillað mig frá unga aldri en ég var ekki nema 17 ára gömul þegar ég ákvað að læra einkaflugmanninn samhliða því að klára Verslunarskóla Íslands. Fátt er lögfræðinni óviðkomandi og hið fjölbreytta og krefjandi nám heillaði mig. Haustið 2010 ákvað ég því að hefja grunnám við Lagadeild Háskóla Íslands. Á sumrin starfaði ég sem flugliði, fyrst hjá Iceland Express, svo hjá Wow air og nú síðast hjá Icelandair. Stuttu eftir að ég hóf laganám mitt kynntist ég svo unnusta mínum en vegna atvinnu hans varð mér ljóst að ferðalögum mínum um víða veröld væri hvergi nærri lokið. Um flugréttinn var stuttlega fjallað í hinum ýmsu námskeiðum laganámsins og varð mér það snemma ljóst að þar samtvinnuðustu mín helstu áhugamál, lögfræðin og fluggeirinn. Ég ákvað því að hafa samband við Ara Guðjónsson, yfirlögfræðing Icelandair Group, sem benti mér meðal annars á hið áhugaverða og hagnýta efni er þessi ritgerð fjallar um. Ritgerðin er lokaverkefni mitt til Magister juris-gráðu við lagadeild Háskóla Íslands og er meginviðfangsefni hennar hugtakið óviðráðanlegar aðstæður í skilningi reglugerðar 261/04/EB. Réttindi flugfarþega hafa fengið aukna athygli síðustu misseri. Ekki er þó að finna mikla samfellda umfjöllun um efnið og fannst mér því mikilvægt að vekja athygli á því. Ég kann leiðbeinanda mínum Pétri Dam Leifssyni bestu þakkir fyrir góða og vandaða leiðsögn, mikla hvatningu og skilning. Einnig vil ég þakka Ara Guðjónssyni, yfirlögfræðingi Icelandair Group, fyrir að vekja athygli mína á efninu í upphafi og gagnlegar ábendingar um það. Án stuðnings foreldra minna, Margrétar Guðjónsdóttur og Björns Þ. Kristjánssonar, hefði ég ekki komist í gegnum lagadeild Háskóla Íslands. Vil ég því þakka þeim fyrir að hafa ávallt hvatt mig til dáða. Þá vil ég þakka unnusta mínum, Jóhanni Berg Guðmundssyni, og dóttur minni, Írisi Jóhannsdóttur, fyrir þrotlausan skilning og þolinmæði á meðan skrifum stóð. Ritgerðina tileinka ég þó systur minni, Helgu Björnsdóttur, sem er megin ástæða þess að ég hóf nám við lagadeild Háskóla Íslands. Hvatning hennar, stuðningur og hjálp hefur verið mér ómetanleg og veganesti mitt í gegn um allt námið. Reykjavík, 4. september 2018 Hólmfríður Björnsdóttir 2

3 EFNISYFIRLIT Formáli Inngangur Alþjóðlegur flugréttur Réttarsögulegt yfirlit Fræðigreinin flugréttur Opinber alþjóðlegur flugréttur Parísarsáttmálinn frá Chicago-sáttmálinn frá Alþjóðlegur einkamálaréttur á sviði flugréttar Almennt Varsjársáttmálinn frá Viðleitni til endurbóta Varsjársáttmálans Samræming reglna Varsjárkerfisins í Montreal Réttindi flugfarþega Almennt Réttarheimildir Reglugerð nr. 261/04/EB Montreal-samningurinn frá Vanefndir flugrekanda Neitun um far Aflýsing Seinkun samkvæmt reglugerð 261/04/EB Töf samkvæmt Montreal-samningnum frá Vanefndarúrræði farþega Almennt Réttur til að fá endurgreitt að fullu eða að breyta flugleið Boð flugrekanda um flutning á annan flugvöll en farþegi var skráður til Þjónusta sem flugrekanda ber ávallt að veita Almennar skyldur flugrekenda

4 4 Skaðabætur Almennt Bótaréttur flugfarþega á grundvelli alþjóðlegra reglna Bótaréttur flugfarþega á grundvelli reglugerðar nr. 261/04/EB Dómur EBD, mál C-402/07 & C-432/07, ECR 2009, bls. I (Sturgeon) Bótaréttur flugfarþega á grundvelli 19. gr. Montreal-samningsins frá Samspil 6. gr. reglugerðar 261/04/EB og 19. gr. Montreal-samningsins frá Bótaréttur flugfarþega á grundvelli íslenskra laga Almennt Bótareglur flugfarþega á grundvelli laga um loftferðir nr. 60/ Bótaréttur flugfarþega á grundvelli reglugerðar nr. 1048/ Takmarkanir á bótarétti flugfarþega Varnir flugrekanda á grundvelli Montreal-samningsins frá 1999 og íslenskra loftferðalaga Varnir flugrekanda á grundvelli reglugerðar 261/04/EB Óviðráðanlegar aðstæður Skilgreining hugtaksins á grundvelli reglugerðar 261/04/EB Réttarframkvæmd Evrópudómstólsins Almennt Ótryggt stjórnmálaástand Veðurskilyrði sem samrýmast ekki kröfum sem eru gerðar til viðkomandi flugs Verkföll sem hafa áhrif á starfsemi flugrekandans Öryggisáhætta eða almenn öryggissjónarmið Ófullnægjandi flugöryggi Árekstur fugls og flugvélar Fimmtándi töluliður inngangsorða reglugerðar 261/04/EB Íslensk réttarframkvæmd Almennt Veðurskilyrði sem samrýmast ekki kröfum sem eru gerðar til viðkomandi flugs Verkföll sem hafa áhrif á starfsemi flugrekandans

5 5.3.4 Ófullnægjandi flugöryggi og öryggisáhætta Árekstur fugls og flugvélar Fimmtándi töluliður inngangsorða reglugerðar 261/04/EB Víxlverkun óviðráðanlegra aðstæðna Hugtakið nauðsynlegar ráðstafanir Aðgerðir til aukins réttaröryggis Misræmi við túlkun og beitingu ákvæða reglugerðar 261/04/EB Tilmæli Framkvæmdastjórnar Evrópusambandsins frá árinu 2007 og Leiðbeinandi listi framkvæmdaraðila yfir óviðráðanlegar aðstæður Mögulegar aðgerðir til að auka réttaröryggi farþega og flugrekanda Tillaga til breytinga á reglugerð 261/04/EB Leiðbeiningar um túlkun reglugerðar 261/04/EB Niðurstöður HEIMILDASKRÁ DÓMASKRÁ

