RO Este atins obiectivul principal al componentei preventive a Pactului de stabilitate și de creștere? Raportul special. nr.

Transcription

1 RO 2018 nr. 18 Raportul special Este atins obiectivul principal al componentei preventive a Pactului de stabilitate și de creștere? [prezentat în temeiul articolului 287 alineatul (4) al doilea paragraf TFUE]

2 ECHIPA DE AUDIT Rapoartele speciale ale Curții de Conturi Europene prezintă rezultatele auditurilor sale cu privire la politicile și programele UE sau la diverse aspecte legate de gestiune aferente unor domenii specifice ale bugetului UE. Curtea selectează și concepe aceste sarcini de audit astfel încât impactul lor să fie maxim, luând în considerare riscurile existente la adresa performanței sau a conformității, nivelul de venituri sau de cheltuieli implicat, schimbările preconizate și interesul existent în mediul politic și în rândul publicului larg. Acest audit al performanței a fost efectuat de Camera de audit IV Reglementarea piețelor și economia competitivă. Membrul raportor pentru acest audit este domnul Neven Mates, decanul Camerei IV. Domnul Mates a beneficiat de sprijinul unei echipe formate din: Georgios Karakatsanis, șef de cabinet, și Marko Mrkalj, atașat în cadrul cabinetului; Zacharias Kolias, director; Jacques Sciberras, coordonator; Albano Martins Dias da Silva, Isabel Quintela, Adrian Savin și Marion Schiefele, auditori; Aykut Efe, stagiar. De la stânga la dreapta: Marion Schiefele, Albano Martins Dias da Silva, Jacques Sciberras, Georgios Karakatsanis, Neven Mates, Marko Mrkalj, Isabel Quintela, Adrian Savin, Zacharias Kolias.

3 2 CUPRINS Puncte Acronime Glosar Sinteză I-XVI Introducere 1-14 Componenta preventivă a Pactului de stabilitate și de creștere 1-4 Sfera și abordarea auditului 5-14 Observații Partea I Regulamentul a stabilit un ritm adecvat pentru convergența către obiectivul bugetar pe termen mediu, dar include unele dispoziții ambigue Partea II Comisia a recurs pe scară largă la marja de apreciere care i-a fost acordată, dar nu a pus accentul pe obiectivul principal Cerințele ajustate ciclic, asociate cu marja de deviere și cu marja de apreciere, nu asigură atingerea ratei de referință fixate pentru ajustare Modul în care Comisia pune în aplicare clauzele de flexibilitate, cu privire la care a ajuns ulterior la un acord cu statele membre, conduce la întârzieri de durată în atingerea obiectivelor bugetare pe termen mediu și permite o creștere a cheltuielilor care nu sunt legate de aceste clauze Efectul cumulat al clauzelor și marja de deviere semnificativă împiedică atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu într-un interval rezonabil de timp Valoarea informativă a proiecțiilor referitoare la ultimii ani acoperiți de programele de stabilitate sau de convergență Partea III Progresul către obiectivele bugetare pe termen mediu s-a oprit de îndată ce presiunea pieței s-a diminuat și mai multe țări îndatorate nu se află pe o traiectorie care să asigure atingerea obiectivului într-un interval rezonabil de timp În medie, în ultimii ani nu s-a înregistrat niciun progres în direcția atingerii obiectivelor bugetare pe termen mediu 76-83

4 3 Rezultate deosebit de slabe în statele membre cu cele mai ridicate grade de îndatorare Rezultate mixte în statele membre cu o datorie publică variind între 70 % și 90 % în perioada S-a observat o înrăutățire pronunțată în două state membre cu un nivel scăzut al datoriei Un dezechilibru între considerațiile privind sustenabilitatea și considerațiile de ciclu economic 99 Partea IV Comisia ar putea îmbunătăți anumite aspecte tehnice ale evaluărilor Se observă o distorsiune antrenată de optimism în previziunile Comisiei cu privire la creșterea reală a PIB-ului și la investiții pentru anii t și t Evaluarea informațiilor incluse în programele de stabilitate sau de convergență Nivelul de deviere raportat de Comisie este corect, dar poate da naștere la confuzii 106 Testele tehnice efectuate de Curte nu au pus în evidență nicio problemă majoră Partea V Recomandările specifice fiecărei țări reflectă concluziile evaluărilor subiacente, dar ar trebui să fie mai clare Recomandările specifice fiecărei țări reflectă rezultatele evaluărilor efectuate, dar pertinența lor poate fi afectată în cazul unei evoluții a condițiilor Formulările utilizate în recomandările specifice fiecărei țări publicate în 2017 au devenit mai puțin clare și mai dificil de pus în aplicare Comisia monitorizează în mod suficient punerea în aplicare a recomandărilor specifice adresate fiecărei țări în materie bugetară 126 Concluzii și recomandări Principalul obiectiv al componentei preventive nu a fost atins Comisia ar trebui să abordeze problema devierilor cumulate și problema parametrilor din matricea ajustărilor necesare 137 Clauzele de flexibilitate ar trebui revizuite astfel încât ele să reflecte rolul lor original preconizat în regulament

5 4 Cerințele de ajustare prevăzute de componenta preventivă și de cea corectivă ar trebui să fie sincronizate, iar procedurile de intensificare ar trebui să fie utilizate într-un mod mai eficace 142 Îmbunătățirea calității informațiilor solicitate în cadrul programelor de stabilitate sau de convergență și în rapoartele de evaluare ale Comisiei 143 Ar trebui revăzute practicile de utilizare a unor colecții diferite de date și de înghețare a cerințelor Ar trebui îmbunătățită claritatea explicaților care figurează în recomandările specifice fiecărei țări 146 Anexa I Selecția statelor membre care au fost incluse în eșantionul de audit Anexa II Rezultatele obținute cu privire la statele membre care au fost incluse în eșantionul de audit Răspunsurile Comisiei

6 5 ACRONIME AMECO BCE CEF CSR DG ECFIN ECOFIN FMI OCDE OTM PDE PIB pp PPB PSC SEC SS SWD UE Baza de date macroeconomică anuală a DG ECFIN Banca Centrală Europeană Comitetul economic și financiar Recomandare specifică fiecărei țări (country-specific recommendation) Direcția Generală Afaceri Economice și Financiare Consiliul Afaceri Economice și Financiare Fondul Monetar Internațional Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică Obiectivul bugetar pe termen mediu (Medium Term Objective) Procedura aplicabilă deficitelor excesive Produs intern brut Puncte procentuale Proiect de plan bugetar Program de stabilitate sau de convergență Sistemul european de conturi economice integrate Sold structural Document de lucru al serviciilor Comisiei (staff working document) Uniunea Europeană

7 6 GLOSAR Codul de conduită: document de politică în care sunt prezentate orientări privind punerea în aplicare a Pactului de stabilitate și de creștere, precum și orientări privind formatul și conținutul programelor de stabilitate sau de convergență. Colecție de date: o serie de estimări și prognoze pentru mai mulți ani, realizate la un anumit moment. Pe măsură ce trece timpul, prognozele pentru un anumit an (de exemplu, pentru 2018) se modifică: altfel spus, ele variază în funcție de colecția de date din care au fost preluate (de exemplu, din proiecțiile din 2014, din 2016 etc.). Comitetul economic și financiar: denumit în trecut Comitetul monetar, CEF este un comitet al Consiliului Uniunii Europene, înființat în temeiul articolului 134 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene. Principala sa sarcină este de a pregăti și de a discuta deciziile Consiliului Afaceri Economice și Financiare (ECOFIN) cu privire la chestiuni economice și financiare. Componenta corectivă a Pactului de stabilitate și de creștere: cunoscută oficial sub denumirea de procedură aplicabilă deficitelor excesive (PDE), este vorba de un mecanism care ar trebui inițiat împotriva statului membru în care valorile de referință stabilite pentru deficitul public și pentru datoria publică sunt depășite. Consiliul bugetar european: un organism consultativ independent al Comisiei, creat în Sarcina principală a acestuia este de a evalua punerea în aplicare a regulilor politicii fiscalbugetare a UE. Criteriul de referință privind cheltuielile: regulă care impune limitarea ratei de creștere netă a cheltuielilor publice la nivelul ratei de creștere economică potențială pe termen mediu a unei țări sau sub această rată, în funcție de poziția țării respective în raport cu obiectivele sale bugetare pe termen mediu. În conformitate cu acest criteriu, un nivel de creștere a cheltuielilor care depășește rata de creștere economică potențială pe termen mediu trebuie să fie însoțit de măsuri discreționare suplimentare privind veniturile. Criteriul de referință privind cheltuielile completează obiectivul bugetar pe termen mediu deoarece

8 7 plasează creșterea cheltuielilor nete pe o traiectorie sustenabilă și contribuie, prin urmare, la progresele în direcția obiectivului pe termen mediu sau, după caz, la menținerea acestuia. Datoria publică: totalul datoriei brute, la valoare nominală, existente la sfârșitul exercițiului în sectorul administrației publice, astfel cum este definit în SEC 95 și SEC Deviația PIB: diferența dintre producția reală (și anume PIB-ul) și producția potențială estimată la un moment dat. Matricea ajustărilor necesare: un tabel care stabilește efortul bugetar anual necesar din partea statelor membre în raport cu ciclul economic, ținând cont de necesitățile lor de consolidare fiscal-bugetară, inclusiv de nivelul datoriei lor publice. Comisia a folosit la început o versiune a matricei pe plan intern și, ulterior, a publicat o versiune revizuită a acesteia în ianuarie Matricea a fost aprobată de Consiliul ECOFIN din 12 februarie 2016 în Poziția de consens privind flexibilitatea în cadrul Pactului de stabilitate și de creștere. Măsuri punctuale și măsuri temporare: operațiuni efectuate de administrația publică, cu un efect bugetar tranzitoriu care nu antrenează o schimbare durabilă a poziției bugetare. A se vedea, de asemenea, Soldul (bugetar) structural. Mecanismul european al cursului de schimb 2 (MCS II): mecanismul european al cursului de schimb (MCS) a fost instituit cu scopul de a stabiliza cursurile de schimb și de a ajuta Europa să devină o zonă de stabilitate monetară înainte de introducerea monedei unice euro. După introducerea monedei euro la 1 ianuarie 1999, MCS a fost înlocuit cu MCS II la începutul etapei a treia a uniunii economice și monetare. Debutul acestei etape a implicat stabilirea definitivă și irevocabilă a cursurilor de schimb, transferul competenței monetare către Banca Centrală Europeană și introducerea monedei euro ca monedă unică. MCS II asigură un cadru de cooperare pentru politica privind cursul de schimb între Eurosistem (sistemul băncilor centrale din zona euro) și statele membre ale Uniunii Europene care se pregătesc să adopte moneda euro.

9 8 Modelul QUEST: modelul macroeconomic global utilizat de Direcția Generală Afaceri Economice și Financiare (DG ECFIN) pentru analize și cercetare în domeniul politicilor macroeconomice. Obiectivul bugetar pe termen mediu: nivelul soldului structural către care ar trebui să conveargă fiecare stat membru. Pentru majoritatea statelor membre, acest obiectiv este de 1 % din produsul intern brut (PIB). Pentru statele membre din zona euro, obiectivul este oarecum mai strict, și anume de 0,5 % din PIB, cu excepția cazului în care statul membru respectiv are o rată scăzută a datoriei. Obiectivul pentru fiecare stat membru este stabilit în funcție de diferitele riscuri fiscal-bugetare cu care se confruntă acesta. Pactul bugetar: capitolul bugetar din Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare. Pactul de stabilitate și de creștere: acord obligatoriu pentru toate statele membre ale UE începând din 1997 (pactul a fost reformat în 2005 și în 2011), care privește punerea în aplicare a dispozițiilor Tratatului de la Maastricht referitoare la sustenabilitatea politicilor bugetare ale statelor membre, în principal prin menținerea deficitului și a datoriei publice la niveluri acceptabile. PIB-ul potențial: nivelul PIB-ului pe care îl poate produce o economie într-un anumit an și care este compatibil cu o rată stabilă a inflației. Dacă producția reală crește peste nivelul său potențial, constrângerile asupra capacității vor începe să își facă simțit efectul și se va acumula o presiune inflaționistă; în cazul în care producția scade sub nivelul potențial, resursele nu sunt exploatate, iar presiunea inflaționistă se reduce. Nivelul și creșterea producției potențiale sunt reestimate constant, ceea ce poate conduce la revizuiri ex post ale valorilor estimate. În cadrul componentei preventive, estimările producției potențiale sunt realizate de Comisie pe baza metodologiei stabilite de comun acord la nivelul UE (pentru mai multe informații privind metodologia, a se vedea: The production function methodology for calculating potential growth rates and output gaps, în seria European Economy, Economic Papers, nr. 535, noiembrie 2014). Procedura aplicabilă deficitelor excesive: o procedură lansată de Consiliu la recomandarea Comisiei Europene împotriva oricărui stat membru al Uniunii Europene care depășește

10 9 plafonul de deficit bugetar impus de legislația UE aferentă Pactului de stabilitate și de creștere. Procedura implică mai multe etape, care pot culmina cu impunerea de sancțiuni, scopul fiind acela de a încuraja statele membre să își țină sub control deficitul bugetar, și este o condiție necesară pentru buna funcționare a uniunii economice și monetare. Procedura aplicabilă devierilor semnificative: Comisia poate declanșa o procedură aplicabilă devierilor semnificative atunci când este detectată o abatere de proporții a soldului structural și a cheltuielilor în raport cu traiectoria de ajustare. În cadrul acestei proceduri, se așteaptă de la statul membru în cauză să pună în aplicare măsuri pentru corectarea devierii. Program de stabilitate sau de convergență: un document elaborat anual de către statele membre, care prezintă politicile și măsurile destinate să asigure politici fiscal-bugetare sustenabile, să mențină pozițiile bugetare la nivelul obiectivelor bugetare pe termen mediu sau peste acest nivel ori să urmeze o traiectorie către obiectivul bugetar pe termen mediu, asigurând, în același timp, eforturi adecvate de reducere a datoriei pentru a se conforma regulii privind datoria și valorii de referință de 60 % prevăzute de tratat. Proiecte de plan bugetar: documente pe care guvernele statelor membre din zona euro trebuie să le prezinte Comisiei până la data de 15 octombrie a fiecărui an, în conformitate cu normele privind guvernanța economică europeană, în vederea asigurării coordonării politicilor lor fiscal-bugetare. Recomandare specifică fiecărei țări: orientări de politică formulate în fiecare an de către Comisie și adresate statelor membre cu privire la modul de menținere a unor finanțe publice sănătoase. Comisia prezintă apoi aceste orientări Consiliului spre aprobare în luna iulie, în cadrul semestrului european. SEC (SEC 95 și SEC 2010): sistemul european de conturi naționale și regionale este cadrul de contabilitate al UE, compatibil pe plan internațional, utilizat pentru descrierea sistematică și detaliată a economiilor regiunilor și ale statelor membre ale UE. Pentru cea mai mare parte a perioadei auditate, s-a aplicat SEC 95. Sistemul a fost actualizat în septembrie 2014, când s- a trecut la SEC 2010, care reflectă evoluțiile înregistrate în privința măsurării economiilor moderne, progresele din domeniul cercetării metodologice și nevoile utilizatorilor.

11 10 SEC este în general coerent cu definițiile, normele contabile și clasificările utilizate în sistemul comparabil al Organizației Națiunilor Unite, dar prezintă unele caracteristici specifice, mai adaptate la practicile UE. Semestrul european: ciclul anual al UE de coordonare a politicilor economice. Semestrul european acoperă politicile fiscal-bugetare astfel cum au fost definite de Pactul de stabilitate și de creștere, prevenirea dezechilibrelor macroeconomice excesive (în cadrul procedurii privind dezechilibrele macroeconomice) și reformele structurale în contextul Strategiei Europa Semestrul conduce la recomandări specifice adresate statelor membre. Sold (bugetar) structural: soldul bugetar real, din care se deduc componenta ciclică, măsurile punctuale și alte măsuri temporare. Soldul structural măsoară tendința subiacentă a soldului bugetar [a se vedea și Soldul bugetului public (deficit)]. Soldul bugetului public (deficit): diferența dintre veniturile și cheltuielile sectorului administrației publice. De obicei, atunci când acest sold este negativ, se vorbește despre deficit. Se mai folosește și termenul sold/deficit global. Soldul/deficitul primar: soldul/deficitul bugetar din care sunt excluse cheltuielile cu dobânzile. Tratatul privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare: tratat interguvernamental convenit la summitul UE din 30 ianuarie 2012 și semnat la 2 martie 2012 de către șefii de stat sau de guvern din toate statele membre ale UE, cu excepția Regatului Unit și a Republicii Cehe. Documentul include dispoziții vizând să stimuleze coordonarea și convergența politicilor economice, precum și un capitol specific Pactul bugetar care urmărește să consolideze cadrul de guvernanță fiscal-bugetară a zonei euro.

12 11 SINTEZĂ Este atins obiectivul principal al componentei preventive? I. Componenta preventivă a Pactului de stabilitate și de creștere a fost introdusă pentru a se consolida disciplina fiscal-bugetară din statele membre. Motivul principal care stă la baza eforturilor Uniunii Europene de a menține disciplina și stabilitatea este acela că o criză bugetară în unul dintre statele membre ar putea cauza probleme pentru celelalte state membre. II. Regulamentul din 1997 privind componenta preventivă (nr. 1466/97), modificat în 2005 și în 2011, solicită în prezent statelor membre să își îmbunătățească soldurile structurale, adică soldurile globale ajustate ciclic și pentru măsurile punctuale, în vederea atingerii unor obiective specifice fiecărei țări, denumite obiective bugetare pe termen mediu (OTM), care, pentru majoritatea țărilor, sunt stabilite la un nivel variind între 0,5 % și -1 % din produsul intern brut (PIB). Aceste dispoziții ar trebui să asigure faptul că deficitul global al statelor membre nu depășește pragul de 3 % din PIB stabilit în tratat. Mai mult decât atât, ele ar trebui să asigure totodată, în cazul statelor membre cu un grad ridicat de îndatorare, convergența într-un termen rezonabil a ratei datoriei publice către limita de 60 % din PIB fixată în tratat. Ce a auditat Curtea III. Curtea a auditat dacă Comisia Europeană făcuse uz de autoritatea care i-a fost acordată prin regulament pentru a asigura o punere în aplicare adecvată a componentei preventive. De asemenea, Curtea a analizat problema interacțiunii dintre componenta preventivă și componenta corectivă a Pactului de stabilitate și de creștere, oprindu-se asupra aspectelor pertinente pentru prima componentă. Entitatea auditată a fost Comisia. Care au fost constatările Curții IV. Regulamentul a stabilit o valoare de referință rezonabilă pentru convergența anuală în direcția obiectivului bugetar pe termen mediu, și anume 0,5 puncte procentuale din PIB pe an. Regulamentul permite însă devieri de la această cerință și autorizează Comisia să acorde

13 12 diferite clauze de flexibilitate. Prin urmare, eficacitatea componentei preventive depinde foarte mult de modul în care Comisia o pune în aplicare (partea I). V. Normele de punere în aplicare stabilite de Comisie și deciziile sale operaționale nu garantează îndeplinirea principalului obiectiv al regulamentului, și anume convergența statelor membre spre obiectivul bugetar pe termen mediu într-un interval rezonabil de timp. (După ce au fost anunțate de Comisie, unele dintre principalele norme de punere în aplicare au fost aprobate ulterior de Consiliu.) VI. Normele de punere în aplicare privind flexibilitatea își au originea în reformele din 2005 ale regulamentului, dar nu au fost operaționalizate formal decât în 2015, reflectând considerațiile antrenate de Marea recesiune economică. O anumită flexibilitate în perioadele de criză constituia un răspuns adecvat în principiu, dar dispozițiile specifice nu erau delimitate în timp și au mers prea departe în practică, în special atunci când au fost aplicate în perioade caracterizate de condiții mai normale. În plus, normele stabilite de Comisie nu fac o distincție suficientă între acele state membre care au un nivel ridicat al datoriei și celelalte. În loc să asigure o înăsprire a cadrului pe măsură ce redresarea economică făcea progrese, Comisia l-a slăbit și mai mult în 2017, prin introducerea noii marje de apreciere. VII. Marja permisă în temeiul clauzei de reformă structurală nu mai este legată de costurile bugetare reale ale reformei, ci este utilizată ca un instrument de stimulare. Toate marjele autorizate (cu excepția celei pentru reforma sistemului de pensii) majorează cheltuielile nu numai în anul pentru care sunt acordate, ci și în anii următori. Efectul cumulat al tuturor acestor marje a dus la întârzieri de mai mulți ani față de termenele efective pentru atingerea obiectivelor bugetare pe termen mediu (partea II). VIII. Credibilitatea componentei preventive a fost erodată și de evoluțiile înregistrate în cadrul componentei corective. Comisia consideră că redresarea ciclică este suficientă pentru a asigura îndeplinirea cerințelor componentei corective, această abordare fiind facilitată și de practica Comisiei de a propune Consiliului acordarea unor prelungiri multianuale pentru ieșirea din procedurile aplicabile deficitelor excesive (PDE). În consecință, statele membre aflate în PDE nu sunt obligate să îndeplinească cerințele de îmbunătățire a soldului structural pe care ar trebui să le respecte dacă ar face obiectul componentei preventive.

14 13 IX. Deosebit de îngrijorător este faptul că acest cadru slăbit aferent Pactului de stabilitate și de creștere nu poate să asigure progresul către îndeplinirea obiectivelor bugetare pe termen mediu în mai multe state membre cu un grad ridicat de îndatorare. În perioada de redresare și de expansiune înregistrată între 2014 și 2018, soldurile structurale ale acestor state membre s-au îndepărtat de la obiectivele lor respective ori s-au îndreptat către acestea într-un ritm atât de lent încât o ameliorare substanțială înaintea următoarei recesiuni este departe de a fi garantată. În pofida faptului că forța diminuată a cadrului nu asigură progresul în direcția obiectivelor bugetare pe termen mediu, Comisia a decis că respectarea cadrului este esențială pentru a justifica o neactivare a procedurii aplicabile deficitelor excesive care este declanșată de nivelul datoriei (partea III). X. La nivel tehnic, Curtea a constatat deficiențe și lacune în materie de informații în programele de stabilitate sau de convergență prezentate de către statele membre, aceste probleme nefiind semnalate în documentele de lucru ale serviciilor Comisiei. În plus, Comisia nu explică în mod clar diferențele dintre propriile ipoteze și cele ale statelor membre în ceea ce privește măsurile fiscal-bugetare incluse în previziunile respective. În plus, metodologia utilizată în evaluările Comisiei nu concordă întotdeauna cu regulamentul și poate întârzia avertismentele preventive (partea IV). XI. În fine, Curtea a constatat că recomandările de natură fiscal-bugetară specifice fiecărei țări și adoptate de Consiliu se bazează pe recomandările Comisiei și reflectă concluziile evaluărilor tehnice subiacente. Aceste recomandări nu explică însă în mod suficient nici logica de la baza ajustărilor recomandate și nici riscurile care pot apărea dacă statele membre nu îndeplinesc cerințele (partea V). Recomandările Curții XII. Componentele importante ale cadrului trebuie să fie înăsprite într-un mod coordonat. În primul rând, Comisia ar trebui să abordeze problema persistentă a devierilor cumulate de la ajustarea necesară și, în acest sens, ar trebui să impună corecții ex post, adică cerințe suplimentare în anii următori. În al doilea rând, Comisia ar trebui să revizuiască parametrii din tabelul care stabilește cerințele de ajustare (așa-numita matrice ), astfel încât să se asigure că obiectivele bugetare pe termen mediu sunt îndeplinite într-un interval rezonabil

15 14 de timp. Ar trebui să fie stabilite cerințe mai stricte pentru statele membre cu un grad ridicat de îndatorare. În al treilea rând, clauzele de flexibilitate ar trebui să acopere numai costurile directe legate de reformele și de evenimente neobișnuite dintr-un anumit an. XIII. În opinia Curții, aceste schimbări pot fi obținute cu ajutorul cadrului juridic existent. XIV. Comisia ar trebui să analizeze ce posibilități oferă cadrul juridic pentru a se asigura faptul că nivelul de ajustare structurală necesar în cadrul componentei preventive este atins și de către statele membre care fac obiectul componentei corective. XV. Codul de conduită ar trebui să fie actualizat pentru a se îmbunătăți calitatea informațiilor solicitate în programele de convergență sau de stabilitate cu privire la măsurile fiscal-bugetare planificate. Documentele Comisiei ar trebui să raporteze toate diferențele dintre previziuni și să prezinte concluziile evaluărilor în conformitate cu criteriile stabilite în regulament. De asemenea, indicatorii utilizați ar trebui să permită identificarea cât mai din timp a semnelor de deteriorare, în loc să se bazeze pe cele mai favorabile date preluate dintr-o selecție de colecții anterioare de date. XVI. Recomandările specifice fiecărei țări ar trebui să conțină cerințe de ajustare clare și explicite în partea lor dispozitivă, iar considerentele ar trebui să furnizeze o explicație mai clară cu privire la logica de la baza ajustărilor respective și cu privire la riscurile care pot apărea dacă acestea nu sunt puse în aplicare.

16 15 INTRODUCERE Componenta preventivă a Pactului de stabilitate și de creștere 1. Pactul de stabilitate și de creștere a stabilit un sistem de supraveghere multilaterală a politicilor fiscal-bugetare ale statelor membre. Acest sistem este pus în aplicare de către Comisia Europeană și de Consiliul Uniunii Europene, cu obiectivul de a asigura disciplina fiscal-bugetară în statele membre. Logica de la baza acestei supravegheri este că politicile fiscal-bugetare ale unei țări pot avea efecte negative asupra celorlalte țări. Acest fenomen este deosebit de pronunțat în cadrul uniunilor monetare. Pactul de stabilitate și de creștere are o componentă preventivă și o componentă corectivă Supravegherea este coordonată în cadrul procesului semestrului european, care prevede că statele membre trebuie să își prezinte programele de stabilitate sau de convergență (PSC) în primăvară. Aceste programe sunt apoi evaluate de Comisie, iar rezultatele evaluărilor sunt publicate în documentele de lucru ale serviciilor Comisiei (SWD staff working document). Pe baza recomandărilor Comisiei, Consiliul emite recomandări specifice fiecărei țări (CSR country specific recommendation) în luna iunie a fiecărui an. Statele membre din zona euro sunt obligate să prezinte, de asemenea, proiecte de planuri bugetare (PPB) în luna octombrie, care sunt evaluate de Comisie în luna noiembrie (a se vedea figura 1). 1 Pactul are la bază articolele 121 și 126 din Tratatul privind funcționarea Uniunii Europene (denumit în continuare tratatul ) și Protocolul nr. 12 anexat la tratat, în timp ce articolul 136 din tratat reprezintă baza măsurilor specifice vizând statele membre din zona euro. Componenta preventivă a fost instituită prin Regulamentul nr. 1466/97 al Consiliului din 7 iulie 1997 (modificat în 2005 și în 2011).

17 16 Figura 1 Principalele etape ale procesului de supraveghere din cadrul componentei preventive în contextul semestrului european Statele membre prezintă programele de stabilitate sau de convergență SWD Documente de lucru ale serviciilor Comisiei Recomandările specifice fiecărei țări din partea Comisiei/a Consiliului PPB Statele membre prezintă proiectele de plan bugetar Comisia evaluează proiectele de plan bugetar PSC CSR Evaluări Aprilie Mai Iunie Octombrie Noiembrie Sursa: Curtea de Conturi Europeană. 3. Principalul obiectiv al componentei preventive, astfel cum era prevăzut în Regulamentul nr. 1466/97 al Consiliului, era de a asigura o convergență rapidă a statelor membre către o poziție bugetară aproape de echilibru sau excedentară, care urma să le permită să facă față fluctuațiilor ciclice normale fără a încălca limita de 3 % fixată pentru deficitul global 2. Din 2005, poziția urmărită pentru fiecare stat membru este exprimată sub forma soldului structural 3 care trebuie să conveargă către un obiectiv bugetar pe termen mediu (OTM) specific fiecărei țări. Conform regulamentului, acest obiectiv nu poate fi sub 1 % din produsul intern brut (PIB) pentru statele membre din zona euro și pentru cele care fac parte din Mecanismul european al cursului de schimb 2. Statele semnatare ale Tratatului privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare și-au asumat obiective bugetare pe termen mediu de cel puțin 0,5 % din PIB, cu excepția cazului în care datoria lor se situează sub 60 % din PIB; într-un astfel de caz, limita rămâne fixată 2 O încălcare a acestei limite ar declanșa o procedură aplicabilă deficitelor excesive (componenta corectivă a Pactului de stabilitate și de creștere). 3 Soldul bugetar și deficitul sunt egale în valoare absolută, dar sunt de semn opus. Un deficit de 3 % corespunde unui sold de - 3 %.

18 17 la 1 % 4. Figura 2 ilustrează principalele etape ale cadrului actual aplicabil componentei preventive dintre cele 25 de state semnatare ale Tratatului privind stabilitatea, coordonarea și guvernanța în cadrul uniunii economice și monetare și-au asumat în mod formal Pactul bugetar (cele 19 state membre ale zonei euro plus Bulgaria, Danemarca și România).

19 18 Figura 2 Regulile componentei preventive Procesul de evaluare în cadrul componentei preventive Soldul structural se situează la nivelul obiectivului bugetar pe termen mediu sau peste acesta? Da Componenta preventivă este respectată Nu Evaluare bazată pe doi piloni Pilonul 1 Variația soldului structural =< cerința Pilonul 2 Creșterea cheltuielilor > = criteriul de referință privind cheltuielile Statul membru prezintă devieri de la cerințe sau de la criteriul de referință privind cheltuielile? Nu Cerințele sunt respectate Da Evaluare globală Devierea este semnificativă? Nu COM conchide că statul membru prezintă o deviere Da COM conchide că statul membru prezintă o deviere semnificativă CSR recomandă ajustările necesare Se poate declanșa ex post o procedură aplicabilă devierilor semnificative Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

20 19 4. Într-un context caracterizat de încetinirea creșterii economiilor din UE începând cu 2007 și de o creștere puternică a ponderii datoriei publice în multe state membre, componenta preventivă a câștigat o importanță care depășește necesitatea de se a crea o marjă de manevră bugetară capabilă să permită funcționarea stabilizatorilor automați și aplicarea unei politici fiscal-bugetare anticiclice discreționare 5. Convergența rapidă către obiectivele bugetare pe termen mediu a devenit crucială pentru reducerea ratelor excesive ale datoriei. Rata datoriei s-ar înscrie rapid pe o traiectorie descendentă chiar și în statele membre cele mai îndatorate de îndată ce acestea își vor fi atins obiectivul bugetar pe termen mediu. Acest fapt a determinat Comisia să considere că respectarea componentei preventive este o condiție esențială pentru neactivarea procedurii aplicabile deficitelor excesive (PDE) care este declanșată de nivelul datoriei 6. Sfera și abordarea auditului 5. Principala întrebare de audit a fost dacă, în temeiul responsabilităților care îi revin în cadrul semestrului european, Comisia coordonase în mod eficace politicile fiscal-bugetare ale statelor membre care sunt necesare pentru atingerea obiectivelor componentei preventive a Pactului de stabilitate și de creștere. 6. Mai concret, Curtea a examinat: (a) claritatea obiectivelor și a condițiilor stabilite în Regulamentul nr. 1466/97 pentru a se asigura faptul că statele membre cu deficite și/sau niveluri ridicate ale datoriei (peste 5 Politica fiscal-bugetară acționează ca un stabilizator automat atunci când permite creșterea deficitului global într-o perioadă de recesiune, fără să pună însă în aplicare măsuri suplimentare care ar agrava deficitul structural. Într-o perioadă de boom economic, aceasta permite scăderea deficitului global într-un mod similar. O politică fiscal-bugetară anticiclică discreționară constă în luarea unor măsuri suplimentare pentru a stimula economia într-o perioadă de recesiune. Acest lucru duce la o creștere a deficitului structural (sau, altfel spus, la o scădere a soldului structural). Într-o perioadă de boom economic, o politică fiscal-bugetară anticiclică ar încerca să răcească economia și să reducă deficitul structural (altfel spus, ar încerca să îmbunătățească soldul structural). Contrarul unei astfel de politici este o politică prociclică. 6 De exemplu, a se vedea Raportul cu privire la Italia întocmit în conformitate cu articolul 126 alineatul (3) din tratat, Comisia Europeană, 2016, Bruxelles, , COM(2017) 106 final.

21 20 60 % din PIB) progresează rapid în direcția atingerii obiectivelor lor bugetare pe termen mediu (partea I); (b) punerea în aplicare de către Comisie a regulamentului, respectarea de către aceasta a normelor și eficacitatea deciziilor operaționale în ceea ce privește regulile aplicabile componentei preventive (partea II); (c) ritmul global al progreselor, în special în statele membre puternic îndatorate, în direcția atingerii obiectivelor lor bugetare pe termen mediu (partea III); (d) acțiunile întreprinse de Comisie pentru a asigura prezentarea unor programe de stabilitate sau de convergență cuprinzătoare și adecvate și pentru a evalua caracterul plauzibil și conformitatea acestora cu regulamentele și cu Codul de conduită aferent Pactului de stabilitate și de creștere; de asemenea, a fost examinată calitatea documentelor de lucru ale serviciilor Comisiei și calitatea altor evaluări de țară conexe (de exemplu, proiectele de plan bugetar prezentate de statele membre din zona euro în toamnă) cu scopul de a se stabili dacă acestea informează în timp util și în mod coerent cu privire la cele mai importante riscuri și la răspunsurile de politică adecvate (partea IV); (e) baza și relevanța recomandărilor specifice fiecărei țări, modul de monitorizare a acestora și nivelul lor de punere în aplicare (partea V). 7. Curtea a evaluat eficacitatea punerii în aplicare de către Comisie a componentei preventive în perioada (analizând inclusiv documente de lucru ale serviciilor Comisiei din primăvara anului 2017 referitoare la anul 2016) și a urmărit cele mai importante evoluții înregistrate în 2017 și în Componenta preventivă a fost analizată în detaliu pentru un eșantion de șase state membre (Austria, Belgia, Finlanda, Ungaria, Italia și Țările de Jos). În cazul unora dintre aspectele analizate, au fost însă luate în considerare și alte state membre. Dintre cele șase state membre selectate, cinci făceau parte din zona euro. Statele membre care au făcut deja

22 21 obiectul unor audituri similare au fost excluse (cu excepția Italiei 7 ). Dintre statele membre rămase, Curtea le-a selectat pe cele care prezentau: cele mai mari și mai persistente niveluri ale deficitului structural și ale datoriei publice; perioadele cele mai lungi petrecute într-o procedură aplicabilă deficitelor excesive; cea mai mare distanță față de obiectivul lor bugetar pe termen mediu (a se vedea anexa I). 9. Criteriile de audit utilizate s-au bazat pe: (a) cerințele cadrului juridic, în special Regulamentul nr. 1466/97, în ceea ce privește semestrul european; (b) Codul de conduită, în ceea ce privește conținutul programelor de stabilitate sau de convergență; (c) normele și procedurile Comisiei, de exemplu vademecumurile, și alte orientări emise în atenția statelor membre sau orientări interne ale Comisiei destinate personalului Direcției Generale Afaceri Economice și Financiare (DG EFCIN); (d) documente publicate de instituții ale UE și de alte organizații internaționale [în special Fondul Monetar Internațional (FMI), Organizația pentru Cooperare și Dezvoltare Economică (OCDE) și Banca Centrală Europeană (BCE)] sau rezultate din cercetarea desfășurată cu scopul de a se identifica cele mai bune practici. 10. Curtea a efectuat o vizită la serviciile DG ECFIN pentru a beneficia de o introducere cu privire la cadrul normativ, la raționamentul de la baza diferitor decizii operaționale și la procesele interne implicate în evaluarea planurilor fiscal-bugetare ale statelor membre și, în cele din urmă, în elaborarea recomandărilor specifice fiecărei țări. 11. Au fost desfășurate interviuri cu reprezentanți ai echipelor din cadrul DG ECFIN (country desk) responsabile de fiecare dintre cele șase state membre incluse în eșantion și au fost 7 Italia a ieșit din PDE în iunie 2013 și perioada anterioară a fost parțial acoperită de auditul Curții referitor la PDE. Italia a fost însă inclusă în eșantion din cauza aplicării pe scară largă a clauzelor de flexibilitate în cadrul componentei preventive și pe baza importanței generale a acestei țări pentru evoluțiile macroeconomice din UE.

23 22 examinate o serie de documente ale Comisiei, atât documente aflate la dispoziția publicului, cât și documente interne. De asemenea, Curtea a efectuat vizite de informare în cele șase state membre incluse în eșantion, unde au avut loc întâlniri cu interlocutorii Comisiei din cadrul ministerelor economiei și finanțelor respective, cu reprezentanți ai consiliilor fiscale și cu funcționarii responsabili cu semestrul european din cadrul reprezentanțelor UE. 12. Curtea a reunit un grup consultativ de experți independenți proveniți din mediul academic, din institute de cercetare și din grupuri de reflecție și a invitat reprezentanți ai mai multor consilii fiscale din statele membre să participe la un seminar intern, în cadrul căruia aceștia și-au făcut cunoscute opiniile cu privire la cadrul în discuție și la diferitele evoluții observate în statele membre. 13. Curtea a efectuat teste analitice cu privire la modelele de evaluare a conformității utilizate de Comisie, urmărind să verifice dacă acestea fuseseră structurate astfel încât să reflecte condițiile din regulamente și dacă erau exacte și coerente între statele membre și în timp. 14. De asemenea, Curtea a testat impactul anumitor abordări operaționale prin compararea rezultatelor acestora cu simulări ale unor interpretări alternative și a reefectuat diverse analize realizate de către echipele responsabile de diferitele țări, examinând programele de stabilitate sau de convergență prezentate de statele membre, documente de lucru ale serviciilor Comisiei, documente interne de lucru și alte informații disponibile pentru a stabili dacă exista o bază solidă pentru anumite observații și recomandări formulate de Comisie. OBSERVAȚII Partea I Regulamentul a stabilit un ritm adecvat pentru convergența către obiectivul bugetar pe termen mediu, dar include unele dispoziții ambigue 15. Pentru a permite o convergență rapidă către obiectivele bugetare pe termen mediu, regulamentul a stabilit la 0,5 % din PIB valoarea de referință pentru ajustarea medie anuală

24 23 a soldului structural și a afirmat că această valoare ar trebui să fie mai mare în cazul statelor membre a căror datorie depășește 60 % din PIB Într-un mod oarecum contradictoriu, regulamentul permite o marjă relativ mare de deviere de la această valoare de referință înainte de a se considera că un stat membru nu își respectă angajamentul. O anumită marjă de deviere ar putea fi considerată acceptabilă ținându-se seama de incertitudinile aferente prognozelor și execuției bugetare. Marja permisă este însă mare: ea poate fi de 0,5 % într-un an, procentaj egal cu valoarea de referință. Pentru doi ani, devierea poate fi, per total, de 0,5 % din PIB (adică 0,25 % în medie pe an). O astfel de marjă relativ importantă a devierii permise a creat ambiguități cu privire la ceea ce se așteaptă efectiv din partea statelor membre. Chiar și mai important, regulamentul nu stabilește în mod explicit o limită pentru cumulul acestor devieri pe parcursul mai multor ani, de unde s-ar putea deduce că o deviere puțin mai mică de 0,25 % poate continua la infinit 9. Această situație are un impact important asupra timpului care îi este necesar unui stat membru pentru a-și atinge obiectivul bugetar pe termen mediu și, prin urmare, asupra eficacității componentei preventive. 17. Totodată, regulamentul prevede o serie de condiții și mecanisme de flexibilitate care ar putea avea un impact suplimentar asupra eficacității componentei preventive, în funcție de modul în care sunt puse în aplicare de către Comisie. 18. Regulamentul a introdus ideea că ajustarea soldului structural ar trebui să depindă de ciclul economic, deși lasă să se subînțeleagă faptul că unele ajustări rămân totuși necesare și în perioadele de conjunctură nefavorabilă. Astfel, regulamentul cere Consiliului și Comisiei să 8 Articolul 5 alineatul (1) al doilea paragraf și articolul 9 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1466/97. 9 A se vedea observațiile similare ale Consiliului bugetar european care figurează în raportul anual pe 2017 al acestui organism la secțiunea 5.1.3, p. 55, Bruxelles.