6 1 Inngangur Eftir lok fyrri heimstyrjaldarinnar, þegar regluleg millilandaflug hófust, voru flugsamgöngur taldar munaður sem ekki væri á hvers manns færi að stunda. Þegar líða fór á 20. öldina urðu þær sífellt öruggari og algengari ferðamáti. Aukinnar áherslu á neytendavernd flugfarþega gætti í byrjun 21. aldarinnar og þótti því nauðsynlegt að samræma löggjöf um réttindi flugfarþega þegar þeir lenda í skakkaföllum í viðskiptum við flugrekendur. Var Evrópusambandið (hér eftir skammstafað ESB) fyrsta alþjóðlega stofnunin til að bregðast við þessari þróun með setningu reglugerðar 295/91/EB. 1 Samningssamband stofnast á milli farþega og flugrekanda við kaup á flugfari þar sem hinn fyrrnefndi er talinn vera í mun veikari stöðu til að semja um réttindi sín. Hafa því verið settar ítarlegar reglur um lágmarksréttindi farþega þegar flugrekandi vanrækir samning þeirra á milli í reglugerð 261/04/EB um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður (hér eftir nefnd reglugerðin). 2 Ísland er aðili að Samningnum um Evrópska Efnahagssvæðið (hér eftir nefndur EESsamningurinn) og reglugerð 261/04/EB hluti EES-samningsins, sbr. XIII. viðauki hans. Reglugerðin var innleidd í íslenskan rétt með reglugerð nr. 574/2005, sbr. nú reglugerð 1048/2012, á grundvelli 126. gr. laga nr. 60/1998 um loftferðir (hér eftir skammstafað lfl.). Eitt þeirra vanefndaúrræða sem farþegum stendur til boða samkvæmt reglugerðinni, í nánar tilteknum tilvikum, er réttur til skaðabóta og eru varnir flugrekanda gegn skaðabótaskyldu afar takmarkaðar. Ákvæði 3. mgr. 5. gr. kveður þó á um að flugrekandi losni undan skaðabótaskyldunni ef hann færir sönnur fyrir því að flugi hafi verið aflýst af völdum óviðráðanlegra aðstæðna sem ekki hefði verið hægt að afstýra, jafnvel þótt gripið hefði verið til allra nauðsynlegra ráðstafana. Hugtakið óviðráðanlegar aðstæður er ekki skýrt nánar í reglugerðinni og var Evrópudómstólnum því fengið það hlutverk að móta inntak þess. 3 Er það markmið þessarar ritgerðar að leita svara við því hvernig dómstóllinn hefur skilgreint hugtakið í framkvæmd sinni og hverjar þær aðstæður eru sem geta talist óviðráðanlegar í skilningi reglugerðar 261/04/EB. 1 Nikolett Zoványi: Policies and Doctrines in the Regulation of Air Passenger Rights, bls Heimir Skarphéðinsson: Um seinkun og aflýsingu á flugi, bls Frá árinu 2009 ber æðsta dómsvald ESB heitið Dómstóll Evrópusambandsins en höfundur kýs að kalla hann áfram Evrópudómstóllinn í texta ritgerðarinnar. 6

7 Aðildarríki skulu tilnefna aðila, hér eftir nefndur framkvæmdaraðili, sem ber ábyrgð á framkvæmd reglugerðarinnar samkvæmt ákvæði 1. mgr. 16. gr. hennar. Misræmis hefur gætt við túlkun og beitingu ákvæða reglugerðarinnar á meðal framkvæmdaraðila aðildarríkjanna, meðal annars um það hvaða atvik þeir telji geti skapað óviðráðanlegar aðstæður. 4 Samgöngustofa fer með þetta hlutverk hér á landi og þykir í þessu tilliti áhugavert að skoða ákvarðanir stofnunarinnar til að varpa frekara ljósi á það hvernig túlkun hugtaksins er hér á landi og hvort hún samræmist dómaframkvæmd Evrópudómstólsins. Í því skyni að svara þeim spurningum sem velt hefur verið upp, þykir mikilvægt að fjalla fyrst stuttlega í upphafi ritgerðarinnar um flugréttinn sem fræðigrein og um sögulega þróun hans. Að því loknu verður í 3. kafla getið þeirra réttarheimilda sem gilda að meginstefnu til um réttindi flugfarþega innan Evrópska efnahagssvæðisins (hér eftir nefnt EES-svæðið) þegar flugrekandi vanrækir samninga þeirra á milli. Er þar leitast við það að skýra nánar hverjar þær vanefndir af hálfu flugrekanda eru sem stofna til réttinda flugfarþega og í kjölfarið rætt um þau vanefndarúrræði sem almennt standa farþegum til boða. Réttur til skaðabóta er eitt þeirra vanefndaúrræða sem reglugerðin veitir flugfarþegum í nánar tilgreindum tilvikum en um hann og þær takmarkanir sem á honum eru gerðar verður sérstaklega fjallað í 4. kafla. Loks verður í 5. kafla vikið að meginviðfangsefni ritgerðarinnar, hugtakinu óviðráðanlegar aðstæður í skilningi 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar. Í fyrstu verður fjallað um skilgreiningu hugtaksins í ljósi þeirra takmörkuðu leiðbeininga sem reglugerðin veitir. Þá verður dómaframkvæmd Evrópudómstólsins skoðuð ítarlega í því augnamiði að fá skýrari mynd af því hvaða atvik teljist geta skapað óviðráðanlegar aðstæður. Að þessu loknu verður könnuð réttarframkvæmd á Íslandi svo hægt sé að draga ályktanir um það hvort túlkun Samgöngustofu á hugtakinu samræmist dómaframkvæmd Evrópudómstólsins. Síðara skilyrði 3. mgr. 5. gr. reglugerðarinnar er viðfangsefni 6. kafla þar sem nánar verður fjallað um það hvernig hugtakið nauðsynlegar ráðstafanir, sem óskilgreint er í reglugerðinni, hefur mótast í dómaframkvæmd Evrópudómstólsins. Í 7. kafla verður að endingu sjónum beint að því misræmi sem gætt hefur við túlkun og beitingu ákvæða reglugerðarinnar og kynntar þær aðgerðir sem talið er að leitt geti til aukins réttaröryggis flugfarþega og flugrekenda. 4 Communication from the Commission to the European Parliment and the Council on the application of Regulation 261/2004 establishing common rules on compensation and assistance to passengers in the event of denied boarding and of cancellation or long delay of flights, bls. 2. (hér eftir vísað til sem COM 174 (2011)) 7

8 2 Alþjóðlegur flugréttur 2.1 Réttarsögulegt yfirlit Lagasetning hefur fylgt framförum flugiðnaðarins jöfnum höndum en löngu áður en flugvélar voru fundar upp flugu menn um loftin blá í loftbelgjum og loftskipum. 5 Í kjölfar fyrsta loftbelgsflugsins árið 1783, þar sem bræðurnir Josef-Michel og Etienne-Jacques Montgolfier hófu sig til lofts yfir Frakklandi, gáfu lögregluyfirvöld þar í landi út tilskipun sem bannaði mönnum að fljúga loftbelgjum án undanfarandi samþykkis. Um var að ræða fyrstu ummerki lagasetningar á sviði flugréttar og varð tilskipunin uppspretta umfjöllunar um nauðsyn samræmdra lagareglna um flugleiðsögu. 6 Hernaðarlegur áhugi á flugi vaknaði snemma. Tæknin veitti ekki aðeins aukin tækifæri til samskipta og eftirlits því mönnum varð einnig ljóst að nýta mætti flugið í hernaðarlegum tilgangi. Leiddi þetta til þess að á fyrstu Alþjóðlegu friðarráðstefnunni í Haag árið 1899 var lagt á tímabundið bann við því að varpa sprengjum úr loftbelgjum. 7 Sögulegur atburður átti sér stað þann 17. desember 1903 þegar flugvél var flogið í fyrsta sinn af Wright-bræðrum í Kitty Hawk í Norður-Karólínu. 8 Aðeins sex árum síðar varð Louis Blériot fyrstur manna til að fljúga yfir landamæri tveggja ríkja þegar hann flaug yfir Ermasundið. 9 Áhugi vaknaði á þeim nýju og óþekktu möguleikum sem flugið hafði upp á að bjóða en samfara þessum hröðu tækniframförum flugiðnaðarins litu dagsins ljós ýmis lagaleg álitaefni um öryggi á landamærum og frelsi innan lofthelginnar. 10 Árið 1900 lagði franski lögfræðingurinn Fauchille til að gerðar yrðu alþjóðlegar samþykktir um flugleiðsögu. Það var þó ekki fyrr en á Parísarráðstefnunni árið 1910 sem fyrsta tilraunin var gerð til að móta og samræma grundvallarreglur flugréttarins. 11 Ein helsta ástæða þess að ekki náðist samkomulag um samningsdrög var ágreiningur ríkiserindrekanna um það hvort og þá hvaða reglur ættu að gilda innan lofthelgi ríkja. Áætlað var að hittast aftur síðar og útkljá málin en áður en úr því varð skall á fyrri heimsstyrjöldin sem dró almennt úr vilja þjóða til alþjóðlegrar samvinnu Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls I.H.Ph. Diederiks-Verschoor: An introduction to air law, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Alþt , A-deild, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls John C Cooper: The right to fly, bls I.H.Ph. Diederiks-Verschoor: An introduction to air law, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls. 9. 8