25 24 examineze dacă în perioade economice favorabile se depune un efort de ajustare mai mare, în timp ce efortul poate fi mai limitat în perioade nefavorabile În plus, regulamentul permite o marjă de manevră bugetară, ținând seama în special de necesitatea de investiții publice Regulamentul prevede o anumită flexibilitate, solicitând Consiliului și Comisiei [să ia] în considerare implementarea reformelor structurale majore care au efecte bugetare pozitive directe pe termen lung, inclusiv prin consolidarea potențialului de creștere durabilă, având, prin urmare, un impact cuantificabil asupra sustenabilității pe termen lung a finanțelor publice 12. Pentru a beneficia de această flexibilitate, statelor membre li se cere să prezinte în programele lor de stabilitate sau de convergență o analiză costuri-beneficii a reformelor structurale majore care au efecte bugetare pozitive directe pe termen lung 13. Solicitările de flexibilitate sunt eligibile dacă statul membru a respectat marja de siguranță față de valoarea de referință de 3 % și dacă se preconizează că acesta va reveni la obiectivul bugetar pe termen mediu pe durata programului 14. În cazul programelor de stabilitate sau de convergență, perioada acoperită este, în general, de patru ani, dar există mai multe țări care au adăugat un al cincilea an. 21. De asemenea, regulamentul permite în mod expres devieri determinate de costul incremental direct al reformelor sistemului de pensii 15. Devierea eligibilă este strict legată de costurile bugetare din primul an după introducerea reformei și de orice costuri incrementale anuale apărute în anii următori. Având în vedere efectele pozitive pe termen lung ale 10 Articolul 5 alineatul (1) al doilea paragraf și articolul 9 alineatul (1) al doilea paragraf din Regulamentul nr. 1466/ Idem, articolul 2a primul paragraf. 12 Idem, articolul 5 alineatul (1) și articolul 9 alineatul (1). 13 Idem, articolul 3 alineatul (2) litera (c) și articolul 8 alineatul (2) litera (c) 14 Idem, articolul 5 alineatul (1) al zecelea paragraf și articolul 9 alineatul (1) al zecelea paragraf. 15 Idem, articolul 5 alineatul (1) și articolul 9 alineatul (1).

26 25 reformei pensiilor asupra sustenabilității finanțelor publice, această clauză nu dăunează eficacității regulamentului. 22. În fine, regulamentul permite de asemenea devieri care rezultă din evenimente neobișnuite, care nu se află sub controlul statului membru în cauză și care au un impact major asupra poziției financiare a acestuia, sau devieri care apar în urma unei recesiuni economice grave în zona euro sau în Uniune în ansamblu, cu condiția ca acestea să nu pună în pericol sustenabilitatea pe termen mediu a finanțelor publice. 23. Cerințele de bază prevăzute în regulament au fost formulate în termeni de îmbunătățire a soldului bugetar și a soldului structural. Reformele din 2011 au introdus însă un criteriu suplimentar, și anume criteriul de referință privind cheltuielile. Acesta cere ca traiectoria de creștere a cheltuielilor anuale, astfel cum este definită la articolul 5 alineatul (1) litera (b) din regulament 16, să nu depășească o anumită rată pe termen mediu a creșterii potențiale a PIBului, cu excepția cazului în care această depășire corespunde unor măsuri discreționare în privința veniturilor. În plus, dacă un stat membru nu și-a atins obiectivul bugetar pe termen mediu, creșterea anuală a cheltuielilor ar trebui să fie mai mică decât rata pe termen mediu a creșterii potențiale a PIB-ului, în vederea atingerii obiectivului de ameliorare a soldului structural. 24. Deși cele două criterii de referință (cel privitor la cheltuieli și cel referitor la soldul structural) ar putea produce, în teorie, același rezultate, există posibilitatea ca anumite diferențe, cum ar fi utilizarea unei rate de creștere potențială diferite față de cea utilizată pentru soldul structural sau excluderea cheltuielilor cu dobânzile, să ducă la rezultate diferite la nivelul conformării. Regula referitoare la cheltuieli oferă totuși anumite avantaje în cadrul evaluării ex post a performanței Totalul cheltuielilor exclude cheltuielile cu dobânzile, cheltuielile cu programele Uniunii care sunt acoperite integral din venituri provenite din fonduri ale Uniunii și modificările nediscreționare ale cheltuielilor cu indemnizațiile de șomaj. 17 Dacă atenția se îndreaptă mai degrabă către criteriul de referință privind cheltuielile, aceasta înseamnă că se pune un accent mai puternic pe aceste pârghii de politică aflate sub controlul

27 26 Partea II Comisia a recurs pe scară largă la marja de apreciere care i-a fost acordată, dar nu a pus accentul pe obiectivul principal Cerințele ajustate ciclic, asociate cu marja de deviere și cu marja de apreciere, nu asigură atingerea ratei de referință fixate pentru ajustare 25. Pentru a modula ajustarea în funcție de poziția în ciclul economic (în regulament se face referire la perioade nefavorabile în opoziție cu perioade favorabile ), Comisia a publicat în 2015 o matrice a ajustărilor necesare (denumită în continuare matricea ) (a se vedea figura 3). Principalul criteriu utilizat pentru a se decide dacă este vorba de o perioadă favorabilă sau de una nefavorabilă este reprezentat de deviația PIB (output gap), în funcție de care au fost definite cinci categorii: condiții extrem de nefavorabile, condiții foarte nefavorabile, condiții nefavorabile, condiții normale și condiții favorabile. Matricea nu prevede nicio ajustare în prezența unor condiții extrem de nefavorabile, un concept care nu este însă menționat în regulament. Statele membre cu o datorie mai mică de 60 % din PIB nu sunt obligate să efectueze nicio ajustare într-o conjunctură caracterizată de condiții foarte nefavorabile și nici măcar într-o perioadă de condiții nefavorabile, cu excepția cazului în care înregistrează o creștere peste potențial. Deși acest lucru nu este cerut de regulament, Comisia a obținut ulterior un acord cu privire la matrice (și la alte mecanisme de flexibilitate, a se vedea mai jos) din partea statelor membre, în cadrul Consiliului Afaceri Economice și Financiare (ECOFIN) 18. direct al guvernului, criteriul cheltuielilor fiind mai previzibil decât indicatorul exprimat sub forma soldului structural. 18 Commonly Agreed position on Flexibility in the Stability and Growth Pact (Poziție de consens privind flexibilitatea în cadrul Pactului de stabilitate și de creștere), Consiliul ECOFIN al UE, 14345/15, Bruxelles, 30 noiembrie 2015, p. 8; Rezultatele reuniunii Consiliului, a a reuniune a Consiliului Afaceri Economice și Financiare, Bruxelles, 12 februarie 2016.

28 27 Figura 3 Matricea pentru determinarea ajustării bugetare anuale în vederea atingerii obiectivului pe termen mediu (OTM) în cadrul componentei preventive a pactului Ajustarea bugetară anuală necesară* Condiție Datorie sub 60 % și lipsa riscurilor pentru sustenabilitate Datorie peste 60 % sau existența riscurilor pentru sustenabilitate Condiții extrem de nefavorabile Creșterea reală < 0 sau deviația PIB < -4 Nu este necesară nicio ajustare Condiții foarte nefavorabile -4 <= deviația PIB < ,25 Condiții nefavorabile -3 <= deviația PIB < -1,5 0 dacă creșterea este sub potențial, 0,25 dacă creșterea este peste potențial 0,25 dacă creșterea este sub potențial, 0,5 dacă creșterea este peste potențial Condiții normale -1,5 <= deviația PIB < 1,5 0,5 > 0,5 Condiții favorabile Deviația PIB >= 1,5 > 0,5 dacă creșterea este sub potențial >= 0,75 dacă creșterea este peste potențial >= 0,75 dacă creșterea este sub potențial >= 1 dacă creșterea este peste potențial * Toate cifrele sunt exprimate în puncte procentuale din PIB. Sursa: anexa 2 la COM (2015) 12 final. 26. Pentru situațiile în care rata de creștere este negativă și se înregistrează o deviație PIB sub 4 %, matricea utilizează cuvintele nu este necesară nicio ajustare în loc de ajustare egală cu zero. Acest lucru ar putea sugera că au fost utilizați termeni diferiți pentru a se permite o deteriorare a soldului structural în timpul recesiunilor acute, deși Comisia a declarat, în cursul auditului, că ar cere o ajustare egală cu zero în ambele cazuri 19. Numărul 19 Indiferent de norme și de interpretarea lor, este foarte dificil să se prevină o înrăutățire a soldului structural în perioadele de recesiune. De exemplu, în perioada de recesiune relativ moderată din 2000, soldurile structurale ale țărilor din zona euro au scăzut în medie cu 1,2 puncte procentuale din PIB între 2000 și În timpul marii recesiuni, soldurile structurale au scăzut cu 2,5 puncte procentuale din PIB între 2007 și 2010 (pe baza datelor FMI, World Economic Outlook, octombrie 2017).

29 28 mare de categorii diferite utilizate pentru perioadele nefavorabile reflectă faptul că matricea a fost introdusă în cursul unei perioade de recesiune profundă, fiind posibil ca acest lucru să fi afectat și valorile parametrilor ei. 27. Comisia face o ușoară diferențiere, nu foarte consecventă, la nivelul cerințelor de ajustare între statele membre cu o rată mai ridicată a datoriei (adică peste limita de 60 %) și celelalte state membre. În cazul primei categorii, cerința este mai mare cu un sfert de punct procentual în perioadele favorabile și în perioadele nefavorabile, dar, în mod surprinzător, nu și în perioadele normale. În caz de condiții normale, Comisia precizează doar că cerința trebuie să fie mai mare de 0,5 % din PIB. Ediția din 2016 a Vademecumului arată că un nivel de peste 0,5 % din PIB trebuie înțeles în mod convențional ca fiind egal cu cel puțin 0,6 % din PIB 20. Deși pentru perioadele normale este cerută o ajustare de 0,6 % din PIB, nu există dovezi care să demonstreze că o cerință mai mare de 0,6 % a fost recomandată în perioade normale statelor membre cu niveluri mai ridicate ale datoriei. 28. Matricea operează o distincție în funcție de depășirea sau nu a potențialului de creștere. Această distincție nu este însă consecventă deoarece cerințele de ajustare sunt mai mari cu un sfert de punct procentual în condiții nefavorabile și în condiții favorabile în cazul în care creșterea este peste potențial, în timp ce pentru perioadele normale nu există o astfel de ajustare adițională pentru țările cu niveluri scăzute ale datoriei, cerința nefiind specificată pentru țările cu niveluri ridicate ale datoriei. Deși ar trebui să fie mai ușor să se implementeze reforme în perioade de creștere rapidă, și anume atunci când aceasta este mai mare decât rata medie de creștere sau decât rata de creștere potențială, Comisia a susținut că a ținut seama de fezabilitatea unor ajustări mai mari, inclusiv de viabilitatea lor politică (a se vedea și punctul 50). 29. Înainte de a stabili valorile din matrice, Comisia nu a analizat modul în care parametrii fixați, combinați cu devierea semnificativă definită în regulament, ar putea garanta faptul că statele membre își ating obiectivul bugetar pe termen mediu într-un interval rezonabil de timp. Matricea nu s-a bazat pe o simulare care să arate dacă, pe baza unor ipoteze 20 Vade Mecum on the Stability and Growth Pact (Vademecumul Comisiei cu privire la Pactul de stabilitate și de creștere), ediția 2016, punctul 5, caseta 1.6, p. 38.

30 29 macroeconomice rezonabile, valorile sale ar produce, într-un termen rezonabil, o îmbunătățire medie a soldului structural de 0,5 puncte procentuale din PIB. Singura analiză efectuată a fost cea referitoare la distribuția deviațiilor PIB, fără a se examina implicațiile pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu. 30. Consiliul bugetar european a atras atenția asupra faptului că lipsa unor restricții impuse prin regulament cu privire la cumularea devierilor încuraja statele membre să se abată sistematic de la ajustarea necesară pentru atingerea obiectivului lor bugetar pe termen mediu, fiind posibil ca unele state membre să planifice astfel de abateri în limitele marjelor permise O nouă relaxare a cadrului a intervenit în mai 2017, atunci când Comisia a introdus o marjă de apreciere, denumită uneori și marjă de discreție 22. Comisia a anunțat că intenționa să utilizeze această marjă în cazurile în care impactul ajustărilor bugetare de proporții asupra creșterii și a situației de pe piața muncii ar fi deosebit de semnificativ În propunerea sa de recomandări specifice adresate Italiei în mai 2017, Comisia a declarat că ajustarea necesară ar trebui să fie de cel puțin 0,6 % din PIB, adăugând însă mai departe că: Astfel cum s-a reamintit în comunicarea Comisiei care însoțește aceste recomandări specifice fiecărei țări, evaluarea proiectului de plan bugetar din 2018 și evaluarea ulterioară a rezultatelor bugetare din 2018 vor trebui să ia în considerare în mod corespunzător obiectivul unei orientări fiscale care să contribuie atât la consolidarea redresării în curs, cât și la asigurarea sustenabilității finanțelor publice ale Italiei. În acest 21 A se vedea p. 55 din Raportul anual pe 2017 al Consiliului bugetar european. 22 COM(2017) 500 final: Semestrul european 2017: recomandări specifice fiecărei țări. 23 În Raportul său anual pe 2017, Consiliul bugetar european a afirmat în acest context următoarele: Deși este de dorit să se facă dovadă de flexibilitate, numărul în creștere de dispoziții privind flexibilitatea din cadrul Pactului de stabilitate și de creștere este perceput tot mai mult ca alcătuind un sistem lipsit de transparență în care, uneori, regulile sunt stabilite întro manieră ad hoc, inclusiv ca răspuns la considerații politice.

31 30 context, Comisia intenționează să utilizeze marja de apreciere aplicabilă în funcție de situația ciclică a Italiei În acest mod, Comisia a anunțat ex ante că este posibil ca o deviere semnificativă de la ajustarea fixată în recomandările specifice să nu declanșeze o evaluare de neconformitate. Acest lucru a redus relevanța și credibilitatea cerinței stabilite. 34. Mai târziu în cursul anului, Comisia a explicat mai în detaliu această nouă flexibilitate, afirmând că poate exercita o anumită putere de apreciere atunci când evaluează respectarea Pactului de stabilitate și de creștere 25. Prin urmare, chiar și în cazul în care un stat membru ar prezenta o deviere semnificativă de la ajustarea necesară, Comisia ar putea concluziona, în cele din urmă că o procedură aplicabilă devierilor semnificative nu este justificată. În acest context, Comisia face trimitere la articolul 6 alineatul (3) din Regulamentul (CE) nr. 1466/97, susținând că, deși evaluarea globală este legată de criterii cantitative precise, ea nu se limitează la acestea, ceea ce permite Comisiei să țină seama și de alte elemente. 35. Alte explicații cu privire la utilizarea unei relaxări suplimentare figurează în raportul Comisiei de evaluare globală a proiectelor de planuri bugetare pe Justificarea invocată în sprijinul relaxării este aceea că redresarea pare încă fragilă sau ar putea fi periclitată de restricții bugetare prea mari. În acest raport se afirmă că statele membre cu o pondere a datoriei în PIB mai mare de 60 % ar trebui să asigure realizarea efectivă a unei ajustări bugetare rezonabile, care, în accepțiunea Comisiei, reprezintă, în mare, jumătate din cerința prevăzută de matrice. Potrivit aceluiași document, această ajustare rezonabilă constituie un criteriu esențial pentru a se evita activarea unei proceduri aplicabile deficitelor excesive care este declanșată de nivelul datoriei. 36. Ar trebui remarcat faptul că cea mai recentă relaxare a cerințelor a fost introdusă întrun moment în care economia UE și cea a zonei euro se aflau de patru ani în creștere continuă, ratele de creștere înregistrate fiind mai ridicate decât ratele producției potențiale. 24 COM(2017) 511 final. 25 COM(2017) 800 final: Planurile bugetare pentru 2018: evaluare globală.

32 31 Într-un caz, Comisia a justificat reducerea ajustării necesare pe baza evaluării sale că redresarea nu este suficient de solidă, dar nu a ținut seama de faptul că creșterea observată în ultimii patru ani ( ), care ar putea părea scăzută, este totuși estimată să depășească cu 1 punct procentual rata de creștere potențială. Modul în care Comisia pune în aplicare clauzele de flexibilitate, cu privire la care a ajuns ulterior la un acord cu statele membre, conduce la întârzieri de durată în atingerea obiectivelor bugetare pe termen mediu și permite o creștere a cheltuielilor care nu sunt legate de aceste clauze 37. În 2015, Comisia a adoptat abordarea de a limita clauza de reformă structurală la 0,5 % din PIB și de a nu stabili o limită pentru clauza privind investițiile 26. Ulterior, ECOFIN 27, în acord cu Comisia, a stabilit că marja cumulată autorizată în temeiul clauzei de reformă structurală și al clauzei privind investițiile trebuie să fie limitată la 0,75 % din PIB până când statul membru își atinge obiectivul bugetar pe termen mediu. Nu a fost stabilit niciun plafon pentru clauza privind reforma pensiilor (care este însă limitată la costurile efective). De asemenea, nu se aplică niciun fel de restricții pentru clauza privind evenimentele neobișnuite. 38. Clauza privind investițiile poate fi utilizată numai într-un exercițiu bugetar în care creșterea PIB-ului este negativă sau deviația PIB negativă este mai mare de 1,5 % din PIB. Pentru clauzele de reformă structurală (inclusiv pentru clauza privind reforma sistemului de pensii) nu se aplică o astfel de restricție. De asemenea, nu se aplică niciun fel de restricții pentru clauzele privind evenimentele neobișnuite. 39. Marja posibilă în temeiul clauzei privind investițiile și al clauzei de reformă structurală poate fi autorizată numai în cazul în care soldul structural al statului membru respectiv se 26 Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Banca Centrală Europeană, Comitetul Economic și Social European, Comitetul Regiunilor și Banca Europeană de Investiții: Utilizarea optimă a flexibilității în cadrul normelor prevăzute de Pactul de stabilitate și de creștere, Strasbourg, ; COM(2015) 12 final. 27 Poziție de consens privind flexibilitatea în cadrul Pactului de stabilitate și de creștere, Consiliul ECOFIN al UE, 14345/15; Bruxelles, 30 noiembrie 2015, p. 8.

33 32 situează la o distanță față de obiectivul bugetar pe termen mediu de cel mult 1,5 puncte procentuale din PIB. Această restricție nu se aplică pentru clauza privind reforma sistemului de pensii. În mod similar, ea nu se aplică nici pentru clauzele privind evenimentele neobișnuite. 40. Tabelul 1 oferă o vedere de ansamblu asupra tuturor clauzelor de flexibilitate aprobate în perioada Tabelul 1 Lista clauzelor de flexibilitate acordate în perioada , exprimate ca procentaj din PIB Stat Valoarea devierii permise membru Reformă Reformă Pensii Investiții Pensii Investiții Pensii Refugiați Pensii Investiții Refugiați Securitate Pensii Investiții Refugiați Securitate Cutremur structurală structurală LV 1,20 0,50 0,30 0,30 0,10 IT 1,20 0,03 0,50 0,21 0,06 0,06 0,16 0,18 BG 0,70 0,60 0,10 FI 0,67 0,05 0,17 0,50 0,10-0,15 SK 0,40 0,40 AT 0,39 0,09 0,25 0,04 0,01 HU 0,22 0,04 0,04 0,14 BE 0,17 0,03 0,08 0,05 0,01 LT 0,10 0,10 0,4* SL 0,08 0,07 0,01 Surse: Comisia, Clauză acordată ex post Clauză acordată Clauză care urmează să fie acordată ex post în previziunile de primăvară 2018 * Devierea de 0,40 era acordată în integralitate numai cu condiția respectării valorii minime de referință. Altfel spus, devierea permisă pentru LT a fost în 2017 de 0,1. Sursa: Comisia. Aplicarea clauzei privind investițiile 41. În ianuarie 2015, Comisia 28 a considerat că o marjă în temeiul clauzei privind investițiile poate fi autorizată atunci când statele membre intenționează să efectueze cheltuieli naționale în cadrul unor programe eligibile ale UE de stimulare a creșterii 29. Cheltuielile nominale sunt apoi calculate ca procent din PIB, iar cerința de ajustare se reduce cu același procentaj din PIB. O condiție impusă a fost ca valoarea în a euro a cheltuielilor cu formarea 28 Comunicarea Comisiei către Parlamentul European, Consiliu, Banca Centrală Europeană, Comitetul Economic și Social European, Comitetul Regiunilor și Banca Europeană de Investiții: Utilizarea optimă a flexibilității în cadrul normelor prevăzute de Pactul de stabilitate și de creștere, Strasbourg, , COM(2015) 12 final. 29 Ocazional, Comisia se referă la marja posibilă în temeiul clauzei privind investițiile ca la o subcategorie a clauzei de reformă.

34 33 brută de capital fix din exercițiul respectiv să nu scadă. Această condiție a fost ulterior aprobată de ECOFIN, în cadrul Poziției de consens privind flexibilitatea în cadrul Pactului de stabilitate și de creștere Astfel cum este concepută în prezent, clauza privind investițiile nu stabilește nici drept condiție și nici ca obiectiv explicit o creștere a ponderii în PIB a investițiilor. În cazul Italiei, Comisia a arătat că, în pofida marjei autorizate în temeiul clauzei privind investițiile, cheltuielile bugetare ale țării cu formarea brută de capital fix vor rămâne, de fapt, în mare măsură stabile în raport cu PIB-ul Deoarece cheltuielile care sunt legate de clauza aprobată privind investițiile vor reduce soldul structural în exercițiul pentru care a fost autorizată marja, aceasta va afecta traiectoria soldurilor structurale în exercițiile următoare. Prin urmare, păstrând toți ceilalți parametri egali, va fi nevoie de mai mult timp pentru convergența către obiectivul bugetar pe termen mediu. În consecință, marja permisă în temeiul clauzei privind investițiile într-un an va conduce la o creștere a cheltuielilor globale autorizate în anii următori, independent de nivelul cheltuielilor de investiții din anii respectivi. Nu există nicio condiție care să impună menținerea nivelurilor crescute de investiții în anii următori. Acest fenomen poate fi constatat și în descrierea de către Comisie a efectelor clauzei privind investițiile 32 (a se vedea figura 4). 30 ECOFIN 888, UEM 422, 14345/ Evaluarea programului de stabilitate al Italiei pentru 2016 (mai 2016): Se estimează că, în cazul Italiei, formarea brută de capital fix în sectorul public va continua să crească în termeni nominali în 2016 și în 2017 (cu 0,9 % și, respectiv, cu 0,6 %). Ca urmare, se preconizează că ponderea în PIB a investițiilor publice va rămâne, în linii mari, stabilă (la aproximativ 2,3 %). 32 Vademecumul Comisiei, ediția 2017, anexa 14, simularea 2, p. 176.

35 34 Figura 4 Simulare a clauzei privind investițiile realizată de Comisie 0,0-0,5 Distanța inițială maximă față de OTM stabilită la 1,5 % în anul t+0 Sunt permise devieri temporare timp de trei ani -1,0 % din PIB -1,5 dev. temp. t+1 dev. temp. t+2 dev. temp. Marjă de siguranță = valoare minimă de referință -2,0 Valoarea minimă de referință nu este obligatorie; este posibilă o deviere -2,5 t-1 t+0 t+1 t+2 t+3 t+4 t+5 t+6 t+7 Ani Traiectorie înainte de clauza privind investițiile Traiectorie după acordarea clauzei privind investițiile Sursa: Vademecumul Comisiei cu privire la Pactul de stabilitate și de creștere, ediția 2017, anexa 14, simularea 2, p Pentru a evita prelungirea timpului necesar pentru convergență, Comisia ar trebui să majoreze, în exercițiile următoare, ajustarea prevăzută de matrice cu valoarea integrală sau calculată pro rata corespunzătoare marjei aprobate în temeiul clauzei privind investițiile (același lucru fiind valabil și pentru marjele acordate în temeiul clauzei de reformă structurală sau al clauzei privind evenimente neobișnuite; a se vedea mai jos). Comisia nu aplică însă această abordare. În cursul auditului, Comisia a explicat că ajustările suplimentare în raport cu matricea ar crea o succesiune de frânări și accelerații și ar putea conduce la ajustări de amploare pe care statele membre le-ar putea considera punitive sau care ar descuraja statele membre să implementeze reforme structurale.

36 Într-o descriere a efectelor clauzei privind investițiile 33, Comisia arată că timpul necesar pentru convergență va crește, dar susține că efectul marjelor va fi fost eliminat până în ultimul an al perioadei acoperite de program. Calculul realizat de Comisie pleacă de la ipoteza că ajustarea medie se va ridica la 0,5 puncte procentuale din PIB pe an și că distanța inițială față de obiectivul bugetar pe termen mediu al statul membru în cauză este de 1,5 % din PIB. Dacă nu se acordă o marjă în temeiul clauzei privind investițiile, obiectivul bugetar pe termen mediu ar urma să fie atins, în acest ritm, în trei ani. Dacă se acordă o astfel de marjă de 0,5 % din PIB, ar fi necesar un an în plus. Pe această bază, Comisia susține că efectele clauzelor vor fi eliminate până la sfârșitul perioadei acoperite de program chiar dacă nu se iau măsuri compensatorii în anii următori (a se vedea figura 4). 46. Cu toate acestea, în realitate, ajustarea medie de 0,5 % nu este atinsă, din cauza marjei de deviere semnificativă, printre altele. Prin urmare, timpul necesar pentru convergență va fi prelungit în mod considerabil. Această prelungire va fi și mai mare dacă se ține seama și de efectele altor marje (clauza de reformă și clauza privind evenimente neobișnuite). În cazul unei țări, valoarea cumulată a marjelor pentru toate celelalte scopuri în afară de pensii a atins 1,2 % din PIB în perioada (a se vedea tabelul 1). 47. Marja autorizată în temeiul clauzei privind investițiile are ca efect o creștere globală a cheltuielilor în anii următori, indiferent de ceea ce se întâmplă la nivelul cheltuielilor de investiții. Prin urmare, creșterea totală a cheltuielilor curente poate depăși de mai multe ori marja aprobată pentru clauza privind investițiile, până la atingerea în cele din urmă a obiectivului bugetar pe termen mediu 34. Aplicarea clauzei de reformă structurală 48. Ca și în cazul clauzei privind investițiile, marja posibilă în temeiul clauzei de reformă structurală are ca rezultat o creștere a cheltuielilor permise nu numai în exercițiul pentru 33 A se vedea diferitele simulări ale clauzelor care sunt prezentate în ediția din 2017 a Vademecumului Comisiei cu privire la Pactul de stabilitate și de creștere, anexa A se vedea Vademecumul Comisiei cu privire la Pactul de stabilitate și de creștere, ediția 2017, anexa 14, simularea 2, p. 176.

37 36 care clauza este aprobată, ci și în exercițiile următoare (în comparație cu traiectoria inițială) și, prin urmare, aceasta prelungește timpul de convergență pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu. 49. Comisia a decis că marja aferentă clauzei de reformă structurală nu trebuie să corespundă neapărat costurilor bugetare efective ale punerii în aplicare a reformei 35. Pe de altă parte, regulamentul prevede în mod clar că este necesară o analiză costuri-beneficii pentru a se putea acorda o marjă pentru reforma respectivă 36. În ceea ce privește reformele majore ale sistemului de pensii, regulamentul indică în mod clar că marja ar trebui să fie limitată la costurile efective. 50. În schimb, Comisia își exercită puterea discreționară atunci când stabilește nivelul marjei (în limitele aprobate de ECOFIN), atât timp cât reforma este preconizată să aibă un impact pe termen lung asupra creșterii și, prin urmare, un impact bugetar pozitiv, în pofida faptului că aceste efecte sunt mult mai greu de măsurat decât costurile bugetare reale ale reformei. În acest fel, marja standard pentru reformă structurală acționează mai degrabă ca un stimulent pentru reforme decât ca instrument pentru acoperirea costurilor acestora Potrivit Comisiei, unul dintre motivele pentru care nu există o astfel de cerință rezidă în dificultatea de a măsura costurile directe. De asemenea, Comisia susține că pot exista și alte costuri asociate cu introducerea unei astfel de reforme, de exemplu costuri economice și politice, care depășesc costurile bugetare directe. 36 Articolul 3 alineatul (2) litera (c) din Regulamentul nr. 1466/97 prevede că programele de stabilitate sau de convergență trebuie să conțină o analiză costuri-beneficii a reformelor structurale majore care au efecte bugetare pozitive directe pe termen lung, inclusiv prin consolidarea potențialului de creștere durabilă. 37 Potrivit Comisiei, având în vedere dificultățile cunoscute legate de cuantificarea cu exactitate a impactului reformelor structurale, s-a luat o decizie politică de a se urma o abordare mai generică, care are avantajul de a fi mai eficientă și mai ușor de comunicat și care poate fi aplicată cu o mai mare rapiditate. Această abordare presupune acordarea unei marje standard, pe baza unei reforme sau a unui pachet de reforme care au fost considerate în urma unei evaluări (sau a unei verificări) ca fiind suficient de semnificative. Principalul criteriu al evaluării de către Comisie a unei cereri de aplicare a clauzei de reformă structurală este, prin urmare, capacitatea pachetului de reformă de a consolida sustenabilitatea.

38 Comisia dispune însă de numeroase alte instrumente de politică pentru a încuraja statele membre să pună în aplicare reforme structurale, printre acestea numărându-se și resursele sale bugetare. 52. Comisia va aplica această clauză în evaluarea sa ex post cu condiția ca reformele planificate să fi fost puse în aplicare în integralitate 38. Atunci când clauzele sunt acordate ex ante, recomandarea specifică țării prevede că, în cazul în care reforma planificată este pusă pe deplin în aplicare, evaluarea ex post a conformității deduce clauza din cerința de ajustare bugetară 39. În cazul Italiei, în primăvara anului 2017, Comisia a acordat devierea permisă, dar nu a evaluat în mod transparent dacă toate reformele prezentate în Programul național de reformă al Italiei din 2015, pentru care fusese solicitată flexibilitatea, fuseseră puse în aplicare pe deplin. În Raportul de țară pe 2017, unele reforme figurează ca neimplementate (de exemplu, Legea concurenței din 2015 nu a fost adoptată). 53. Curtea a constatat o insuficiență a informațiilor și a evaluărilor ex ante și ex post ale Comisiei cu privire la costurile bugetare directe și la beneficiile pe termen lung aferente anumitor clauze. De exemplu, Italiei i s-au acordat două clauze de reformă structurală, care se ridicau împreună la 0,5 % din PIB în 2016; această deviere nu corespundea însă costurilor bugetare directe și indirecte verificabile estimate de Italia pentru reformele respective. În 2016, devierea a fost de două ori mai mare decât costurile și în perioada de ajustare ( ) nu au fost prevăzute costuri. 54. De asemenea, Curtea a constatat că Comisia nu estimase în mod suficient impactul economic al clauzelor. Există exemple de simulări realizate cu ajutorul modelului QUEST 40, dar, în unele cazuri, Comisia ar fi trebuit să solicite mai multe analize și justificări din partea statelor membre în cazul în care acestea nu furnizaseră informații suficiente. În cazul marjei 38 Poziție de consens privind flexibilitatea în cadrul Pactului de stabilitate și de creștere, Consiliul ECOFIN al UE, 14345/15; Bruxelles, 30 noiembrie 2015, secțiunea 3.1, p Poziție de consens privind flexibilitatea în cadrul Pactului de stabilitate și de creștere, secțiunea 3.3 punctul (iv). 40 Modelul macroeconomic global utilizat de Direcția Generală Afaceri Economice și Financiare (DG ECFIN) pentru analize și cercetare în domeniul politicilor macroeconomice.

39 38 de 0,4 % din PIB obținute de Italia pentru 2016 în temeiul clauzei de reformă structurală, autoritățile naționale au estimat impactul pozitiv pe termen lung al reformelor asupra PIBului și au transmis această estimare Comisiei. În primăvara anului 2015, Comisia a evaluat impacturile pozitive preconizate de autorități asupra PIB-ului ca fiind plauzibile. Curtea nu a obținut însă probe suficiente care să susțină verificările efectuate de Comisie. Ulterior, Comisia a procedat ea însăși la o estimare a impactului în decembrie 2015 și a revizuit aceste estimări în aprilie 2016, în parte din cauza orizontului de timp mai lung acoperit de previziuni și din cauza incertitudinilor legate de anumite ipoteze. La data evaluării ex post a clauzei (în primăvara anului 2017) nu au fost realizate estimări. Astfel de estimări sunt în general nesigure și, în cel mai bun caz, sunt orientative, ceea ce le face inadecvate pentru a servi drept criteriu pentru evaluarea ex post a eligibilității pentru clauze. În ceea ce privește clauza privind investițiile acordată Italiei (0,25 % din PIB), impactul său asupra PIB-ului nu fusese estimat. Aplicarea clauzei privind evenimentele neobișnuite 55. Flexibilitatea este permisă și în cazul devierilor antrenate de evenimente neobișnuite, cum ar fi un aflux de refugiați, dezastre naturale sau amenințări la adresa securității 41. Comisia trebuie să evalueze dacă evenimentele respective justifică sau nu aplicarea flexibilității. Clauzele care acoperă aceste situații nu au un plafon. 56. La fel ca în cazul clauzei privind investițiile și al clauzei de reformă structurală, Comisia nu crește cerințele de ajustare în anii de după acordarea clauzei pentru a compensa creșterea cheltuielilor cauzată de evenimentul neobișnuit. Prin urmare, timpul necesar pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu este și mai mult prelungit. 57. În urma evaluării cheltuielilor care au fost permise în temeiul clauzelor, Curtea a constatat că anumite cheltuieli preventive au fost autorizate ex ante (de exemplu, acțiunea preventivă privind clădirile publice în Italia în 2017), deși vademecumul prevede, ca 41 Articolul 5 alineatul (1) al treisprezecelea paragraf și articolul 9 alineatul (1) al treisprezecelea paragraf din Regulamentul nr. 1466/97.

40 39 principiu, că respectivele cheltuieli trebuie să fie legate în mod direct de eveniment 42. În răspunsurile sale, Comisia susține că aceste cheltuieli ar fi fost excluse ex post dacă nu ar fi fost într-adevăr efectuate. Curtea consideră că, în acest caz, cheltuielile respective ar fi trebuit să fie considerate neeligibile deoarece nu erau legate în mod direct de evenimentul în cauză. Selectarea celor mai favorabili indicatori din diferite colecții de date 58. O altă măsură de relaxare a cadrului este dată de faptul că, pentru luarea deciziilor în diverse momente ale procedurii, sunt utilizate cele mai favorabile date, obținute din diferite colecții, în loc să fie folosite cele mai recente date disponibile, care sunt cele mai fiabile. În acest context, cei mai favorabili indicatori înseamnă indicatorii care impun cea mai mică ajustare. Selectarea celor mai favorabile colecții de date are loc: atunci când este calculată distanța dintre soldul structural și obiectivul bugetar pe termen mediu și atunci când cerința de ajustare este stabilită și ulterior înghețată. 59. Comisia măsoară distanța până la obiectivul bugetar pe termen mediu într-un anumit an prin compararea acestui obiectiv cu soldul structural din exercițiul precedent, utilizând în acest sens colecția de date cea mai favorabilă în loc să procedeze la o comparație cu soldul structural din exercițiul respectiv. Pentru statele membre care și-au atins obiectivul bugetar pe termen mediu, dar care înregistrează o înrăutățire a soldului structural, poate apărea o întârziere de un an atunci când un stat membru este evaluat pe baza acestei abordări. Utilizarea înghețării într-un singur sens a cerințelor 60. Odată stabilite în primăvara anului precedent, cerințele sunt înghețate : altfel spus, ele nu mai sunt revizuite în sens crescător, nici măcar atunci când revizuirile datelor indică o îmbunătățire a situației economice. De exemplu, în cadrul evaluării proiectelor de plan bugetar din noiembrie 2017, Comisia ar fi putut să țină seama de ameliorarea perspectivelor 42 Vademecumul Comisiei cu privire la Pactul de stabilitate și de creștere, ediția 2017, punctul 4, p. 46.