9 Mikil tækniþróun varð á tímum fyrri heimstyrjaldarinnar í flugiðnaðnum. Hugmyndir manna um flug urðu nátengdar þjóðaröryggi þar sem ljóst varð að flugvélar gætu nýst sem áhrifarík vopn í stríði. 13 Það var ekki fyrr en líða fór á 20. öldina, eftir lok fyrri heimstyrjaldarinnar, að flug fékk viðurkenningu sem einn þeirra ferðamáta sem nýta mætti til almenningssamgangna. Hægt og bítandi uxu vinsældir farþegaflugs og var þá hafist handa við að samræma reglur flugréttarins Fræðigreinin flugréttur Hin unga fræðigrein, flugrétturinn, hefur þróast ört á stuttum tíma. 15 Frá upphafi hefur flugrétturinn verið alþjóðlegur og eru reglur hans oft flokkaðar annars vegar í alþjóðlegan einkamálarétt á sviði flugréttar og hins vegar opinberan alþjóðlegan flugrétt. Undir hið fyrra falla reglur um samskipti einstaklinga sem eru þátttakendur í notkun og/eða rekstri loftfars, en reglur er varða tengsl ríkja og alþjóðastofnana eru viðfangsefni opinbera alþjóðlega flugréttarins. 16 Þýðingamesta réttarheimild flugréttarins eru fjölþjóðlegir sáttmálar. Aðrar réttarheimildir eru einkum sóttar í tvíhliða samninga, landsrétt, samninga á milli ríkja og flugfélaga, samninga á milli flugfélaga og grundvallarreglur í alþjóðarétti. 17 Nær engan venjurétt er að finna á réttarsviðinu, en það er talið stafa af hinni hröðu tækniþróun sem einkennir flugið. 18 Eitt helsta markmið flugréttarins er að gæta réttinda allra þeirra sem þátt eiga í loftflutningum. 19 Hvernig þessu markmiði er náð er viðfangsefni hinna ýmsu flugréttarsáttmála og samþykkta sem nú verður nánar fjallað um. 2.3 Opinber alþjóðlegur flugréttur Parísarsáttmálinn frá 1919 Á alþjóðlegu friðarráðstefnunni í París árið 1919 var sett á stofn flugmálastjórn sem hafði meðal annars það hlutverk að undirbúa alþjóðlegar samþykktir á sviði flugréttar. 20 Uppskera þeirrar samvinnu var hinn svokallaði Parísarsáttmáli sem er fyrsti fjölþjóðlegi samningurinn 13 Sama heimild, bls Nikolett Zoványi: Policies and Doctrines in the Regulation of Air Passenger Rights, bls Alþt , A-deild, bls Sama heimild, bls I.H.Ph. Diederiks-Verschoor: An introduction to air law, bls Alþt , A-deild, bls I.H.Ph. Diederiks-Verschoor: An introduction to air law, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls

10 um flugleiðsögu á alþjóðlegum vettvangi. Við gerð sáttmálans voru mótuð nokkur af helstu grundvallarhugtökum flugréttarins en í honum er meðal annars að finna fyrstu viðurkenndu skilgreininguna á hugtakinu loftfar. Grundvallarreglunnar um óskorðað fullveldi ríkis í loftrými þess var fyrst getið í Parísarsáttmálanum frá Áður hafði þó ríkt um þetta venjuréttur sem þróast hafði hratt frá byrjun fyrri heimstyrjaldarinnar. 22 Regla þessi um fullveldi þjóða í lofthelgi sinni hefur æ síðan talist grundvallarregla og hornsteinn alþjóðlegs flugréttar. 23 Parísarsáttmálinn var staðfestur af 32 ríkjum en náði aldrei alþjóðlegri viðurkenningu Chicago-sáttmálinn frá 1944 Seinni heimsstyrjöldin skildi eftir sig sviðna jörð víðast hvar í heiminum og helstu samgönguog flutningsleiðir ríkja, svo sem járnbrautateinar og vegir, voru í rústum. 25 Hin mikla eyðilegging stuðlaði meðal annars að því að vinsældum almennra loftflutninga óx fiskur um hrygg í kjölfar stríðsáranna og þótti nauðsynlegt að gera samræmingu reglna um almenningsflug að forgangsverkefni við uppbyggingu alþjóðasamfélagsins. 26 Í nóvember 1944 var haldin ráðstefna um alþjóðaflugmál í Chicago þar sem 53 fulltrúar ríkja víðsvegar um heim hittust með það fyrir augum að samræma reglur um almenningsflug. 27 Óhætt er að fullyrða að ráðstefnan sé ein farsælasta og áhrifaríkasta alþjóðlega ráðstefna sem haldin hefur verið. Þrátt fyrir ólíkar hugmyndir og hagsmuni ríkja, sem auðveldlega hefðu getað komið í veg fyrir að ráðstefnan næði tilætluðum árangri, komust aðildarríki að samkomulagi um öll helstu ágreiningsefnin sem uppi voru. 28 Afraksturinn varð hinn víðfrægi Chicago-sáttmáli, sem undirritaður var 7. desember árið 1944 af 52 ríkjum. 29 Skipta má sáttmálanum gróflega í tvo hluta. 30 Í fyrri hlutanum má finna upptalningu helstu meginreglna opinbers alþjóðlegs flugréttar. Er þar meðal annars staðfest grundvallarreglan um alger yfirráð ríkis í lofthelgi sinni sem og meginreglan um réttindi til loftferða yfir land 21 I.H.Ph. Diederiks-Verschoor: An introduction to air law, bls Rebecca M.M. Wallace: International Law, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Sama heimild, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Alþt , A-deild, bls og Michael Milde; International Air Law and IACO, bls I.H.Ph. Diederiks-Verschoor: An introduction to air law, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Auk Chicago-sáttmálans gat ráðstefnan af sér fimm önnur mikilvæg skjöl; Alþjóðasamning um viðkomuréttindi loftfara (e. International Air Service Transit Agreement), Alþjóðasamning um loftflutninga (e. International Air Transport Agreement), bráðabirgðasamning um alþjóðlegt almenningsflug, uppkast að tæknilegum viðaukum sem og staðlað form fyrir tvíhliða samninga um skipti á flugleiðum á milli ríkja. 30 Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls

11 aðildarríkja og lendinga sem ekki eru í atvinnuskyni. 31 Síðari hluti sáttmálans leggur grunn að Alþjóðaflugmálastofnuninni (e. International Civil Aviation Organization) sem ætlað er að sjá um reglusetningu á sviði tæknimála og hafa almennt eftirlitshlutverk. 32 Ákvæði sáttmálans eru öll bindandi og leyfa engin frávik eða fyrirvara. Kemur þetta fram í 82. gr. sáttmálans þar sem aðildarríkin skuldbinda sig til að vinna saman að samræmingu reglna. Þrátt fyrir að sáttmálinn beri þess merki að vera samkomulag samið í skugga hörmunga seinni heimstyrjaldarinnar má fullyrða að hann hafi verið saminn af mikilli fyrirhyggju. Ákvæði sáttmálans hafa staðist tímans tönn og er hann einn helsti grundvöllur flugréttar Alþjóðlegur einkamálaréttur á sviði flugréttar Almennt Hraði einkennir loftflutninga umfram annað og það veldur því að á ferð sinni frá yfirráðasvæði eins ríkis til annars getur loftfar ferðast um lofthelgi margra ríkja sem hvert um sig hafa sinn landsrétt. 34 Má því segja að millilandaflug sé eðli máls samkvæmt alþjóðleg starfsemi en það er þó einkamálaréttinum ekki óviðkomandi. Flókin einkaréttarleg álitamál kunna að rísa við alþjóðlega loftflutninga svo sem deilur um lögsögu dómstóla og lögum hvaða ríkis skuli beita, svo fátt eitt sé nefnt. 35 Er þetta meðal annars viðfangsefni samræmda alþjóðlega einkamálaréttarins á sviði flugréttar en undir hann falla reglur um samskipti einstaklinga og/eða lögaðila sem eru þátttakendur í notkun eða rekstri loftfars Varsjársáttmálinn frá 1929 Snemma eftir lok fyrri heimstyrjaldarinnar, þegar fyrstu flugfélögin voru stofnuð og regluleg millilandaflug hófust, varð mönnum ljóst að þörf væri á samræmingu landsréttarreglna um loftflutninga á milli landa. Boðað var til ráðstefnu um alþjóðaflugmál í október 1925 þar sem ríkiserindrekar sammæltust um að mynda nefnd sérfræðinga á sviði flugréttar. Var henni falið það verkefni að undirbúa drög að alþjóðlegum samþykktum um loftflutninga á milli landa. Gat samvinnan af sér Alþjóðasamninginn um samræmingu nokkurra reglna varðandi loftflutninga á milli landa, hér eftir nefndur Varsjársáttmálinn, sem undirritaður var Alþt , A-deild, bls Frank Benyon: Regulation 261: Passenger Rights Framework, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Alþt , A-deild, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls I.H.Ph. Diederiks-Verschoor: An introduction to air law, bls