41 40 macroeconomice. În schimb, cerințele sunt revizuite în sens descrescător în cazul în care situația economică se deteriorează și se ajunge la condiții foarte nefavorabile. 61. În plus, în evaluările din primăvara anului 2014, din primăvara anului 2015 și din primăvara anului 2016, Comisia a selectat cei mai favorabili indicatori dintr-un amestec de colecții de date care nu erau comparabile deoarece se bazau fie pe Sistemul european de conturi economice integrate (SEC) 95, fie pe SEC Pe durata acestei faze de tranziție, este posibil ca utilizarea unor astfel de colecții eterogene de date să fi dus la poziții diferite față de cele care ar fi rezultat dacă indicatorii utilizați s-ar fi bazat pe un standard comun. Efectul cumulat al clauzelor și marja de deviere semnificativă împiedică atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu într-un interval rezonabil de timp 62. La momentul la care valoarea de referință pentru convergența anuală a fost stabilită la 0,5 puncte procentuale din PIB, soldul structural mediu al statelor membre în situație de deficit era de 2,9 % din PIB 43, iar obiectivul lor bugetar pe termen mediu se situa, în medie, la 0,5 % din PIB. Acest lucru însemna că obiectivul urma să fie atins în aproximativ cinci ani, plecând de la ipoteza unor condiții macroeconomice medii în perioada respectivă. De asemenea, această durată ar corespunde, în mare, timpului necesar pentru convergența statelor membre care ies dintr-o procedură aplicabilă deficitelor excesive, presupunând că soldul global și că soldul structural coincid în acel moment (a se vedea caseta 1). Caseta 1 Ce înseamnă un interval rezonabil de timp pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu în cadrul componentei preventive? Regulamentul privind componenta preventivă nu precizează în mod clar un orizont de timp pentru atingerea obiectivului pe termen mediu, dar menționează o traiectori[e] [ ] de ajustare [ ] suficient[ă] pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu în cadrul ciclului [articolul 5 alineatul (1) din Regulamentul nr. 1466/97]. Explicând cerințele aplicabile clauzei de reformă structurală, același articol prevede că poziția bugetară ar trebui să revină la obiectivul bugetar pe termen mediu pe durata programului. 43 Previziunile economice din primăvară, 2006; Comisia Europeană, tabelul 2.9, p. 43.

42 41 În comunicarea sa din 2015 referitoare la utilizarea flexibilității, Comisia a utilizat termeni mult mai preciși în legătură cu condițiile aplicabile clauzei privind investițiile: OTM trebuie să fie atins în orizontul de patru ani al programului curent de stabilitate sau de convergență al statului membru. Următoarele considerații sugerează că un interval rezonabil de timp pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu nu ar trebui să depășească patru-cinci ani: - La momentul adoptării și a introducerii regulamentului privind componenta preventivă ( ), deficitul structural mediu al țărilor din zona euro se situa sub 2 % din PIB. Cu o valoare de referință de 0,5 % din PIB definită pentru ajustarea anuală, deficitul bugetar structural ar fi fost eliminat (adică s- ar fi ajuns la o poziție apropiată de echilibru sau excedentară ) în termen de patru ani. - Scopul componentei preventive este de a crea spațiul necesar pentru ca stabilizatorii automați să poată funcționa liber, menținând, în același timp, deficitul bugetar global sub plafonul de 3 %. Dacă perioada necesară pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu este mai mare de patru ani, acest lucru crește probabilitatea intrării în următoarea perioadă de recesiune înainte de atingerea țintei. De exemplu, în zona euro, între perioada de recesiune și următoarea criză au existat doar patru ani în care creșterea a fost mai mare de 1 %. - Regula privind datoria prevăzută de Pactul de stabilitate și de creștere prevede că ponderea datoriei în PIB ar trebui să scadă cu o medie înregistrată pe trei ani de o douăzecime din diferența care există între nivelul real al datoriei și nivelul de 60 % din PIB. Pentru țările cu un grad ridicat de îndatorare, atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu ar asigura o astfel de reducere a datoriei. Cu alte cuvinte, înregistrarea unor progrese rapide către obiectivul bugetar pe termen mediu într-o perioadă de trei ani este crucială pentru a se asigura respectarea regulii privind datoria în cazul statelor membre cu un grad ridicat de îndatorare. În plus, pentru țările care ies dintr-o procedură aplicabilă deficitelor excesive, regulamentul prevede o perioadă de tranziție de trei ani pentru conformarea cu cerința de reducere cu o douăzecime a datoriei. 63. Cu toate acestea, dacă se ia în calcul devierea semnificativă medie de 0,25 % din PIB în doi ani consecutivi, este posibil ca un stat membru să își dubleze timpul necesar pentru convergență, dar să fie considerat în continuare ca respectându-și angajamentul. 64. Clauza de flexibilitate legată de investiții și cea legată de reforme structurale au fost limitate la 0,75 puncte procentuale din PIB. În condițiile unui efort bugetar mediu de

43 42 0,25 puncte procentuale pe an 44, timpul necesar pentru convergență s-ar prelungi într-un astfel de caz cu încă trei ani Pentru clauzele de flexibilitate legate de evenimente neobișnuite nu a fost prevăzut un plafon; în cazul Italiei, aceste clauze au ajuns la 0,5 puncte procentuale din PIB. Într-un astfel de caz, timpul necesar pentru convergență se va prelungi cu încă doi ani, plecând de la ipoteza unor condiții identice cu cele expuse anterior. 66. În fine, așa cum a demonstrat experiența, orice recesiune ar însemna un regres. Ținând seama de perioada lungă autorizată de cadru pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu, este foarte probabil ca în acest interval de timp să intervină o recesiune. Recesiunea relativ moderată din perioada (ratele medii de creștere din zona euro au rămas pozitive) a condus, de exemplu, la o deteriorare a soldului structural în zona euro de aproximativ 1,2 % din PIB. Astfel de recesiuni ar prelungi și mai mult perioada necesară pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu. Dacă intervalul de timp necesar pentru atingerea obiectivului este prelungit, este posibil să survină în această perioadă chiar mai multe recesiuni. 67. Graficul 1 ilustrează efectul cumulat pe care îl pot avea matricea, marja de deviere semnificativă, toate clauzele (cu excepția clauzei privind reforma pensiilor) și o posibilă recesiune asupra timpului necesar pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu. Cu excepția efectelor recesiunii, celelalte efecte indicate în graficul 1 corespund în linii mari celor deja apărute în practică. 44 Valoarea de referință de 0,5 puncte procentuale din PIB minus marja de deviere semnificativă de 0,25 puncte procentuale din PIB. 45 Marjele autorizate pentru Italia în temeiul clauzei privind investițiile și al clauzei de reformă structurală s-au apropiat de această limită.

44 43 Graficul 1 Impactul cumulat pe care îl pot avea marja de deviere semnificativă, marja maximă posibilă în temeiul clauzei privind investițiile și al celei de reformă structurală, marja posibilă în temeiul clauzei privind evenimentele neobișnuite și o recesiune moderată asupra timpului necesar pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu 1. Ajustare de referință = 0,5 % din PIB per an 2. Ajustarea de referință minus marja de deviere semnificativă (0,25% din PIB) 3. Ajustarea de referință minus marja de deviere semnificativă minus valoarea cumulată de 0,75 % din PIB a devierilor permise în temeiul clauzelor de investiții și de reformă structurală 4. Clauză privind evenimentele neobișnuite de 0,5% din PIB 5. Efect al unei recesiuni moderate care are ca rezultat o deteriorare a soldului structural cu 1,2 % din PIB Nivelul soldului structural/otm Ani până la OTM = 0 (% din PIB) % -1 % -2 % -3 % Ajustare de referință = 0,5 % din PIB Ajustarea de referință minus marja de deviere semnificativă (0,25 % din PIB) Ajustarea de referință minus marja de deviere semnificativă minus valoarea cumulată de 0,75 % din PIB a devierilor permise în temeiul clauzelor de investiții și de reformă structurală Clauză privind evenimentele neobișnuite de 0,5 % din PIB Efect al unei recesiuni moderate care are ca rezultat o deteriorare a soldului structural cu 1,2 % din PIB Notă: (1) Se pleacă de la presupunerea că toate clauzele sunt acordate înainte de perioada de recesiune și în prezența unui sold structural de peste 1,5 %. Această ipoteză nu afectează însă rezultatele. (2) Obiectivul bugetar curent pe termen mediu al statelor membre se situează la un nivel mediu de 0,5 puncte procentuale din PIB. (3) Marja cumulată în temeiul clauzei privind investițiile și al clauzei de reformă figurează în grafic la maximul legal. Cel mai mare nivel aprobat până în prezent a fost de 0,71 %. Nivelul utilizat pentru clauza privind evenimentele neobișnuite este cel mai mare nivel cumulat aprobat până în prezent. Sursa: Curtea de Conturi Europeană.

45 În fine, recenta introducere a noii marje de apreciere oferă o nouă posibilitate de a relaxa cerințele, reducând la jumătate cerința prevăzută de matrice. În cazul unui stat membru cu o datorie care depășește 60 % din PIB într-o perioadă caracterizată de condiții normale, cerința aplicabilă din matrice s-ar reduce de la 0,6 % la 0,3 %. Mai mult, cu excepția cazului în care a aplicat o marjă de deviere semnificativă de peste 0,25 % din PIB în anul precedent, statul membru respectiv ar putea să reducă și mai mult cerința de ajustare, și anume cu 0,24 % din PIB, practic evitând astfel orice ajustare, deși conjunctura economică înregistrează condiții normale. 69. Atunci când a definit matricea și atunci când a introdus toate aceste marje și le-a aprobat pentru anumite state membre, Comisia nu a analizat efectele lor asupra posibilității unui stat membru de a-și atinge obiectivul bugetar pe termen mediu într-un interval de timp rezonabil (a se vedea caseta 1), acesta fiind însă principalul scop al regulamentului. Comisia a precizat că s-a concentrat în mod intenționat pe variațiile anuale ale soldului structural din cauza incertitudinilor inerente previziunilor vizând evoluția macroeconomică. Simulările puse la dispoziție de Comisie și anexate la vademecum nu sunt realiste, deoarece presupun o convergență la o rată de referință de 0,5 % pe an, când, în realitate, această rată se modifică în funcție de matrice și este, în plus, redusă cu marja de deviere permisă. Această abordare lipsită de perspectivă nu permite o evaluare adecvată a efectelor pe care le au marjele asupra atingerii obiectivului principal al regulamentului. 70. Considerate împreună, matricea, marja de deviere semnificativă, diferitele clauze de flexibilitate și marja de apreciere introdusă recent au contribuit la slăbirea cadrului. Mai concret spus, în cazul statelor membre care aplică toate clauzele de flexibilitate, convergența spre obiectivele lor bugetare pe termen mediu ar putea dura extrem de mult. Acest lucru ar însemna că statele membre puternic îndatorate se vor regăsi într-o situație precară în următoarea recesiune și ar amâna totodată reducerea ratei datoriei pe care o înregistrează acestea.

46 45 Valoarea informativă a proiecțiilor referitoare la ultimii ani acoperiți de programele de stabilitate sau de convergență 71. Majoritatea statelor membre aflate sub incidența componentei preventive indică în programele lor de stabilitate sau de convergență că își vor atinge obiectivul bugetar pe termen mediu până în al patrulea an sau, cel puțin, vor înregistra progrese considerabile în direcția atingerii obiectivului 46. Acest angajament este în concordanță cu așteptările exprimate de Comisie în documentul său intitulat Utilizarea optimă a flexibilității în cadrul normelor prevăzute de Pactul de stabilitate și de creștere 47. Proiecțiile indică însă că cele mai importante progrese vor fi obținute în ultimii doi ani ai perioadei acoperite de program (a se vedea graficul 2) A se vedea, de exemplu, caseta 2.1 din documentul intitulat An Overview of the 2017 Stability and Convergence Programmes and an Assessment of the Euro Area Fiscal Stance for 2018 (O prezentare de ansamblu a programelor de stabilitate sau de convergență din 2017 și o evaluare a orientării bugetare din zona euro pentru 2018), Institutional paper nr. 059, iulie COM(2015) 12 final, Strasbourg, Graficul 2.1 din același document.

47 46 Graficul 2 Profilul în timp al evoluțiilor bugetare în perioada , astfel cum sunt prezentate în programele de stabilitate sau de convergență din 2017 Graficul 2.1 Evoluțiile bugetare în timp: variația planificată a soldului bugetar global (p.p. din PIB, valoare cumulată) în statele membre ale UE în perioada , așa cum au fost prezentate în programele de stabilitate sau de convergență din ,5 3,5 deficitul scade 2,5 1,5 0,5-0,5-1, Impact total deficitul crește ES BE IT PT SI FR UK FI SK HR PL SE IE AT LT RO DK NL HU BG CY CZ DE LV EE MT LU UE Zona euro Graficul ilustrează variația soldului global în perioada , așa cum reiese din programele de stabilitate sau de convergență din Țările sunt prezentate în ordine descrescătoare, de la cea mai mare la cea mai mică variație cumulată a soldului bugetar global din perioada Sursa: programele de stabilitate sau de convergență din Sursa: Institutional Paper nr. 059, iulie 2017, Comisia Europeană, document referitor la programele de stabilitate sau de convergență din 2017, p Proiecțiile referitoare la soldul structural sunt revizuite în fiecare an. De exemplu, cele mai vechi proiecții realizate în 2014 și în 2015 cu privire la valoarea soldului structural în 2018 sunt mult mai optimiste decât cele realizate în anii ulteriori, și anume în 2016 și în 2017 (a se vedea tabelul 2). Astfel de revizuiri în sens descrescător nu pot fi atribuite înrăutățirii perspectivelor macroeconomice, deoarece, în realitate, acestea s-au îmbunătățit.

48 47 Tabelul 2 Soldul bugetar vizat pentru 2018 în programele de stabilitate sau de convergență din perioada pentru un eșantion de state membre, exprimat ca procentaj din PIB AT BE FI IT HU NL ES FR PT PSC ,3 % 0,3 % 0,0 % 0,2 % PSC ,5 % 0,0 % 2,6 % 0,1 % 1,6 % 0,5 % 0,2 % 0,1 % 0,4 % PSC ,5 % 0,0 % 1,4 % 0,8 % 1,7 % 0,6 % 1,9 % 0,3 % 0,8 % PSC ,8 % 0,4 % 1,1 % 0,7 % 2,4 % 0,3 % 2,0 % 0,5 % 1,1 % Sursa: programele de stabilitate/convergență din perioada pentru AT, BE, FI, IT, HU, NL, ES, FR, PT. 73. În comunicarea din 2015 cu privire la utilizarea flexibilității, Comisia a afirmat că statul membru trebuie să compenseze orice abatere temporară, iar OTM trebuie să fie atins în orizontul de patru ani al programului curent de stabilitate sau de convergență al statului membru 49. Această teză figurează în secțiunea referitoare la efectele clauzelor de flexibilitate, dar pare să sugereze că toate statele membre trebuie să își atingă obiectivul bugetar pe termen mediu până la sfârșitul perioadei acoperite de programul de stabilitate sau de convergență. 74. O teză similară apare în același context la articolul 5 alineatul (1) din regulament, precizând că poziția bugetară ar trebui să revină la obiectivul bugetar pe termen mediu pe durata programului. 75. Cu toate acestea, Comisia nu trage la răspundere statele membre pentru astfel de revizuiri și nici nu încearcă să impună aplicarea obiectivului inițial. Pe lângă aceasta, matricea nu a fost concepută în așa fel încât toate statele membre, indiferent de distanța la care se află față de obiectivul bugetar pe termen mediu, să atingă acest obiectiv în cel de al patrulea an al perioadei acoperite de program. Supraestimările persistente ale soldului structural realizate cu doi-trei ani înainte arată că proiecțiile care vizează ultimii ani din perioada 49 COM(2015) 12 final, secțiunea 2.2, Strasbourg, Acest document a fost ulterior aprobată de ECOFIN, sub titlul Poziție de consens privind flexibilitatea în cadrul Pactului de stabilitate și de creștere, 14345/15.

49 48 acoperită de programele de stabilitate sau de convergență au o valoare informativă limitată (a se vedea tabelul 2). Partea III Progresul către obiectivele bugetare pe termen mediu s-a oprit de îndată ce presiunea pieței s-a diminuat și mai multe țări îndatorate nu se află pe o traiectorie care să asigure atingerea obiectivului într-un interval rezonabil de timp În medie, în ultimii ani nu s-a înregistrat niciun progres în direcția atingerii obiectivelor bugetare pe termen mediu 76. Între 2011 și 2014, consolidarea fiscal-bugetară în statele membre a fost determinată de presiunile pieței. Odată ce aceste presiuni s-au redus și PIB-ul și-a reluat creșterea în 2014, cadrul aferent Pactului de stabilitate și de creștere, slăbit de actele de punere în aplicare, nu a fost capabil să asigure îmbunătățirea în continuare a soldurilor structurale, în special în rândul statelor membre cu o poziție bugetară slabă. În zona euro, după 2014, soldul structural a rămas practic neschimbat, în timp ce soldul primar structural s-a înrăutățit, în medie, cu aproximativ 1 punct procentual din PIB. Statele membre au cheltuit toate economiile rezultate din ratele mai mici ale dobânzii (a se vedea graficul 3).

50 49 Graficul 3 Soldul structural și soldul structural primar în UE și în zona euro (ca procent din PIB în perioada ) % din PIB-ul potențial Soldul structural în UE (% din PIB-ul potențial) Soldul structural în zona euro (% din PIB-ul potențial) Soldul structural primar în UE (% din PIB-ul potențial) Soldul structural primar în zona euro (% din PIB-ul potențial) Sursa: baza de date macroeconomică anuală a DG ECFIN (AMECO), martie În mai multe țări mari din zona euro (Spania, Franța și Italia), care sunt departe de obiectivele lor bugetare pe termen mediu, soldul structural s-a înrăutățit considerabil, același fenomen fiind observat într-o formă intensificată și în cazul soldului structural primar (a se vedea graficul 4).

51 50 Graficul 4 Evoluții bugetare în anumite state membre ale UE (medii exprimate ca procent din PIB-ul potențial pentru perioada ) % din PIB-ul potențial Soldul structural în Spania, Franța și Italia (% din PIB-ul potențial) Soldul structural primar în Spania, Franța și Italia (% din PIB-ul potențial) OTM pentru Spania, Franța și Italia Notă: soldul structural pentru Spania, Italia și Franța se bazează pe o medie ponderată din PIB-urile lor nominale respective; obiectivele bugetare pe termen mediu se bazează pe programele de stabilitate din Sursa: AMECO, martie Numărul statelor membre care și-au atins obiectivul bugetar pe termen mediu a crescut de la 3 în 2011 la 12 în 2014 sub presiunile pieței, în pofida condițiilor economice adverse de la momentul respectiv. Ulterior, progresele înregistrate în direcția obiectivului au încetat de asemenea, în ciuda revenirii creșterii (a se vedea graficul 5). Doar aproximativ jumătate dintre statele membre se află în prezent la nivelul fixat prin obiectivul bugetar pe termen mediu.

52 51 Graficul 5 Numărul statelor membre care și-au atins obiectivul bugetar pe termen mediu ( ) Numărul de state membre Sub OTM și în PDE Sub OTM și sub incidența componentei preventive La/peste OTM și sub incidența componentei preventive An Sursa: previziunile de primăvară publicate de Comisie în 2016 pentru perioada și previziunile de primăvară publicate în 2017 pentru perioada Figura 5 prezintă, pe baza previziunilor din toamna anului 2017, ritmul progreselor înregistrate la nivelul soldului structural al statelor membre care nu și-au atins obiectivul bugetar pe termen mediu. În medie, aceste 13 țări nu au făcut progrese de-a lungul ultimilor patru ani, și anume între 2014 și data celor mai recente previziuni pentru Șapte țări au raportat chiar o deteriorare a soldului lor structural și numai șase state membre au înregistrat îmbunătățiri. Rata medie de deteriorare a fost oarecum mai ridicată decât rata medie de îmbunătățire.

53 52 Figura 5 Convergența statelor membre către obiectivul lor bugetar pe termen mediu sau distanța înregistrată față de acesta ( ) State membre care nu și-au atins OTM OTM Distanța până la OTM Soldul structural (% din PIB-ul potențial) sold structural PSC 2017 (Soldul structural OTM) ( ) Soldul structural se deteriorează Soldul structural se îmbunătățește România -1,0-2,3-0,4-4,3-3,9 Estonia -0,5-0,6 0,0-1,4-1,4 Ungaria -1,5-1,7-2,2-3,6-1,4 Italia 0,0-2,1-1,0-2,0-1,0 Letonia -1,0-0,8-1,0-1,8-0,8 Austria -0,5-0,4-0,8-1,0-0,2 Portugalia 0,25-2,1-1,7-1,8-0,1 Finlanda -0,5-0,5-1,5-1,4 0,1 Polonia -1,0-1,1-2,8-2,3 0,5 Slovenia 0,25-1,9-2,2-1,6 0,6 Slovacia -0,5-1,1-2,2-1,2 1,0 Belgia 0,0-1,5-2,9-1,5 1,4 Irlanda -0,5-0,8-4,0-0,5 3,5 Numărul de state membre 7 6 Ponderea statelor membre care nu și-au atins OTM 54% 46% Sursa: previziunile Comisiei din toamna anului 2017, programele de stabilitate sau de convergență din 2017, evaluarea proiectelor de plan bugetar pentru În plus, în 2016, documentele de poziție ale Comisiei cu privire la orientarea bugetară a zonei euro au început să recomande o expansiune bugetară 50, în pofida faptului că deviația PIB a început să se închidă rapid după 2013 și va deveni pozitivă în 2018 (a se vedea graficul 6) 51. Este posibil ca aceste recomandări să fi redus din forța argumentelor în favoarea consolidării fiscal-bugetare în statele membre care nu și-au atins obiectivul bugetar pe termen mediu. 50 Comunicarea Comisiei intitulată Către o orientare bugetară pozitivă pentru zona euro, p. 8, COM(2016) 727 final din 16 noiembrie 2016, Bruxelles. 51 O critică clasică formulată împotriva politicilor fiscal-bugetare discreționare este aceea că efectele unei astfel de politici se materializează întotdeauna prea târziu și acționează astfel prociclic.

54 53 Graficul 6 Deviația PIB în zona euro ( ) 1 0,5 0 % din PIB-ul potențial -0,5-1 -1,5-2 -2,5-3 -3, Sursa: AMECO, martie Eforturile timide de ajustare depuse de statele membre care fac obiectul componentei preventive și care nu și-au atins încă obiectivul bugetar pe termen mediu sunt vizibile și în urma unei comparații între cerințele de ajustare a soldului structural prevăzute de matrice și ajustarea efectivă. Graficul 7 prezintă ritmul progreselor înregistrate la nivelul soldului structural al statelor membre care nu și-au atins obiectivul bugetar pe termen mediu. Foarte puține țări respectă cerințele din matrice. Majoritatea țărilor nu sunt conforme. Din datele preliminare rezultă că, în 2017, doar două state membre par să fi fost conforme cu matricea; dacă se iau însă în considerare cele mai recente actualizări ale indicatorilor privind soldul structural din previziunile din primăvara anului 2018, reiese că, având în vedere creșterea înregistrată în mai multe state membre în cursul lui 2017, peste jumătate din aceleași state membre vor fi conforme cu obiectivele lor bugetare pe termen mediu ex post.

55 54 Graficul 7 Numărul de state membre aflate sub incidența componentei preventive și situate sub obiectivul bugetar pe termen mediu, care procedează sau nu procedează la ajustări în conformitate cu cerințele prevăzute de matricea aferentă Pactului de stabilitate și de creștere Numărul de state membre * Neconforme cu matricea, chiar și după marja autorizată Neconforme cu matricea și fără marjă autorizată Neconforme cu matricea, dar conforme după marja autorizată Conforme cu cerința din matrice *Notă: pe baza actualizărilor prezentate în previziunile din primăvara anului 2018 cu privire la soldul structural pentru aceleași state membre. Sursa: documentele de lucru ale Comisiei pentru , previziunile din primăvara anului 2017 pentru anii ; previziunile din primăvara anului 2016 pentru anii pentru distanța până la obiectivul bugetar pe termen mediu. 82. Eficacitatea componentei preventive a fost subminată și de evoluțiile înregistrate în cadrul componentei corective începând din Spania, aflată sub incidența componentei corective, a înregistrat o importantă deteriorare a soldului structural în perioada de după 2014, iar Franța și Portugalia au realizat doar progrese foarte lente (a se vedea tabelul 3) Procedura aplicabilă deficitului excesiv pentru Portugalia a fost abrogată în iunie 2017.

56 55 Tabelul 3 Măsurarea numărului de ani necesari pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu în cazul statelor membre din zona euro cu ponderi ridicate ale datoriei din PIB în 2017 Statul membru Variația medie a soldului OTM Distanța până la OTM Numărul de ani necesari pentru a atinge OTM structural ( ) (Programele de stabilitate 2017) (Soldul structural OTM 2017) (pe baza soldului structural pentru 2017 și a ajustării medii pentru ) Belgia 0,3 0,0 1,5 5,0 Irlanda 0,8 0,5 0,8 0,9 Spania 0,3 0,0 3,1 Nicio convergență Franța 0,1 0,4 2,0 14,9 Italia 0,2 0,0 2,1 Nicio convergență Portugalia 0,2 0,25 2,1 8,7 Notă: rezultatul privind soldul structural al Portugaliei și al Franței în 2017 și previziunile pentru 2018 au fost revizuite în sens crescător în mod semnificativ în previziunile din primăvara anului Sursa: soldul structural AMECO 2017; OTM stabilit de fiecare stat membru pe baza previziunilor din primăvara anului 2017, revizuit în 2016 și aplicabil pentru perioada ; numărul de ani necesari pentru atingerea OTM și distanța până la OTM au fost stabilite pe baza calculelor Curții. 83. În plus, Comisia nu aplică cerințele componentei preventive pentru statele membre care fac obiectul componentei corective, deși nu există nicio dispoziție legală clară în acest sens. În interpretarea Comisiei, componenta corectivă permite ca deficitul global să fie adus sub 3 % doar grație redresării economice ciclice, fără să fie obligatorie o îmbunătățire a soldului structural. În același timp, în cazul mai multor state membre, Comisia a recomandat prelungiri multianuale repetate ale termenelor fixate pentru ieșirea din procedura aplicabilă deficitelor excesive, cu mult mai lungi decât cele prevăzute de tratate. Ca urmare, statele membre aflate sub incidența componentei corective nu sunt obligate să îndeplinească cerințele pe care ar fi trebuit să le respecte dacă ar fi făcut obiectul componentei preventive.

57 56 Comisia a solicitat la un moment dat acordul statelor membre pentru a remedia aceste incoerențe, dar problema nu a fost deocamdată rezolvată. Rezultate deosebit de slabe în statele membre cu cele mai ridicate grade de îndatorare 84. Variațiile soldurilor bugetare și ale ratei datoriei în diferitele statele membre care fac parte dintr-o uniune monetară sunt mult mai importante decât variațiile indicatorilor agregați sau ale indicatorilor medii 53. Acest lucru se explică prin faptul că stimulentele pentru respectarea disciplinei fiscal-bugetare sunt mai slabe în cadrul unei uniuni monetare, întrucât țările nu sunt nevoite să își supravegheze propriile poziții ale balanței de plăți, dar efectele externe negative ale politicilor lor fiscal-bugetare asupra celorlalte țări sunt mai mari. 85. Din acest motiv, evoluțiile cele mai importante sunt cele din țările din UE cu un grad ridicat de îndatorare (în accepțiunea Curții, acestea sunt țările cu o rată a datoriei de peste 90 %). În plus, este important să fie analizate și statele membre aflate sub incidența componentei corective a Pactului de stabilitate și de creștere în cursul acestei perioade ( ). Este logic să se plece de la premisa că criteriile pentru componenta preventivă ar trebui să reprezinte valoarea minimă pentru cerințele de ajustare prevăzute în cadrul componentei corective. În acest sens, criteriile aferente primei componente sunt relevante pentru cea de a doua. Imaginea care prinde contur pe baza acestei logici reprezintă o sursă de îngrijorare (a se vedea graficul 8). 53 În acest context, compararea agregatelor UE cu Statele Unite sau cu Japonia are o valoare foarte limitată. Uniunea Europeană nu dispune nici de competențe de impozitare și nici nu prezintă un nivel ridicat al datoriei publice.

58 57 Graficul 8 Cerința medie (pe baza matricei 54 ) și ajustarea medie (variația soldului structural) în perioada ,0 0,8 0,6 % din PIB 0,4 0,2 0,0-0,2-0,4 Irlanda Belgia Franța Portugalia Italia Spania Cipru Cerința medie ( ) Ajustarea medie ( ) Sursa: datele privind soldul structural care figurează în AMECO, martie 2018; cerințele indicate în evaluările Comisiei din primăvara anilor 2015, 2016 și O poveste de succes este cazul Irlandei: această țară a depășit cu mult cerința din matrice referitoare la îmbunătățirea soldului său structural. De asemenea, Irlanda urmează să își atingă obiectivul bugetar pe termen mediu în 2018, iar ponderea datoriei sale în PIB este în scădere rapidă 55. Cipru și-a atins obiectivul bugetar pe termen mediu în Acest 54 Cerința medie pentru statele membre care fac obiectul unei proceduri aplicabile deficitelor excesive, presupunând că se aplică matricea prevăzută de componenta preventivă. 55 Observația rămâne valabilă și dacă se compară datoria cu venitul național disponibil, dar scăderea observată în acest caz este oarecum mai mică.

59 58 lucru, în combinație cu redresarea, a imprimat o traiectorie descendentă ratei datoriei, chiar dacă această scădere a fost lentă 56 (a se vedea graficul 9). Graficul 9 Ponderea datoriei publice raportate la PIB în 2014 și în 2018 Datorie (% din PIB) 140% 130% 120% 110% 100% 90% 80% 70% 60% Irlanda Belgia Franța Portugalia Italia Spania Cipru % 107% 95% 131% 132% 100% 107% % 103% 97% 124% 131% 97% 98% Sursa: AMECO, martie Belgia a înregistrat unele progrese în vederea atingerii obiectivului său bugetar pe termen mediu, dar cu mult sub nivelul impus de matrice. Se estimează că, la sfârșitul anului 2018, Belgia se va situa în continuare la o distanță de aproximativ 1,5 puncte procentuale față de obiectiv, care a fost recent revizuit în sens descrescător. În ipoteza că ajustarea va continua în anii următori la rata medie din perioada , Belgia va avea nevoie de cinci ani pentru a-și atinge obiectivul bugetar pe termen mediu (a se vedea și tabelul 3). 88. În medie, soldul structural al Portugaliei nu s-a îmbunătățit decât într-o mică măsură în această perioadă și rămâne la o distanță de aproximativ 2 puncte procentuale din PIB față de 56 Soldul structural înregistrat de Cipru a fost puternic pozitiv în 2014, cu mult peste obiectivul bugetar pe termen mediu fixat pentru această țară: altfel spus, Cipru s-a apropiat, în 2017, de sus în jos de obiectivul său pe termen mediu.

60 59 obiectivul bugetar pe termen mediu, deși cea mai recentă actualizare, din previziunile din primăvara anului 2018, indică o îmbunătățire semnificativă a soldului structural pentru Dacă se consideră că 2017 a fost o excepție și că anii anteriori sunt reprezentativi pentru viteza medie de ajustare, Portugalia va avea nevoie de aproape nouă ani pentru a-și atinge obiectivul bugetar pe termen mediu. Dacă îmbunătățirile mai recente ale soldului structural raportate în previziunile din primăvara anului 2018 pot fi menținute și depășirea cerințelor din matrice continuă, această țară își va atinge obiectivul într-un termen mai rezonabil. 89. Evoluțiile care sunt însă cu adevărat preocupante sunt cele observate în următoarele trei țări mari: Italia, Franța și Spania. Ajustările care au avut loc în aceste țări erau considerabil inferioare cerințelor din matrice și, în acest ritm, nu vor facilita convergența spre obiectivele bugetare pe termen mediu într-un interval de timp rezonabil. În opinia Curții, devierile de amploare de la ajustarea soldului bugetar pentru statele membre care fac obiectul componentei corective, spre deosebire de cele aflate sub incidența componentei preventive, sunt extrem de importante pentru credibilitatea de ansamblu a cadrului aferent Pactului de stabilitate și de creștere. 90. În Franța, țară aflată sub incidența componentei corective, soldul structural s-a îmbunătățit într-o măsură foarte mică în perioada (tabelul 3). În condițiile în care, la sfârșitul anului 2018, distanța care separă Franța de obiectivul său bugetar pe termen mediu este de 2,7 puncte procentuale din PIB și plecând de la ipoteza că viteza medie de ajustare din perioada va continua, această țară va avea nevoie de 15 ani pentru a- și atinge obiectivul. Ponderea datoriei în PIB a continuat să crească în această perioadă în Franța. 91. Italia (sub incidența componentei preventive) și Spania (sub incidența componentei corective) au înregistrat o importantă deteriorare a soldurilor lor structurale în aceeași perioadă și sunt acum departe de obiectivul lor bugetar pe termen mediu: Italia se află la 2 puncte procentuale de obiectiv, iar Spania, la peste 3 puncte procentuale. Aceste două țări nu au realizat progrese în reducerea datoriei lor publice, în pofida expansiunii economice pe care au înregistrat-o.

61 În cazul Franței și al Spaniei ambele aflate într-o procedură aplicabilă deficitelor excesive, Comisia a prelungit termenul pentru ieșirea din procedură de mai multe ori 57, plecând de la principiul că o procedură aplicabilă deficitelor excesive nu poate fi intensificată dacă statul membru și-a atins obiectivele intermediare de deficit global, chiar dacă angajamentele sale în materie de politici nu s-au concretizat 58.Ca urmare, în perioada , soldul structural al Spaniei s-a deteriorat cu 1,7 puncte procentuale din PIB, iar soldul structural al Franței s-a îmbunătățit într-o măsură foarte mică. 93. În această perioadă, în toate cele trei țări mari, creșterea a depășit valoarea sa potențială, iar deviația PIB s-a redus. Se preconizează că deviația PIB va fi pozitivă în Italia și în Spania în 2018 și doar ușor negativă în Franța (a se vedea graficele 10, 11 și 12). În plus, aceste trei țări concentrează mai mult de jumătate din totalul datoriei publice din zona euro. Graficul 10 Evoluția PIB-ului, a PIB-ului potențial și a deviației PIB în Franța ( ) 3 Franța 2 procentaj Creșterea PIB Deviația PIB Creșterea PIB-ului potențial Sursa: AMECO, martie În cazul Franței, procedura aplicabilă deficitelor excesive a fost deschisă în 2009, iar termenullimită stabilit inițial pentru ieșirea din procedură a fost Deja la sfârșitul anului 2009, acest termen a fost prelungit până în În 2013, termenul a fost din nou prelungit, de data aceasta până în În 2015, a fost acordată o nouă prelungire de doi ani, până în Franța a cunoscut o rată de creștere negativă numai în În cazul Spaniei, termenul a fost prelungit de patru ori, de două ori cu câte un an și de două ori cu câte doi ani, cel mai recent termen stabilit fiind pentru A se vedea Vademecumul Comisiei cu privire la Pactul de stabilitate și de creștere (ediția 2017), secțiunea

62 61 Graficul 11 Evoluția PIB-ului, a PIB-ului potențial și a deviației PIB în Italia ( ) 2 Italia 1 procentaj Creșterea PIB Creșterea PIB-ului potențial Deviația PIB Sursa: AMECO, martie Graficul 12 Evoluția PIB-ului, a PIB-ului potențial și a deviației PIB în Spania ( ) 6 Spania procentaj Creșterea PIB Creșterea PIB-ului potențial Deviația PIB Sursa: AMECO, martie BCE a subliniat recent lipsa de progrese în materie de consolidare fiscal-bugetară în țările cu niveluri mari ale datoriei din zona euro. În Analiza pe 2017 cu privire la stabilitatea financiară, BCE a precizat următoarele: [ ] îmbunătățirea soldurilor globale maschează

63 62 vulnerabilități bugetare subiacente și o ușoară relaxare generală a politicii bugetare pentru zona euro în perioada În mai multe țări din zona euro, eforturile bugetare nu se ridică nici în prezent la înălțimea angajamentelor asumate în temeiul Pactului de stabilitate și de creștere (a se vedea graficul 8). Deteriorarea prognozată a soldurilor structurale în perioada într-o serie de țări poate complica și mai mult respectarea obiectivelor bugetare pe termen mediu 59. Rezultate mixte în statele membre cu o datorie publică variind între 70 % și 90 % în perioada În cadrul acestui grup, două țări au depășit cerințele prevăzute de matrice: Germania și Croația. Austria și, într-o mai mică măsură, Regatul Unit s-au apropiat de cerințele lor respective. Slovenia nu a reușit să realizeze o ajustare, ca medie, în timp ce Ungaria a pus în aplicare o politică fiscal-bugetară cu un caracter expansionist foarte pronunțat (a se vedea graficul 13). Graficul 13 Cerința medie (pe baza matricei) și ajustarea medie (variația soldului structural) în perioada în țările cu un nivel ușor mai ridicat al datoriei publice 0,8 0,6 0,4 % din PIB 0,2 0,0-0,2-0,4-0,6 Germania Ungaria Slovenia Austria Croatia Regatul Unit Cerința medie ( ) Ajustarea medie ( ) Sursa: AMECO, martie Notă: cerința medie pentru Croația se bazează pe trei ani ( ). 59 BCE, Financial Stability Review (Analiza cu privire la stabilitatea financiară), noiembrie 2017, p. 29.