12 október Ákveðið var að takmarka gildissvið Varsjársáttmálans við loftflutninga á milli landa gegn endurgjaldi á fólki, farangri eða vörum. 38 Upphaflega átti nefndin að einblína á samræmingu reglna um ábyrgð og skuldbindingar flytjanda varðandi loftflutninga á milli landa. Endanleg útgáfa sáttmálans hafði þó jafnframt að geyma löggjöf um lagalega þýðingu og form flutningsskjala, reglur um lögsögu dómstóla og ákvæði um hámarksbótafjárhæð. 39 Nauðsynlegt þótti að setja reglur um hið síðastnefnda til að tryggja örugga afkomu flugfélaga fyrstu árin, enda var sáttmálinn gerður á þeim tíma þegar flugsamgöngur voru að ryðja sér til rúms. 40 Ekki leið á löngu þar til Varsjársáttmálinn varð einn útbreiddasti þjóðréttarsamningur á sviði einkamálaréttar og var með honum lagður grunnur að þróun millilandaflugs. 41 Gætir réttarskapandi áhrifa hans enn þann dag í dag þrátt fyrir að raunverulegt gildissvið hans hafi minnkað með síðari lagasetningu Viðleitni til endurbóta Varsjársáttmálans Þegar líða fór á 20. öldina urðu flugsamgöngur sífellt öruggari og algengari ferðamáti. Kölluðu þessar breyttu aðstæður á endurskoðun ákvæða Varasjársáttmálans frá 1929 en jafnframt hafði komið á daginn að reglurnar hans um hámarksbætur væru haldnar alvarlegum göllum. 43 Óraunhæft þótti að láta sömu hámarksbótafjárhæð gilda í öllum aðildarríkjunum og setja þannig framfærsluviðmið allra ríkjanna undir sama hatt. 44 Viðleitni til endurbóta reglna Varsjársáttmálans frá 1929 hófst með Haag-bókuninni frá 28. október 1955 þar sem 16 greinum sáttmálans var breytt. 45 Meginviðfangsefni breytinganna varðaði hækkun hámarksbótafjárhæðar vegna líkamstjóns. Einnig var hugtökum um bótaábyrgð breytt þannig að meiri áhersla var lögð á hlutlægan þátt ábyrgðar. Fækkaði þar af leiðandi atriðum sem leystu flytjanda undan ábyrgð og var sönnunarbyrðin um það látin hvíla fyrst og fremst á flytjanda. Skilyrði fyrir afnámi hámarksbótaskyldu vegna flutnings á farþegum og farangri voru jafnframt rýmkuð í þeim tilfellum þegar það sannaðist að tjónið stafaði af aðgerð eða aðgerðarleysi flytjanda, starfsmanna hans eða manna á hans ábyrgð. Þá 37 Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Gizur Bergsteinsson: Varsjársáttmálinn frá 1929 og sáttmálaaukinn frá 1955, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Alþt , A-deild, bls Samningurinn var lögfestur á Íslandi með lögum nr. 41/ Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Alþt , A-deild, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Sama heimild, bls

13 var bætt við ákvæði um að flytjandi gæti ekki gert samning sem lækkaði bótahámark sáttmálans. Að öðru leyti var um minniháttar lagfæringar að ræða svo sem einföldun formskilyrða við útbúnað flutningsskjala og breytingar á frestum til að bera fram kvartanir. 46 Í viðbótarsamningi þeim sem gerður var í Guadalajara í Mexíkó árið 1961 var reynt að fylla lagalegt tómarúm sem gert hafði vart við sig eftir síðari heimsstyrjöldina með auknum vinsældum leiguflugs. Fjallaði Guadalajara-samningurinn um ábyrgðarreglur gagnvart farþegum þegar flugrekendur sinna flutningum hver fyrir annan en ekki hafði verið tekið á þeirri réttarstöðu í Varsjársáttmálanum frá Ábyrgð flytjanda var rýmkuð og ekki aðeins látin ná til flytjandans sem farþeginn samdi við, heldur einnig til þess flytjanda sem annast átti flutninginn í raun, að hluta eða öllu leyti. 48 Boðað var til fundar í Montreal árið 1966 þar sem reyna átti að koma til móts við aðildarríki Varsjársáttmálans frá 1929 sem lýst höfðu yfir óánægju sinni með þá hámarksfjárhæð sem flugrekendur gátu takmarkað bótaábyrgð sína við í tilviki lífs- og líkamstjóns farþega á grundvelli sáttmálans. Kveikjan að fundinum var óvænt tilkynning Bandaríkjanna um það að ef ekki yrði gripið til róttækra aðgerða er þetta varðaði myndu þau segja upp aðild sinni að sáttmálanum. Fundurinn náði ekki tilætluðum árangri og ákváðu þá flugfélög innan Alþjóðasamtaka flugfélaga (e. International Air Transport Association) að taka til sinna ráða. 49 Úr varð að gerður var tímabundinn samningur á milli flugfélaga innan samtakanna og bandarískra yfirvalda, þar sem flugfélögin samþykktu kröfur Bandaríkjamanna um þyngri ábyrgð flugrekenda vegna lífs- eða líkamstjóns en getið var um í Varsjársáttmálanum. 50 Viðbrögð Alþjóðaflugmálastofnunarinnar við þessu óreiðuástandi var hin svokallaða Guatemala-bókun sem gerð var árið Ákvæði bókunarinnar einskorðuðust við málefni sem vörðuðu farþega en létu reglur um farangur og farm bíða um sinn. 51 Reglan um ófrávíkjanlega hámarksábyrgð var ein meginreglna bókunarinnar sem kvað á um að ábyrgð flytjanda gæti aldrei farið fram úr gullfrönkum. Þessi stranga regla, sem heimilaði engar undantekningar, hefur verið talin meginástæða þess að tilskyldum fjölda fullgildinga 46 Alþt , A-deild, bls Sama heimild, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Alþjóðasamtök flugfélaga eða International Air Transport Associaton (IATA) voru stofnuð í Havana á Kúbu í apríl 1945 og eru sameiginlegur samstarfsvettvangur alþjóðlegra flugfélaga. 50 Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Sama heimild, bls

14 var aldrei náð. 52 Þrátt fyrir að hafa aldrei hlotið alþjóðlega viðurkenningu var með Guatemala-bókuninni gerð heiðarleg tilraun til að færa hið svokallaða Varsjárkerfi til nútímahorfs. 53 Ráðist var í það verkefni að endurskoða reglur um farm og farangur, sem áður voru látnar liggja á milli hluta, með fjórum bókunum sem gerðar voru á ráðstefnu í Montreal í Kanada árið Fjórða bókunin fjallaði um meginviðfangsefni ráðstefnunnar og má telja að með henni hafi náðst góður árangur í viðleitni til endurbóta reglna um farm og farangur. Meginmarkmið hinna þriggja bókananna var hins vegar að leysa af hólmi hina svokölluðu gullkrónu með sérstökum dráttarréttindum, SDR (e. Special Drawing Right). 54 Eftir ráðstefnuna í Montreal árið 1975 voru litlar sem engar tilraunir gerðar til endurbóta ákvæða Varsjárkerfisins í hartnær 20 ár. Olli þetta mikilli óánægju á meðal aðildarríkjanna og vaxandi óþreyju á alþjóðavettvangi. 55 Brugðu ýmis ríki, ríkjasamtök, flugrekendur og Alþjóðasamtök flugfélaga á það ráð að vinna einhliða að endurbótum á Varsjárkerfinu sem flækti kerfið enn frekar. 56 Árið 1988 settu til að mynda ítölsk yfirvöld sérstök lög sem skylduðu öll flugfélög, þarlend og erlend, sem flugu til landsins til að viðurkenna ábyrgð í samræmi við Guatemala-bókunina frá Áður höfðu þó mörg flugfélög að eigin frumkvæði þegar hækkað hámarksbótafjárhæðina vegna lífs- og líkamstjóns farþega í samræmi við bókunina. 57 Japönsk flugfélög vörpuðu svo í raun reglunni um hámarksbætur fyrir róða árið 1992 þegar þau áskildu sér varnarrétt gagnvart hærri kröfum en fjárhæðarmörk Guatemalabókunarinnar frá 1971 kváðu á um, sem þau höfðu ákveðið að ábyrgð þeirra skyldi vera í samræmi við. Flugrekandinn var hins vegar undirseldur sakarlíkindareglunni við þær varnir og þurfti að sanna að hann hefði gert allt sem í hans valdi stóð til að afstýra slysi eða að það hafi ekki verið í hans valdi að afstýra því, til að vera laus undan ábyrgð. 58 Þessi ákvörðun japanskra flugfélaga hefur oft verið kölluð japanska frumkvæðið. Varpaði það ljósi á vilja og getu fluggeirans til að samþykkja ábyrgð án hámarksfjárhæðar en talið er að siðferðilegar ástæður hafi legið að baki frumkvæðinu. 59 Þótti það óréttlætanlegt að bótaábyrgð flugrekanda 52 Alþt , A-deild, bls Ákvæði Varsjársáttmálans frá 1929, viðbótasamningar, samningsviðaukar og viðbótabókanir mynda hið svokallaða Varsjárkerfi. 54 Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Sama heimild, bls Alþt , A-deild, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Alþt , A-deild, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls

15 vegna lífs- og líkamstjóns farþega væri takmörkuð þegar um var að ræða loftflutninga á milli landa í ljósi þess að slíkum takmörkunum hafði ekki verið fyrir að fara í landslögum vegna loftflutninga innanlands allt frá árinu 1982 þegar þær voru afnumdar. 60 Aðildarfélög Alþjóðasamtaka flugfélaga fylgdu fast á eftir japanska frumkvæðinu og ákváðu með sérstakri samþykkt, sem gerð var á ársþingi samtakanna árið 1995 í Kuala Lumpur, að afsala sér þeirri vernd sem fólst í hámarksbótum. Eftirleiðis skyldu bótafjárhæðir fyrir lífs- og líkamstjón ákvarðast í aðalatriðum samkvæmt landsrétti í heimaríki farþegans. 61 Evrópusambandið ákvað að taka málið til meðferðar sem leiddi til setningar reglugerðar 2027/97/EB um ábyrgðarreglur, bótafjárhæðir og vátryggingar. Frumkvæði Japans var lagt til grundvallar við gerð reglugerðarinnar og voru viðmið hámarksbóta hækkuð verulega. Telja sumir þetta helstu ástæðu þess að til endurskoðunar ákvæða Varsjársáttmálans frá 1929 kom aðeins tveimur árum síðar í Montreal Samræming reglna Varsjárkerfisins í Montreal Þann 15. nóvember 1995 kynnti Alþjóðaflugmálastofnunin aðgerðir til endurbóta á Varsjárkerfinu. 63 Ótal breytingar höfðu verið gerðar á upphaflega sáttmálanum frá 1929 og var sérstakur vinnuhópur myndaður til þess að vinna að endurskoðun hans. Nýr samningur um samræmingu tiltekinna reglna varðandi loftflutninga á milli landa var stuttu síðar samþykktur á ríkjaráðstefnu í Montreal þann 28. maí 1999 (hér eftir nefndur Montreal-samningurinn frá 1999). 64 Montreal-samningurinn frá 1999 byggir að mestu leyti á orðalagi Varsjársáttmálans frá 1929, með áorðnum breytingum samkvæmt Haag-bókuninni Með samningnum voru þó réttindi farþega bætt til muna þar sem hann samtvinnar reglur Varsjársáttmálans frá 1929 við skylda gerninga, sem fjallað hefur verið um hér að framan, svo sem ákvæði viðbótarsamningsins sem gerður var í Guadalajara árið 1961 um skyldur þess sem er flytjandi í raun, ákvæði fjórðu Montreal-bókunar frá 1975 um farmtjón, reglur samkvæmt samþykkt Alþjóðasamtaka flugfélaga frá 1995 um bótaábyrgð flytjanda vegna lífs- og líkamstjóns 60 George N. Tompkins Jr.: Liability Rules Applicapable to International Air Transportation as Developed by the Court in the United States. From Warsaw 1929 to Montreal 1999, bls. 19 og Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Frank Benyon: Regulation 261: Passenger Rights Framework, bls Michael Milde: International Air Law and ICAO, bls Alþt , A-deild, bls Jeremias Prassl og Michal Bobek: Welcome Aboard: Revisiting Regulation 261/2004, bls

16 farþega og reglugerð Evrópusambandsins nr. 2027/97 um bótaábyrgð flugfélaga vegna slysa. 66 Í ákvæði 55. gr. er kveðið á um tengsl Montreal-samningsins frá 1999 við gerninga innan Varsjárkerfisins. Af ákvæðinu leiðir að á milli aðildarríkja samningsins skuli hann vera rétthærri öllum öðrum reglum Varsjárkerfisins sem gilda um loftflutninga á milli landa. 3 Réttindi flugfarþega 3.1 Almennt Fyrst um sinn var lagasetning um farþegaflug nánast algjörlega á valdi stjórnvalda hvers ríkis fyrr sig. Lítillar samkeppni gætti á markaðnum þar sem flest flugfélög voru ríkisrekin og notuð sem pólitískt stjórntæki. Við þessar aðstæður blómstruðu opinber verkalýðsfélög sem náðu með góðum árangri að setja þrýsting á stjórnvöld til að tryggja störf og félagslegt öryggi. Almenningur hafði þannig mikil áhrif á hegðun og rekstur flugfélaga og má segja að ekki hafi þá verið þörf á lagareglum til að tryggja frekar neytendavernd flugfarþega. 67 Með auknu frelsi innan fluggeirans og vaxandi samkeppni jókst áherslan á neytendavernd. Í byrjun 21. aldarinnar var talið að mikil þörf væri á sameiginlegri löggjöf um réttindi farþega þegar þeir lenda í skakkaföllum í viðskiptum við flugrekendur. Evrópusambandið var fyrsta alþjóðlega stofnunin til að bregðast við þessari þróun með setningu reglugerðar 295/91/EB. 68 Kvað reglugerðin á um helstu grundvallarréttindi flugfarþega en gildissvið hennar var takmarkað við þau tilvik þegar farþegum er neitað um far vegna umframskráningar í áætlunarflugi. 69 Þegar fram liðu stundir varð ljóst að tryggja þyrfti réttindi flugfarþega enn frekar fyrir vanefndum af hálfu flugrekenda á skyldum sínum. Var það gert með reglugerð 261/04/EB um sameiginlegar reglur um skaðabætur og aðstoð til handa farþegum sem neitað er um far og þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður sem felldi úr gildi eldri reglugerð ESB um efnið. 70 Í kjölfarið varð mikil vitundarvakning um réttindi flugfarþega almennt en einnig má telja að eldgosið í Eyjafjallajökli, sem lagði alla flugumferð tímabundið í lamasess árið 2010, hafi vafalaust átt sinn þátt í þeirri miklu athygli sem þessi réttindi hafa fengið síðastliðin ár Alþt , A-deild, bls Sacha Garben: The Turbulent Life of Regulation 261, bls Nikolett Zoványi: Policies and Doctrines in the Regulation of Air Passenger Rights, bls Heimir Skarphéðinsson: Um seinkun og aflýsingu á flugi, bls Willem Weijland: Revising Air Passenger Rights in the European Union, bls Heimir Skarphéðinsson: Um seinkun og aflýsingu á flugi, bls