64 Statele membre care și-au ajustat soldurile structurale au înregistrat și o reducere substanțială a ponderii datoriei lor: în cazul Germaniei, datoria a scăzut cu 14 puncte procentuale din PIB, în cazul Austriei, cu 8 puncte procentuale, și în cazul Croației, cu 9 puncte procentuale. Nivelul datoriei nu s-a redus decât foarte puțin în Regatul Unit, acest lucru reflectând importanța deficitului structural inițial, care s-a îmbunătățit totuși în mod semnificativ în această perioadă. În medie, reducerea datoriei în cazul țărilor din acest grup a fost considerabil mai importantă decât în cazul statelor membre cu un grad ridicat de îndatorare (cu excepția Irlandei în acest din urmă grup) (a se vedea graficul 14). Graficul 14 Ponderea datoriei publice în PIB în țările cu un nivel ușor mai ridicat al datoriei publice ( ) Datorie (% din PIB) 90% 85% 80% 75% 70% 65% 60% Germania Ungaria Slovenia Austria Croația Regatul Unit % 75% 80% 84% 86% 87% % 72% 74% 76% 77% 85% Sursa: AMECO, martie S-a observat o înrăutățire pronunțată în două state membre cu un nivel scăzut al datoriei 97. România, care prezenta un nivel scăzut al datoriei, și anume 39,4 % din PIB, și-a depășit în 2014 obiectivul bugetar pe termen mediu, dar se îndreaptă în prezent către o înrăutățire excepțională a soldului său structural cu aproximativ 4 puncte procentuale din PIB între

65 și Pentru prima dată, Comisia a lansat o procedură de deviere semnificativă în mai 2017 și a intensificat această procedură în noiembrie Estonia, care prezenta un nivel al datoriei de numai 10,7 % din PIB în 2014, și-a depășit în același an obiectivul bugetar pe termen mediu. Soldul său structural s-a deteriorat cu 1,4 puncte procentuale din PIB în perioada , în special în Comisia consideră că factorii care au contribuit la această deteriorare sunt foarte diferiți ca natură de cazul României, având în vedere situația fiscal-bugetară de ansamblu a celor două state membre, inclusiv nivelul excepțional de scăzut al datoriei publice din Estonia (9,1 % din PIB în 2018). Un dezechilibru între considerațiile privind sustenabilitatea și considerațiile de ciclu economic 99. În comunicările sale recente privind nou-introdusa marjă de apreciere, Comisia a subliniat importanța asigurării unui echilibru între considerațiile privind sustenabilitatea finanțelor publice și considerațiile anticiclice în stabilirea obiectivelor bugetare 60. Cu toate acestea, o analiză recentă publicată de Comisia însăși a arătat că un astfel de echilibru nu pare să fie urmărit în statele membre cu un grad ridicat de îndatorare (țările cu un risc la adresa sustenabilității, care figurează în partea dreaptă a graficului 15). În aceste țări, deviația PIB este efectiv închisă sau este chiar pozitivă, dar nu se depune niciun efort bugetar în vederea îmbunătățirii sustenabilității finanțelor publice În 2016, Comisia a făcut referire la un astfel de compromis: Definiția generală a unei orientări bugetare corespunzătoare trebuie să țină cont de nevoile de stabilizare și de sustenabilitate. După cum se arată în cele ce urmează, existența unor compromisuri între aceste două dimensiuni poate necesita, uneori, un act de echilibristică între nevoia de a se aduce un sprijin direct pentru economie și nevoia de a se acorda atenția necesară sustenabilității pe termen mediu a finanțelor publice [Comisia Europeană, Report on Public Finance in the EMU 2016 (Raport privind finanțele publice în cadrul uniunii economice și monetare), 2016, p. 116]. 61 COM(2017) 800 final: Planurile bugetare pentru 2018: evaluare globală.

66 65 Graficul 15 Prognoză a variației soldului structural primar între 2017 și 2018 pentru statele membre din zona euro în ceea ce privește riscul pentru sustenabilitatea finanțelor publice (indicatorul S1) și deviația PIB 5 4 Risc ridicat pentru sustenabilitate Risc mediu pentru sustenabilitate Risc scăzut pentru sustenabilitate Zona euro- 18 MT NL DE CY LT IE BE FR IT Indicatorul S1 (% din PIB) De vi a ția PIB (% din PIB-ul potențial) Va ri a ția soldului s tructural primar între 2017 ș i 2018 (% di n PIB-ul potențial) Notă: indicatorul S1 corespunde decalajului de sustenabilitate pe termen mediu și măsoară efortul de ajustare bugetară necesar imediat pentru a reduce ponderea datoriei în PIB la 60 % în termenul prevăzut. Pragurile critice pentru S1 sunt 0 și 2,5, între aceste valori fiind vorba de un risc mediu. Dacă S1 este mai mic de 0 sau mai mare de 2,5, atunci acesta indică un nivel scăzut de risc sau, respectiv, un nivel ridicat de risc. Pentru mai multe informații, a se vedea Fiscal Sustainability Report 2015 (Raportul privind sustenabilitatea finanțelor publice 2015) și Debt Sustainability Monitor 2016 (Monitorizarea sustenabilității datoriei 2016). Sursa: acesta este un grafic simplificat, preluat din Comunicarea Comisiei Europene intitulată Planurile bugetare pentru 2018: evaluare globală, 2017; deviația PIB AMECO martie 2018; variația soldului structural primar previziunile Comisiei din toamna anului 2017; indicatorul S1 comunicarea intitulată Planurile bugetare pentru 2018: evaluare globală, Comisia Europeană, 2017.

67 66 Partea IV Comisia ar putea îmbunătăți anumite aspecte tehnice ale evaluărilor Se observă o distorsiune antrenată de optimism în previziunile Comisiei cu privire la creșterea reală a PIB-ului și la investiții pentru anii t și t Comisia efectuează periodic verificări statistice cu privire la exactitatea propriilor sale previziuni (au avut loc astfel de verificări în 2007, 2012 și 2016). Această analiză arată că previziunile Comisiei sunt, în general, exacte și comparabile cu prognozele altor instituții internaționale, cum ar FMI și OCDE Cu toate acestea, studiul din a arătat că, în medie, în perioada , Comisia supraestimase cu + 0,54 puncte procentuale previziunile pentru anul următor referitoare la PIB-ul real. Acest tip de distorsiune a fost confirmat și în eșantionul extins pentru (și anume, o supraestimare cu + 0,33 puncte procentuale) La nivelul individual al statelor membre, distorsiunea este semnificativă din punct de vedere statistic în cazul Italiei, situându-se la 1 % pentru previziunile legate de PIB atât pentru anul în curs, cât și pentru anul următor, în timp ce distorsiunile observate pentru Danemarca, Franța și Portugalia au un nivel semnificativ, și anume 5 % în cazul previziunilor pentru anul următor. Această distorsiune relativ importantă apare în previziunile de primăvară pentru anul în curs și în previziunile din toamnă pentru anul următor. Ea afectează în mod considerabil, de exemplu, prognoza dinamicii datoriei; în cazul unei țări, distorsiunea medie de 1,1 % antrenată de optimism a condus la o subestimare, în previziunile pentru anul următor, a ponderii datoriei în PIB cu 1,4 puncte procentuale din PIB În pofida distorsiunilor detectate, Curtea nu a fost în măsură să identifice acțiunile corective pe care le-a luat Comisia pentru a împiedica apariția acestei probleme în viitor. 62

68 67 Evaluarea informațiilor incluse în programele de stabilitate sau de convergență 104. Informațiile incluse în programele de stabilitate sau de convergență ale statelor membre din eșantion respectau în general cerințele prevăzute de Codul de conduită și de regulament. În special, acestea conțineau informații cu privire la obiectivele bugetare pentru întreaga perioadă acoperită de program, precum și cu privire la măsurile fiscal-bugetare necesare pentru atingerea acestora. Totuși, în anumite cazuri, cerințele nu au fost respectate. Curtea a constatat că evaluările Comisiei cu privire la programele de stabilitate sau de convergență incluse în eșantion nu au prezentat sistematic aceste lipsuri de la nivelul informațiilor (a se vedea caseta 2). Caseta 2 Informații lipsă Două programe de stabilitate/convergență nu indică întreaga traiectorie bugetară către atingerea obiectivului pe termen mediu, iar trei programe nu prezintă obiectivele legate de venituri și cheltuieli pentru anul t+1. Cinci programe nu prezintă o defalcare pe funcții a cheltuielilor publice și trei programe au omis să precizeze riscurile aferente sectorului financiar care există în raport cu datoria publică. Cinci programe nu includ o analiză costuri-beneficii a reformelor, iar trei programe nu conțin evaluări ale riscurilor pentru previziunile legate de PIB. Două programe nu prezintă măsurile fiscal-bugetare care au fost avute în vedere sau care au fost adoptate Evaluările Comisiei semnalează deficiențe în ceea ce privește detalierea măsurilor fiscalbugetare în programele de stabilitate sau de convergență (a se vedea rezultatele obținute pentru eșantion în anexa I). Înainte de 2011, Comisia realiza o evaluare specifică a calității programelor de stabilitate sau de convergență pe baza cerințelor din Codul de conduită (a se vedea, de exemplu, anexa la documentele de lucru ale serviciilor Comisiei din 2009 și 2010). Din 2011 nu mai există însă o astfel de anexă.

69 68 Nivelul de deviere raportat de Comisie este corect, dar poate da naștere la confuzii 106. Potrivit constatărilor Curții, calculele legate de devieri fuseseră corect estimate în cadrul evaluărilor. Evaluările cu privire la devierile semnificative sunt de asemenea corecte, fiind detaliate în principal în documentele de lucru ale serviciilor Comisiei. În aceste documente, Comisia prezintă și un tabel în care figurează concluziile asupra nivelului de deviere, rezultate în urma unei comparații între doi piloni (estimării medii pentru un an și estimări medii pentru doi ani). Deși tabelul compară concluziile pentru cei doi piloni, prezentarea rezultatelor privind conformitatea pentru fiecare pilon rămâne confuză. Testele tehnice efectuate de Curte nu au pus în evidență nicio problemă majoră 107. Curtea a efectuat o serie de teste legate de aspectele tehnice ale procedurilor aferente componentei preventive. Pentru majoritatea aspectelor nu au fost identificate probleme majore. Comisia, de comun acord cu statele membre, a publicat un cod de conduită în 2012 și în 2016 pentru a preciza natura exactă a informațiilor din programele de stabilitate sau de convergență cerute de regulament [în special la articolul 3 alineatul (2) și la articolul 7 alineatul (2)]. Curtea a constatat că acest cod prelua în mod fidel cerințele din regulament Comisia a publicat un vademecum pentru Pactul de stabilitate și de creștere în 2012, în 2016 și în Curtea a analizat dacă abordările descrise în edițiile din 2016 și din 2017 reflectă cerințele din regulament și a identificat o serie de excepții, după cum se explică în continuare. Pentru a se determina poziția unui stat membru în raport cu obiectivul bugetar pe termen mediu, regulamentul solicită cele mai recente date economice, iar Comisia utilizează datele cele mai favorabile obținute din colecții eterogene de date. Pe baza acestor elemente se stabilește care este ajustarea necesară într-un anumit an. Pe lângă aceasta, la stabilirea cerințelor de ajustare din matrice se aplică o înghețare asimetrică atunci când distanța la care se află soldul structural față de obiectivul bugetar pe termen mediu depășește cerința derivată din matrice. În mod similar, rata de referință în ceea ce privește criteriul cheltuielilor din anul t se bazează pe previziunile de primăvară din anul t-1 și nu este actualizată pe baza previziunilor ulterioare. Astfel de abordări duc la întârzierea avertismentelor în perioade de deteriorare ale soldului

70 69 structural (a se vedea punctul 59) sau la schimbări la nivelul factorilor care stau la baza componenței ratei de referință. În plus, Comisia măsoară distanța față de obiectivul bugetar pe termen mediu într-un anumit an comparându-l cu soldul structural din anul anterior și nu cu cel din anul curent (a se vedea punctul 60). La calcularea cheltuielilor publice pentru criteriul de referință privind cheltuielile, Comisia scade nivelarea investițiilor (smoothing) din care se deduc fondurile UE pentru investiții. În consecință, estimarea cheltuielilor dintr-un anumit an nu reflectă cu precizie investițiile publice de capital într-un anumit an. Această nivelare nu este prevăzută în regulament Curtea a verificat dacă orientările interne comunicate echipelor responsabile de diferitele țări și foile de calcul utilizate pentru evaluări erau conforme cu abordările descrise în vademecum. S-a constatat că activitatea de evaluare desfășurată de Comisie era conformă cu vademecumul, cu excepția testelor realizate cu privire la poziția în raport cu obiectivul bugetar pe termen mediu, pentru care Comisia se bazează pe cel mai favorabil sold structural din colecții anterioare de date Curtea a testat dacă programele de stabilitate sau de convergență din eșantionul de audit prezentau lacune la nivelul informațiilor legate de cerințele prevăzute în Codul de conduită. S-a observat că evaluările Comisiei cu privire la aceste programe nu au prezentat în mod sistematic lacunele existente Documentele de lucru ale serviciilor Comisiei conțin informații relevante referitoare la angajamentele bugetare ale statelor membre, la măsurile lor respective și la conformitatea cu normele aplicabile componentei preventive. Curtea a constat că se puteau aduce îmbunătățiri în ceea ce privește descrierea măsurilor adoptate și a impactului luat în calcul în previziunile Comisiei (în afară de impactul planificat de statele membre în programele lor de stabilitate sau de convergență). Ar fi util ca aceste documente să includă un tabel în care diferențele să fie explicate cu mai multă claritate Statele membre au convenit asupra unei metode comune la nivelul UE pentru estimarea producției potențiale. Cu toate acestea, anumite state membre produc, de asemenea, estimări proprii bazate pe metodologii diferite de metoda comună pentru întreaga UE care

71 70 este utilizată ca bază pentru evaluările din cadrul componentei preventive. Uneori, metodologiile diferite conduc la estimări diferite care, la rândul lor, pot determina o estimare diferită a soldului structural. În urma examinării mai multor studii în care se compară estimările producției potențiale întocmite de Comisie cu estimările realizate de alte entități, Curtea a constatat că abordarea UE are rezultate bune în comparație cu estimările similare (de exemplu, cele elaborate de OCDE sau de FMI) În plus, în 2016, Comisia a introdus un instrument de plauzibilitate pentru a evalua situațiile în care deviația PIB estimată pentru anumiți ani prezintă un nivel ridicat de incertitudine. Este vorba de un proiect-pilot care urma să acopere următorii doi ani, scopul său fiind acela de a lua în considerare orice factori pe care statele membre îi consideră relevanți pentru estimările lor referitoare la producția potențială. Această abordare de menținere a unui dialog deschis cu privire la chestiunile de plauzibilitate în contextul unei abordări comune este adecvată Curtea a verificat foile de calcul și formulele utilizate și a reefectuat un număr de evaluări pentru a testa acuratețea activităților Comisiei. De asemenea, a fost examinat un eșantion de date utilizate de Comisie în evaluările sale și s-a constatat că acestea erau coerente cu sursele corespondente, cum ar fi datele din baza de date AMECO, datele provenite de la Oficiul pentru Statistică al Uniunii Europene (EUROSTAT) sau datele din programele de stabilitate sau de convergență. Nu au fost identificate probleme, cu excepția modului în care a fost tratată tranziția de la SEC 95 la SEC 2010 și a felului în care diferitele colecții de date au fost utilizate în evaluare (a se vedea punctul 62) Curtea a constatat că obiectivele minime pe termen mediu au fost calculate în conformitate cu abordarea descrisă în vademecum. De asemenea, Curtea a verificat pentru toate statele membre dacă obiectivele lor bugetare pe termen mediu se situau la nivelul minim sau erau superioare acestui nivel și a constatat că toate obiectivele erau conforme, cu excepția cazului Sloveniei în perioada (pentru anii ). Acest lucru nu a avut niciun impact asupra rezultatului evaluării Comisiei Curtea a testat sensibilitatea obiectivelor bugetare minime pe termen mediu la variabilele subiacente și a constatat că acestea erau în principal sensibile la variații

72 71 semnificative ale semielasticității, la șocuri importante la nivelul datoriei și la costurile legate de îmbătrânirea populației. Curtea a observat însă că obiectivele minime pe termen mediu nu țineau seama de alți factori care afectează datoria, cum ar fi ajustările stoc-flux De asemenea, Curtea a testat activitățile de evaluare pentru a verifica dacă parametrii din matrice fuseseră aplicați în mod corect. În cursul tranziției la noua matrice, pentru evaluarea din primăvara anului 2015 au fost păstrați unii parametri din matricea veche, care au fost aplicați însă doar pentru statele membre al căror sold structural s-a deteriorat, în loc să se procedeze la ajustări pentru toate statele membre. Comisia nu a gestionat într-un mod coerent tranzițiile între norme. Partea V Recomandările specifice fiecărei țări reflectă concluziile evaluărilor subiacente, dar ar trebui să fie mai clare Recomandările specifice fiecărei țări reflectă rezultatele evaluărilor efectuate, dar pertinența lor poate fi afectată în cazul unei evoluții a condițiilor 118. Versiunea finală a recomandărilor specifice adresate fiecărei țări în materie bugetară este adoptată de Consiliu pe baza recomandărilor Comisiei. Redactate sub forma unui act juridic, aceste recomandări cer statelor membre să abordeze riscurile identificate de deviere semnificativă și precizează ajustarea necesară pentru soldul structural și pentru creșterea cheltuielilor Curtea a constatat că recomandările specifice adresate fiecărei țări în materie bugetară cu referire la componenta preventivă erau conforme cu concluziile evaluărilor incluse în documentele de lucru ale serviciilor Comisiei În opinia Curții, recomandările sunt publicate suficient de devreme în cursul anului (în luna iulie) pentru a da statelor membre posibilitatea de a răspunde în consecință în cadrul procesului bugetar anual. Majoritatea statelor membre discută, ajustează și adoptă bugetele pentru exercițiul următor în toamnă. Recomandările în vigoare rămân cele stabilite mai devreme în cursul anului, chiar dacă, între timp, condițiile macroeconomice și bugetare se pot schimba. O evoluție semnificativă a condițiilor poate afecta pertinența recomandărilor.

73 72 Formulările utilizate în recomandările specifice fiecărei țări publicate în 2017 au devenit mai puțin clare și mai dificil de pus în aplicare 121. Relevanța recomandărilor specifice fiecărei țări depinde, de asemenea, de claritatea și de credibilitatea lor: altfel spus, monitorizarea lor și punerea lor în aplicare trebuie să poată fi asigurate ex post. În cursul auditului, Comisia a redactat propunerile de recomandări specifice fiecărei țări pentru 2018 incluzând cerințele numerice în considerente și nu în partea dispozitivă. În opinia Comisiei, considerentele și partea dispozitivă sunt obligatorii și executorii în egală măsură, dar, în general, acest lucru nu este foarte clar și pentru public În acest context, BCE a subliniat recent următoarele: Recomandările de politică fiscalbugetară ale Comisiei diferă de recomandările formulate în trecut în două privințe. În primul rând, amploarea ajustării structurale pe care Consiliul o recomandă guvernelor pentru a asigura deplina conformitate cu Pactul de stabilitate și de creștere este precizată numai în considerentele din recomandări, și nu în partea dispozitivă a acestora. De regulă, partea dispozitivă este cea care ar trebui să ofere guvernelor orientări ex ante clare cu privire la gestionarea finanțelor publice în următoarele luni. Totodată, partea dispozitivă servește drept ghid pentru parlamente și pentru public, precum și drept referință pentru evaluări ex post transparente ale conformității cu Pactul de stabilitate și de creștere. Prin urmare, este important ca orientările de natură fiscal-bugetară să fie integrate pe deplin în această parte a recomandărilor, inclusiv în proiectele de planuri bugetare pentru 2018, pentru a se asigura realizarea unor progrese suficiente în direcția unor finanțe publice solide De asemenea, BCE a subliniat că [ ] pentru toate țările cu cerințe de ajustare structurală de 0,5 % sau mai mult din PIB în 2018, indiferent de nivelul datoriei lor publice, considerentele precizează că «evaluarea proiectului de plan bugetar din 2018 și evaluarea ulterioară a rezultatelor bugetare din 2018 vor trebui să ia în considerare în mod corespunzător obiectivul unei orientări fiscale care să contribuie atât la consolidarea redresării în curs, cât și la asigurarea sustenabilității finanțelor publice ale [statul membru în 63 Buletinul economic nr. 4/2017 al BCE.