17 Farþegaflug greiðir ekki aðeins götur viðskipta, það eykur jafnframt ferðafrelsi almennings. 72 Við kaup farþega á flugfari til eins af áfangastöðum áætlunarflugleiða flugrekenda myndast samningssamband þeirra á milli. Hvor um sig tekur að sér gagnkvæmar skyldur þar sem aðalskylda farþegans er að greiða flugfargjaldið gegn því loforði flugfélagsins að koma farþeganum með öruggum hætti á réttan áfangastað á réttum tíma. Í samningssambandi flugfarþega og flugrekanda er staða þeirra afar ójöfn þar sem hinn fyrrnefndi er í mun veikari stöðu til að semja um réttindi sín og þarf þar af leiðandi að reiða sig mjög á flugrekandann sem setur alla jafnan skilmálana í þessum viðskiptum. 73 Um réttindi flugfarþega innan EES-svæðisins, þegar flugrekandi vanrækir samning þeirra á milli, gilda að meginstefnu til tvær réttarheimildir. Annars vegar Montreal-samningurinn frá 1999 og hins vegar reglugerð 261/2004//EB, þ.e. önnur af meiði þjóðaréttar en hin af meiði Evrópuréttar Réttarheimildir Reglugerð nr. 261/04/EB Ítarlegar reglur um lágmarksréttindi farþega þegar flugrekandi vanrækir samning þeirra á milli hafa verið settar í reglugerð 261/04/EB. 75 Meginmarkmið reglugerðarinnar er að tryggja öfluga vernd fyrir flugfarþega, auðvelda þeim að sækja réttindi sín ef á þeim er brotið auk þess að taka almennt tillit til aukinna krafna almennings um neytendavernd. 76 Við undirbúning að setningu núgildandi reglugerðar þótti rétt að láta hana ekki aðeins ná til þess þegar farþegum er neitað um far, heldur einnig þeirra tilvika þegar flugi er aflýst eða mikil seinkun verður þar sem talið er að slíkar aðstæður hafi í för með sér svipuð óþægindi fyrir farþega og þegar þeim er neitað um far. 77 Reglugerð 261/04/EB tók gildi þann 17. febrúar 2005 innan ESB og sækir stoð sína í 2. mgr. 80. gr. stofnsáttmála Evrópusambandsins. Umrædd reglugerð er hluti EES-samningsins, sbr. XIII. viðauki hans, sem Ísland er aðili að og var hún innleidd í íslenskan rétt með reglugerð nr. 574/2005, sbr. nú reglugerð 1048/2012, á grundvelli 126. gr. lfl. Ákvæði 72 COM 174 (2011), bls Communication from the Commission to the European Parliment and the Council, Protection of air passengers in the European Union, bls. 6 (hér eftir vísað til sem COM 365 (2000)). 74 Heimir Skarphéðinsson: Um seinkun og aflýsingu á flugi, bls Um viðfangsefni reglugerðarinnar er fjallað í 1. mgr. 1. gr. og er þar áréttað að reglur hennar séu lágmarksréttindi farþega þegar þeim er neitað um far, flugi er aflýst eða seinkun er á flugi. Þetta ákvæði takmarkar því samningsfrelsið þannig að flugrekendur geta ekki samið sig undan þeirri ábyrgð sem lögð er á þá með reglum reglugerðarinnar. 76 Jens Karsten: Passengers, consumers, and travellers: The rise of passenger rights in EC transport law and its repercussions for Community consumer law and policy, bls COM 365 (2000), bls

18 íslensku reglugerðarinnar nr. 1048/2012 hafa ekki sömu númer og í reglugerð 261/04/EB en í úrlausnum Samgöngustofu er að jafnaði vísað til ákvæða ESB reglugerðarinnar. Í 3. gr. er fjallað um gildissvið reglugerðarinnar sem gildir enn fremur um allt flug innan EES-svæðisins, hvort sem um er að ræða innanlands- eða millilandaflug. 78 Áréttað er í 15. gr. að ákvæði reglugerðarinnar séu ófrávíkjanleg og sé því óheimilt að takmarka eða fella niður þær skyldur sem hún kveður á um. Er þetta þó jafnframt helsta einkenni reglugerða ESB sem hafa bein lagaáhrif í ESB-ríkjum og er ætlað að veita sömu réttindi innan allra aðildarríkjanna. 79 Það leiðir af a-lið 1. mgr. 3. gr. að reglugerðin gildir um allt flug sem leggur upp frá flugvelli innan EES-svæðisins hvort sem flugrekstrarleyfi flugrekanda er útgefið í landi innan eða utan EES-svæðisins. Í þeim tilfellum þegar upphafsstaður flugs er í landi utan EESsvæðisins en lokaákvörðunarstaður er á flugvelli innan EES-svæðisins gilda ákvæði hennar einnig, samkvæmt b-lið 1. mgr. 3. gr., ef flugið er starfrækt af flugrekanda sem hefur gilt flugrekstrarleyfi útgefið í landi innan EES-svæðisins. Sem dæmi má nefna að í ákvörðun Samgöngustofu 22. júní 2018 (313/2018) var komist að þeirri niðurstöðu að skilyrði þessa ákvæðis væru ekki uppfyllt og giltu því ekki bótaákvæði reglugerðarinnar um flugið. Atvik máls voru með þeim hætti að seinkun varð á flugi Air Canada frá Winnipeg til Keflavíkur, en þar sem Air Canada er ekki flugrekandi innan EES-svæðisins var bótakröfu kvartanda á þessum grundvelli vísað frá. Ekki nægir það eitt að það flug sem um ræðir falli undir ákvæði 1. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar, heldur verður annaðhvort skilyrði a- eða b-liðar 2. mgr. 3. gr. jafnframt að vera uppfyllt svo ákvæði reglugerðarinnar geti átt við. Skilyrði a-liðar kveður á um að farþegi verði annars vegar að hafa haft staðfesta ferðaskráningu með því flugi sem um ræðir í 1. mgr., nema þegar flugi er aflýst, og hins vegar að hafa komið til innritunar á tilteknum fyrir fram tilgreindum tíma, sem er til dæmis tilgreindur í skilmálum flugrekenda, eða eigi síðar en 45 mínútum fyrir auglýstan brottfarartíma sé enginn tími tilgreindur. Ekki er sérstaklega fjallað um það í reglugerðinni hvort framangreind tímaviðmið 2. mgr. 3. gr. eigi jafnframt við þegar um seinkun er að ræða. Má þó leiða að því líkur, með tilliti til orðalags ákvæðisins um auglýstan brottfarartíma, að í tilviki seinkunar skuli farþegi ekki gefa sig fram til innritunar í síðasta lagi 45 mínútum fyrir upphaflega áætlaðan brottfarartíma, heldur eigi síðar en Heimir Skarphéðinsson: Um seinkun og aflýsingu á flugi, bls Jeremias Prassl: Tackling Diversity Through Uniformity?, bls

19 mínútum fyrir nýja brottfarartímann sem áætlaður hefur verið með tilliti til þeirrar seinkunar sem orðið hefur á fluginu. Orðskýringu á hugtakinu farskráning er að finna í g-lið 2. gr. reglugerðarinnar og er hugtakið skýrt á þann veg að farþegi hafi farmiða eða annað sönnunargagn undir höndum sem sýnir að flugrekandinn eða ferðasalinn hafi samþykkt farskráninguna og skráð hana. Um þetta var deilt í ákvörðun Samgöngustofu 17. janúar 2018 (15/2018) þar sem skráning hjá ferðaskrifstofu var talin nægileg til formlegrar farskráningar í skilningi a-liðar 2. mgr. 3. gr. og gætu því kvartendur leitað réttar síns á grundvelli 5. gr. reglugerðar 261/04/EB um aflýsingu. 80 Sé skilyrði a-liðar 2. mgr. 3. gr. ekki uppfyllt verða aðstæður að vera með þeim hætti sem kveðið er á um í b-lið sama ákvæðis svo reglugerðin geti átt við. Í þeim tilvikum verður flugrekandi að hafa fært farþegann úr flugi þar sem hann átti staðfesta bókun yfir í annað flug, óháð því hvaða ástæða liggur að baki flutningnum. Í 3. mgr. 3. gr. reglugerðarinnar er fjallað um þá farþega sem fljúga endurgjaldslaust eða á afsláttarverði sem ekki stendur almenningi beint eða óbeint til boða. Er hér til dæmis um að ræða starfsmenn flugfélags og fjölskyldur þeirra en ákvæðið einskorðast þó ekki við þessa aðila. Falla slík flugfargjöld utan gildissviðs reglugerðarinnar og eiga flugfarþegar í þessum tilvikum þar af leiðandi ekki rétt til bóta ef þeim er neitað um far, seinkun verður á fluginu eða því er aflýst. Kom þetta til álita í ákvörðun Samgöngustofu 6. mars 2018 (102/2018) þar sem kvartandi var ekki talinn eiga rétt til greiðslu skaðabóta vegna seinkunar á flugi Wow air frá Keflavík til Newark þar sem honum hafði boðist flugfargjald í gegnum starfsmann Wow air á grundvelli sérstakra og tímabundinna kjara sem stóðu almenningi ekki til boða. Þegar um tilboð er að ræða sem opið er almenningi gildir reglugerðin þó tvímælalaust. Á þetta til dæmis við þegar farþegar ferðast með farmiðum sem gefnir eru út á grundvelli fríðindaklúbba eða viðskiptakerfa sem hafa það markmið að verðlauna viðskiptavini fyrir endurtekin eða mikil viðskipti. 81 Það kemur í hlut Samgöngustofu að meta hvort tiltekin fargjöld séu þess eðlis að þau falli undir neytendavernd reglugerðarinnar en slíkt liggur ekki 80 Í ákvörðun Samgöngustofu 17. janúar 2018 (15/2018) voru atvik máls með þeim hætti að flugi Flugfélags Íslands hafði verið aflýst 27 dögum fyrir brottför vegna viðhaldsvandamála. Var ferðaskrifstofunni sem sá um ferðalag kvartenda tilkynnt um þetta en henni láðist að koma tilkynningu um aflýsinguna til kvartenda. Talið var að flugrekandi bæri ábyrgð á að tilkynning um aflýsingu kæmist til flugfarþega án tillits til aðkomu milliliða og þar sem kvartendum hafi ekki verið tilkynnt um aflýsinguna, með viðkomandi fyrirvörum í töluliðum i-iii, ættu kvartendur rétt á skaðabótum á grundvelli c-liðar 1. mgr. 5. gr. reglugerðar 261/04/EB, sbr. reglugerð 1048/ Interpretative Guidelines on Regulation (EC) No 261/2004 of the European Parliment and of the Council establishing common rules on compensation and assistance to passengers in the event of denied boarding and of cancellation or long delay of flights and on Council Regulation (EC) No 2027/97 on air carrier liability in the event of accidents as amended by Regulation (EC) No 889/2002 of the European Parliment and of the Council, bls. 7 (hér eftir vísað til sem Interpretative Guidelines on Regulation (EC) No 261/2004). 19

20 alltaf ljóst fyrir. Má vísa til ákvörðunar Samgöngustofu 17. janúar 2018 (14/2018) þessu til stuðnings en þar var talið að sérstakir afsláttarflugmiðar vegna ferða á vegum Íþróttasambands Íslands, sem stóðu aðeins þeim sem tengdust sambandinu til boða, féllu undir gildissvið reglugerðarinnar. Byggði Samgöngustofa niðurstöðu sína á því að aflsáttarflugmiðarnir stæðu almenningi til boða á óbeinan hátt. 82 Einnig hefur því verið slegið föstu að ungbarnaflugmiðar falli ekki undir það að vera á afsláttarverði sem stendur almenningi ekki til boða. Var þetta umfjöllunarefni ákvörðunar Samgöngustofu 5. júlí 2013 (7/2013) þar sem áréttað var að ungabörn skulu njóta sömu réttinda og aðrir flugfarþegar. Ætla má samkvæmt framangreindu að öll barnafargjöld falli þar af leiðandi undir gildissvið reglugerðarinnar. Samkvæmt 6. mgr. 3. gr. gilda ákvæði reglugerðarinnar um flug sem er hluti af pakkaferð. Um slíkar pakkaferðir gilda lög nr. 95/2018 um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun (hér eftir skammstafað lpf.). Um er ræða ný heildarlög um efnið sem felldu úr gildi lög nr. 80/1994 um alferðir. Í greinargerð við frumvarp það sem varð að lögum nr. 95/2018 var það áréttað að þau fælu í sér innleiðingu tilskipunar ESB 2015/2302 inn í íslenskan rétt en hún tók við af eldri tilskipun ESB 90/314/EBE, sem innleidd var með lögum um alferðir nr. 80/ Vegna margvíslegra breytinga á viðskiptaumhverfi ferðamála og möguleikum neytenda til að eiga viðskipti rafrænt þótti endurskoðun reglna um pakkaferðir nauðsynleg. Efni eldri tilskipunarinnar og laga um alferðir miðaði almennt við hefðbundnar pakkaferðir sem samsettar voru fyrir fram og boðnar til sölu af söluaðilum á föstum starfsstöðvum, jafnan ferðaskrifstofum. Með hröðum tækniframförum síðustu ára breyttust söluaðferðir mikið og fara nú flest viðskipti með pakkaferðir fram í gegnum veraldarvefinn. Af þessu leiðir að margvíslegar ferðir sem nú standa ferðamönnum til boða, svo sem ferðir þar sem ferðamenn hafa sett saman sínar eigin pakkaferðir, féllu alla jafnan utan gildissviðs eldri tilskipunar ESB og laga um alferðir, bæði hvað varðar réttindi ferðamanna og vernd þeirra gegn gjaldþroti seljanda. Var það því markmið endurskoðunarinnar að nútímavæða regluverkið þannig að það tæki mið af þeim fjölbreyttu viðskiptaháttum sem nú tíðkast þegar ferðatengd þjónusta er keypt eða boðin til kaups Í ákvörðun Samgöngustofu 17. janúar 2018 (14/2018) voru atvik máls með þeim hætti að Flugfélag Ísland hafði viðurkennt bótaskylda seinkun á flugi frá Egilsstöðum til Reykjavíkur en hafnaði bótaskyldu á þeim grundvelli að kvartandi hefði átt bókaðan miða með afsláttarkjörum sem félli utan við gildissvið reglugerðarinnar samkvæmt 3. mgr. 3. gr. Taldi Samgöngustofa að afsláttafargjöldin stæðu almenningi til boða á óbeinan hátt og ætti kvartandi því rétt á skaðabótum í samræmi við 7. gr. reglugerðarinnar. 83 Þskj. 694, 148. lögþ , bls. 14 (enn óbirt í A-deild Alþt.). 84 Sama heimild, bls

21 Reglugerð 261/04/EB gildir þó aðeins ef pakkaferð er felld niður af þeim ástæðum að flugi er aflýst. Í 2. tl. 4. gr. lpl. er að finna skilgreiningu á pakkaferð sem er samsetning að minnsta kosti tveggja mismunandi tegunda ferðatengdrar þjónustu vegna sömu ferðar sem getur verið sett saman á mismunandi hátt. Getur þannig verið um hina hefðbundnu pakkaferð að ræða, það er ferð sem sett hefur verið saman fyrir fram af seljanda áður en einn samningur er gerður um alla þjónustuna. Þó getur einnig verið um að ræða ferð sem keypt er á sama stað og hún valin áður en greitt er fyrir hana, ferð sem boðin er til sölu á heildarverði, ferð sem auglýst er sem pakkaferð, ferð sem sett er saman eftir að samningur er gerður í þeim tilfellum sem seljandi veitir ferðamanni möguleika á að velja mismunandi tegundir ferðatengdrar þjónustu sem munu mynda pakkaferðina, og ferð sem keypt er af mismunandi seljendum í gegnum samtengda bókunarferla á netinu og kaupum er lokið innan 24 klukkustunda eftir að fyrstu kaup ferðatengdrar þjónustu voru gerð. Af framangreindri skilgreiningu er ljóst að fleiri ferðir, sem settar eru saman á fjölbreyttari hátt, falla undir gildissvið núgildandi laga sem pakkaferðir en áður hefur verið. 85 Í dæmaskyni má nefna það að þegar ferðamaður kaupir bæði flugfar og hótelgistingu í gegnum leitarsíðu Dohop.is eða á heimasíðu flugfélags sem býður svo frekari þjónustu í gegnum bókunarferli sitt, svo sem hótelgistingu eða bílaleigubíl, teljist slíkar ferðir pakkaferðir í skilningi laga nr. 95/ Leiða má af 5. mgr. 3. gr. að ákvæði reglugerðarinnar gilda einnig þegar keyptir eru stakir flugmiðar í flug sem ekki er þó hluti af reglubundnu áætlunarflugi flugrekanda, til dæmis þegar ferðasalar selja flugmiða um borð í leiguflug. 86 Slíkir flugmiðar falla ekki undir gildissvið laga nr. 95/2018 um pakkaferðir og samtengda ferðatilhögun þar sem ekki er um að ræða samsetningu að minnsta kosti tveggja mismunandi tegunda ferðatengdrar þjónustu vegna sömu ferðar, heldur aðeins staka flugferð. Átti þetta til að mynda við í sumar þegar fjölmargir Íslendingar keyptu sér stakan flugmiða til Rússlands af ferðaskrifstofunni Vita með leiguflugi, sem ekki var hluti af reglubundnu áætlunarflugi flugrekanda, til að fylgjast með karlalandsliði Íslands í knattspyrnu á heimsmeistaramótinu í fótbolta. Af textaskýringu 5. mgr. 3. gr. leiðir að sá sem gert hefur samning við tiltekinn farþega (hvort sem um ræðir flugrekanda, ferðasala eða viðurkenndan umboðsmann) ber ávallt ábyrgð á því að koma farþeganum á traustan og öruggan hátt til lokaákvörðunarstaðar á réttum tíma, þrátt fyrir að annar flugrekandi uppfylli skuldbindingar samkvæmt reglugerðinni fyrir hans hönd. Þannig var, í ákvörðun Samgöngustofu 19. október 2017 (55/2017), Icelandair látið bera skaðabótaábyrgð vegna 85 Þskj. 694, 148. lögþ , bls. 16 (enn óbirt í A-deild Alþt.). 86 Heimir Skarphéðinsson: Um seinkun og aflýsingu á flugi, bls

22 seinkunar á beinu tengiflugi kvartanda frá Orlando til Keflavíkur, með millilendingu í Boston, þrátt fyrir að seinkun á lokaákvörðunarstað mætti rekja til flugsins frá Orlando til Boston sem framkvæmt var af Jet Blue fyrir hönd Icelandair. Lykilhugtakið flug kemur víða fyrir í reglugerðinni. Þrátt fyrir það geymir ákvæði 2. gr. ekki sérstaka skilgreiningu á hugtakinu. Af túlkun Evrópudómstólsins í EBD, mál C-173/07, ECR 2008, bls. I-5237 (Emirates v. Schenkel) leiðir að með flugi í skilningi reglugerðarinnar sé átt við ferð frá þeim upphafsstað sem tilgreindur er á flugmiða til lokaákvörðunarstaðar eins og sá staður er tilgreindur á miðanum. 87 Í h-lið 2. gr. reglugerðarinnar er hugtakið lokaákvörðunarstaður skýrt ýmist sem sá ákvörðunarstaður sem skráður er á farmiðann þegar honum er framvísað við innritunarborðið, eða síðasti ákvörðunarstaður ferðarinnar þegar um er að ræða bein tengiflug. Þetta kann að þykja nokkuð augljóst þegar um er að ræða flug frá einum stað til annars. Málin kunna þó að flækjast þegar millilent er, einu sinni eða oftar, áður en komist er á lokaákvörðunarstað ferðar. Um þetta var deilt í dómi Evrópudómstólsins EBD, mál C-11/11, ECR 2013 (Folkerts) þar sem atvik máls voru með þeim hætti að kona átti bókað flug frá Bremen til Sao Paulo með millilendingu í París en brottför flugsins frá Bremen seinkaði sem olli því að hún missti af tengifluginu frá París til Sao Paulo. Deilt var um það hvort París eða Sao Paulo teldist lokaákvörðunarstaður ferðarinnar með tilliti til þess hvort skaðabótaskylda hefði myndast. Var Sao Paulo talinn lokaákvörðunarstaður ferðarinnar þar sem um beint tengiflug var að ræða. Taldi dómstóllinn að konan ætti þar af leiðandi rétt til greiðslu skaðabóta á grundvelli 7. gr. reglugerðarinnar enda um að ræða meira en þriggja tíma seinkun á lokákvörðunarstað. Oft er farþegi tilneyddur til að millilenda þar sem enginn flugrekandi á brottfararstað býður upp á beint flug á þann stað sem hann áætlar að komast á að lokum. Ekki þarf það þó ávallt að vera af einskærri neyð að farþegar kjósa að millilenda á ferð sinni til lokaákvörðunarstaðar, heldur kann það oft að vera hagstæðara í verði en að fljúga beint á áfangastað. Þegar aðstæður eru með þeim hætti að farþegi þarf, eða kýs, að millilenda á leið sinni til lokaákvörðunarstaðar skiptir þar miklu máli, með tilliti til þeirra réttinda sem reglugerðin veitir farþegum, hvort umrætt tengiflug er beint eða sjálfstætt. Um aðgreiningu beinna og sjálfstæðra tengifluga var fjallað í ákvörðun Samgöngustofu 13. febrúar Í EBD, mál C-173/07, ECR 2008, bls. I-5237 (Emirates v. Schenkel) krafðist farþegi skaðabóta á grundvelli reglugerðarinnar sem hann taldi eiga við um flug sem lagt hafði upp frá Dusseldorf. Farþeginn hafði keypt flug frá Dusseldorf til Manila í gegnum Dubai, en fluginu frá Manila til Duabi var aflýst. Dómstóllinn komst að þeirri niðurstöðu að reglugerðin gæti ekki átt við í þessu tilfelli þar sem lokaákvörðunarstaður gæti ekki verið sami staður og upphafsstaður flugsins og engu máli skipti þótt allir leggir ferðarinnar hefðu verið keyptir á sama tíma. 22