74 73 cauză]». Acest lucru ar putea implica reduceri ale cerințelor de ajustare structurală dincolo de cele acordate în temeiul dispozițiilor privind flexibilitatea existente în cadrul Pactului de stabilitate și de creștere (astfel cum au fost comunicate de Comisie în ianuarie 2015). Pe viitor, este important să se asigure o punere în aplicare coerentă a Pactului de stabilitate și de creștere bazat pe reguli Aceste orientări comunicate de Comisie pot duce la o situație în care cele două obiective cel de consolidare a redresării în curs, pe de o parte, și cel de asigurare a sustenabilității finanțelor publice, pe de altă parte dau naștere la concluzii foarte asimetrice: una care încurajează statul membru să cheltuiască mai mult pentru măsuri de stimulare a creșterii și alta care limitează astfel de creșteri ale cheltuielilor. De asemenea, s- ar putea ajunge astfel la o situație în care să fie fixate cerințe mai puțin stricte decât cele stabilite de cadrul normativ al Pactului de stabilitate și de creștere (matricea în combinație cu clauzele) Pentru a face mai bine înțeleasă logica recomandărilor propuse, Comisia ar trebui să prezinte un rezumat al evaluării subiacente, să explice importanța punerii în aplicare a recomandărilor și să sublinieze riscurile posibile dacă acestea nu sunt puse în aplicare. În trecut, fiecare recomandare specifică era susținută de un considerent în care se explica raționamentul de la baza recomandării. Această practică a încetat însă în urma celor mai recente modificări. Comisia monitorizează în mod suficient punerea în aplicare a recomandărilor specifice adresate fiecărei țări în materie bugetară 126. Comisia monitorizează punerea în aplicare a recomandărilor specifice fiecărei țări pe baza unei varietăți de elemente, intensificând activitatea de monitorizare în ultimul trimestru al anului. Având în vedere analizele aprofundate realizate, datele disponibile și numărul de vizite de informare și de schimburi între statele membre și Comisie, Curtea 64 Ibid.

75 74 consideră că se asigură o monitorizare și o urmărire suficientă a evoluțiilor din statele membre. CONCLUZII ȘI RECOMANDĂRI Principalul obiectiv al componentei preventive nu a fost atins 127. Componenta preventivă urmărește să asigure faptul că statele membre ale UE își mențin poziția bugetară la obiectivele pe termen mediu care le sunt proprii, scopul urmărit fiind acela de a se asigura o poziție bugetară sustenabilă și de a se crea o marjă de manevră bugetară în cazuri de recesiune. În plus, în cazul statelor membre cu un nivel ridicat al datoriei, atingerea obiectivelor lor bugetare pe termen mediu ar însemna că ratele datoriei vor începe să scadă, așa cum prevăd cerințele bazate pe nivelul datoriei din cadrul componentei corective a Pactului de stabilitate și de creștere. Toate aceste elemente sunt esențiale pentru a se evita o criză bugetară care ar putea avea efecte perturbatoare în UE și, chiar și mai important, în cadrul uniunii monetare (punctele 4-5) Regulamentul a stabilit o valoare de referință rezonabilă pentru convergența anuală în direcția obiectivului bugetar pe termen mediu, și anume 0,5 puncte procentuale din PIB pe an, dar a introdus în același timp conceptul de deviere semnificativă, care este înțeleasă ca reprezentând marja de deviere permisă. În plus, regulamentul a acordat Comisiei importante competențe discreționare în ceea ce privește ajustarea cerințelor (punctele și punctele 32-37) Comisia a utilizat foarte pe larg aceste competențe discreționare cu scopul de a reduce cerințele de ajustare, atât în contextul stabilirii normelor de punere în aplicare, cât și în deciziile individuale. Or, în acest mod, Comisia nu a asigurat îndeplinirea principalului obiectiv al regulamentului, și anume convergența către obiectivele bugetare pe termen mediu într-un interval rezonabil de timp (punctele 63-71) Cerințele și parametrii de ajustare, așa cum figurează în matrice, precum și numeroasele clauze de flexibilitate au fost stabilite într-un context în care principala preocupare era reprezentată de a doua recesiune în UE anticipată pentru Într-o astfel de situație, flexibilitatea constituia un răspuns adecvat în principiu, dar s-a mers prea

76 75 departe în aplicarea ei în practică (punctele 26-71). În special, nu s-a făcut o distincție suficientă între statele membre cu probleme legate de nivelul datoriei și celelalte state membre (punctele și punctul 100). De asemenea, parametrii aprobați din matrice și diferitele clauze de flexibilitate nu erau limitate în timp la aceste circumstanțe specifice (punctele 77-82) În loc să asigure o înăsprire a cadrului, Comisia i-a slăbit și mai mult forța recent, de exemplu prin introducerea noii marje de apreciere în 2017 (punctele 32-37, punctul 69 și punctul 79) În consecință, cadrul actual nu asigură convergența către obiectivele bugetare pe termen mediu într-un ritm rezonabil în perioadele normale. Per ansamblu, cadrul nu a facilitat progresul în direcția obiectivelor bugetare pe termen mediu în recenta perioadă de redresare, deși creșterea a depășit rata de creștere potențială și deviația PIB se închide (punctele 79-82) Deosebit de îngrijorător este faptul că acest cadru slăbit aferent Pactului de stabilitate și de creștere, așa cum a fost definit în normele de punere în aplicare ale Comisiei, este incapabil să asigure progresul către îndeplinirea obiectivelor bugetare pe termen mediu în mai multe state membre cu un grad ridicat de îndatorare. Soldurile structurale ale acestor state membre s-au îndepărtat în perioada de obiectivele lor respective ori s-au îndreptat către acestea într-un ritm atât lent încât o ameliorare substanțială înaintea următoarei recesiuni este departe de a fi garantată (punctele și punctul 100) Credibilitatea Pactului de stabilitate și de creștere este subminată de incoerențele care există între componenta preventivă și cea corectivă. Comisia nu aplică cerințele componentei preventive pentru statele membre aflate sub incidența componentei corective și a propus în mod repetat prelungiri de mai mulți ani ale termenelor fixate pentru ieșirea din procedura aplicabilă deficitelor excesive, ceea ce înseamnă că statele membre care fac obiectul unei astfel de proceduri nu sunt obligate să îndeplinească cerințele pe care ar fi trebuit să le respecte dacă s-ar fi aflat sub incidența componentei preventive (punctul 84) Deși regulamentul nu prevede acest lucru, Comisia a căutat și a obținut acordul statelor membre în cadrul Consiliului ECOFIN pentru numeroase norme de punere în aplicare. Este

77 76 posibil ca astfel de precedente să facă și mai dificilă operarea corecțiilor necesare ale cadrului (punctele 26, 38, 42 și 51) Cu toate acestea, cadrul actual, astfel cum este definit în normele de punere în aplicare ale Comisiei, trebuie să fie modificat. Curtea recomandă următoarele măsuri în contextul revizuirii cadrului aplicabil componentei preventive, revizuire programată pentru Comisia ar trebui să abordeze problema devierilor cumulate și problema parametrilor din matricea ajustărilor necesare 137. Combinația actuală între o matrice care precizează cerințele de ajustare în funcție de ciclul economic, clauzele de flexibilitate prevăzute și devierile permise nu asigură, într-un scenariu macroeconomic rezonabil, atingerea obiectivelor bugetare pe termen mediu într-un interval rezonabil de timp. În opinia Curții, problema cumulării devierilor poate fi abordată în cadrul regulamentului actual, având în vedere faptul că ar trebui să se acorde prioritate obiectivului principal al acestuia și nu opțiunilor de flexibilitate care au fost acordate. Ținând seama de interconexiunea dintre aceste chestiuni, amploarea revizuirii necesare a matricei va depinde de abordarea și soluționarea sau nu a problemei devierilor cumulate și a problemei clauzelor de flexibilitate, precum și de metoda utilizată. Indiferent de acest aspect, există argumente puternice pentru înăsprirea cerințelor în cazul statelor membre cu o rată a datoriei de peste 90 % din PIB și, într-o măsură mai mică, în cazul statelor membre cu o datorie de peste 60 % din PIB, dar sub 90 % (punctele 26-71, punctele și punctul 100). Recomandarea 1 (a) Pentru a aborda efectele cumulate ale devierilor permise, Comisia ar trebui să includă în versiunea revizuită a matricei o dispoziție care să impună creșterea cerinței de ajustare pentru anul următor, astfel încât să se compenseze devierea medie înregistrată de statul membru în cei doi ani precedenți și devierea estimată pentru anul în curs A se vedea o recomandare similară în raportul pe 2017 al Consiliului bugetar european.

78 77 (b) (c) Comisia ar trebui să crească cerințele de ajustare în cazul statelor membre cu o pondere a datoriei de peste 60 % din PIB, astfel încât să alinieze aceste cerințe la dispozițiile regulii privind datoria. Amploarea creșterii ar trebui să depindă de distanța față de pragul de 60 % și să fie stabilită fie pe paliere (de exemplu, aplicându-se cerințe mai stricte pentru statele cu o rată a datoriei de peste 90 %), fie progresiv. Comisia ar trebui să revizuiască și alte dispoziții din matricea ajustărilor necesare și să aibă în vedere modificarea lor astfel încât să asigure convergența tuturor statelor membre către obiectivele lor bugetare pe termen mediu într-un interval rezonabil de timp, ținând seama de efectele revizuirilor aduse tuturor celorlalte dispoziții, inclusiv dispozițiilor legate de devierile și marjele permise. Prezenta recomandare ar trebui să fie pusă în aplicare în contextul revizuirii matricei și a clauzelor de flexibilitate, revizuire preconizată în cadrul poziției de consens pentru 2018, sau, cel mai târziu, în vederea aplicării în primăvara anului Clauzele de flexibilitate ar trebui revizuite astfel încât ele să reflecte rolul lor original preconizat în regulament 138. Modul în care Comisia utilizează clauza de reformă structurală merge cu mult dincolo de obiectivul prevăzut de regulament pentru aceasta, și anume de a asigura faptul că restricțiile bugetare nu împiedică punerea în aplicare a unor reforme importante. Regulamentul nu menționează clauze de flexibilitate care să servească drept stimulent pentru reforme. Marjele permise în raport cu Pactul de stabilitate și de creștere ar trebui să fie utilizate în scopul preconizat, existând alte instrumente care pot fi mobilizate pentru promovarea reformelor (punctele 50-52) Comisia permite ca majorarea cheltuielilor autorizată în cadrul diferitor clauze să continue dincolo de perioada pentru care a fost aprobată. Cheltuielile globale continuă să crească până când obiectivul bugetar pe termen mediu este atins în cele din urmă. Acest lucru conduce la prelungiri ale perioadei necesare pentru convergență, care dăunează îndeplinirii obiectivului fundamental al regulamentului (punctele și punctul 54).

79 Clauza privind investițiile nu asigură o creștere a ponderii investițiilor publice în PIB și permite continuarea în anii următori a cheltuielilor globale, care nu sunt legate neapărat de investiții (punctul 43) Clauza privind evenimentele neobișnuite conduce, la rândul ei, la o creștere a cheltuielilor care nu sunt legate de clauză în anii care urmează acordării acesteia și permite o interpretare flexibilă a ceea ce înseamnă cheltuieli eligibile (punctul 57). Recomandarea 2 (a) (b) (c) Comisia ar trebui să modifice normele de punere în aplicare a clauzei de reformă structurală și să limiteze această clauză la costurile bugetare direct identificate în primii ani de punere în aplicare. Creșterea aprobată a cheltuielilor ar trebui să fie tratată ca un eveniment punctual și nu ar trebui să antreneze o creștere a cheltuielilor nelegate de clauză în anii următori. Comisia ar trebui să pună capăt utilizării clauzei privind investițiile în forma sa actuală. Orice posibilă clauză succesoare ar trebui să asigure o creștere a ponderii investițiilor publice în PIB. Comisia ar trebui să aprobe clauza privind evenimentele neobișnuite numai pentru cheltuieli direct legate de evenimente care au avut loc. Această recomandare ar trebui să fie pusă în aplicare în timp util, astfel încât ea să poată fi aplicată în primăvara anului Cerințele de ajustare prevăzute de componenta preventivă și de cea corectivă ar trebui să fie sincronizate, iar procedurile de intensificare ar trebui să fie utilizate într-un mod mai eficace 142. Există neconcordanțe între componenta corectivă bazată pe deficit și componenta preventivă. Încetarea practicii care constă în acordarea unor prelungiri excesive și multianuale ale termenelor pentru ieșirea dintr-o procedură aplicabilă deficitelor excesive ar fi un pas important în această direcție. În plus, cerințele din cadrul componentei preventive ar trebui să corespundă cerințelor minime aplicate în cadrul componentei corective. Curtea nu vede niciun temei juridic pentru a scuti statele membre aflate sub incidența componentei corective de la îndeplinirea cerințelor aferente componentei preventive sau de la procedurile de intensificare aplicabile acesteia din urmă (punctele 84-94).

80 79 Recomandarea 3 Comisia ar trebui să analizeze ce posibilități oferă cadrul juridic pentru a se asigura faptul că nivelul de ajustare structurală necesară în cadrul componentei preventive este atins și de către statele membre care fac obiectul componentei corective. Comisia ar trebui să adreseze Comitetului economic și financiar o notă în care să descrie modul în care intenționează să procedeze. Această recomandare ar trebui să fie pusă în aplicare în timp util, astfel încât ea să poată fi aplicată în primăvara anului 2019; până la momentul respectiv, Comisia ar trebui să fi adresat deja Comitetului economic și financiar nota respectivă. Îmbunătățirea calității informațiilor solicitate în cadrul programelor de stabilitate sau de convergență și în rapoartele de evaluare ale Comisiei 143. Este necesar să se amelioreze calitatea informațiilor prezentate în cadrul programelor de stabilitate sau de convergență. Mai mult, având în vedere faptul că evaluările Comisiei se bazează pe o comparație între previziunile sale proprii și cele ale statelor membre, este necesară o mai mare transparență cu privire la diferitele măsuri incluse în previziunile Comisiei, astfel încât credibilitatea planurilor și a evaluărilor aferente să poată fi evaluată. De asemenea, documentele de lucru ale serviciilor Comisiei (SWD) ar trebui să conțină o prezentare mai clară a rezultatelor cu privire la conformitate, bazată pe criteriile stabilite în recomandări, precum și o explicație a factorilor luați în considerare în evaluarea globală (punctele și punctele ). Recomandarea 4 (a) Comisia ar trebui să propună și să obțină în acest sens acordul statelor membre o revizuire a Codului de conduită care să asigure faptul că programele de stabilitate sau de convergență ale statelor membre includ un tabel de sinteză cuprinzând estimările cu privire la venituri și cheltuieli, precum și principalele măsuri legate de venituri și cheltuieli și calendarul acestora. (b) În documentele sale de lucru, Comisia ar trebui să explice cu mai multă claritate diferențele care există între propriile estimări legate de măsurile fiscal-bugetare și estimările care figurează în previziunile statelor membre. De asemenea, Comisia ar trebui să fie mai explicită în toate cazurile cu privire la măsura în care un anumit program de stabilitate sau de convergență respectă cerințele Codului de conduită.

81 80 (c) Comisia ar trebui să introducă în documentele sale de lucru un tabel care să prezinte, separat pentru fiecare pilon, concluziile evaluării sale referitoare la nivelul devierilor. Totodată, ea ar trebui să explice în detaliu concluzia evaluării generale, indicând toate elementele luate în considerare în cazul în care această concluzie nu este conformă cu criteriile prevăzute în regulament. (d) De asemenea, Comisia ar trebui să prezinte date privind devierile cumulate de-a lungul ultimilor cinci ani, cel puțin. Această recomandare ar trebui să fie pusă în aplicare în timp util, astfel încât ea să poată fi aplicată în primăvara anului Ar trebui revăzute practicile de utilizare a unor colecții diferite de date și de înghețare a cerințelor 144. Anumite abordări tehnice, cum ar fi înghețarea cerințelor, utilizarea celor mai favorabili indicatori din colecții eterogene de date sau nivelarea investițiilor (smoothing) în vederea criteriului de referință privind cheltuielile, nu decurg din regulament și pot duce la întârzieri în detectarea devierilor semnificative (punctele și punctele ) Practica de dezghețare a cerințelor de ajustare este asimetrică. Ea împiedică urmărirea unei ajustări mai mari atunci când se evaluează proiectele de planuri bugetare, deși aceasta ar putea fi justificată în baza unor informații actualizate (punctul 61).

82 81 Recomandarea 5 (a) Comisia ar trebui să își bazeze cerințele pe datele cele mai recente și nu pe datele cele mai favorabile obținute dintr-o selecție de colecții anterioare de date. (b) În ceea ce privește criteriul de referință privind cheltuielile, Comisia ar trebui să aplice conceptul de total al cheltuielilor, astfel cum se prevede în regulament, fără o nivelare a investițiilor. (c) În cazul în care perspectivele se îmbunătățesc substanțial între evaluarea programului de stabilitate sau de convergență și evaluarea proiectului de plan bugetar, Comisia ar trebui să fie pregătită să solicite un efort de ajustare mai important. Această recomandare ar trebui să fie pusă în aplicare în timp util, astfel încât ea să poată fi aplicată în primăvara anului Ar trebui îmbunătățită claritatea explicaților care figurează în recomandările specifice fiecărei țări 146. Conținutul considerentelor, în forma lor actuală, este pur juridic și nu include o motivare detaliată care să stea la baza recomandărilor. Ar putea fi depuse mai multe eforturi pentru a se explica raționamentul pe care se sprijină ajustările recomandate, precum și riscurile care ar apărea în cazul în care aceste cerințe nu vor fi respectate (punctele ).

83 82 Recomandarea 6 (a) Considerentele ar trebui să explice în detaliu raționamentul care stă la baza ajustării recomandate, precum și riscurile aferente. (b) În loc să apară în textul considerentelor, ajustarea necesară ar trebui să figureze în partea dispozitivă a recomandărilor specifice fiecărei țări, astfel încât caracterul obligatoriu al acesteia să fie clar. Această recomandare ar trebui să fie pusă în aplicare în timp util, astfel încât ea să poată fi aplicată în primăvara anului Prezentul raport a fost adoptat de Camera IV, condusă de domnul Neven MATES, membru al Curții de Conturi, la Luxemburg, în ședința sa din 13 iunie Pentru Curtea de Conturi Klaus-Heiner LEHNE Președinte

84 83 ANEXA I SELECȚIA STATELOR MEMBRE CARE AU FOST INCLUSE ÎN EȘANTIONUL DE AUDIT 1. Auditul cu privire la procedurile aplicabile în cadrul componentei preventive s-a concentrat pe șase state membre (cinci din zona euro și unul din afara zonei euro). 2. Au fost excluse (cu excepția Italiei 66 ) statele membre care făceau obiectul unei proceduri aplicabile deficitelor excesive sau al unui program de ajustare pe tot parcursul perioadei vizate de audit, precum și statele membre care au fost acoperite deja în cadrul auditurilor referitoare la procedura aplicabilă deficitelor excesive, la Grecia sau la procedura privind dezechilibrele macroeconomice. Din rândul celorlalte state membre, Curtea le-a selectat pe cele care s-au aflat pentru un timp mai îndelungat sub incidența componentei corective, pe cele care au înregistrat recent o înrăutățire a soldului structural sau pe cele care se situau la cea mai mare distanță față de obiectivul lor bugetar pe termen mediu (a se vedea tabelul 1). 66 Italia a ieșit din procedura aplicabilă deficitelor excesive în iunie 2013, perioada anterioară fiind parțial acoperită de auditul Curții referitor la această procedură. Italia a fost însă inclusă în eșantion din cauza aplicării pe scară largă a clauzelor de flexibilitate în cadrul componentei preventive și pe baza importanței generale a acestei țări pentru evoluțiile macroeconomice din UE.

85 84 Tabelul 1 Selecția statelor membre care au fost incluse în eșantionul de audit UEM Observații ** Belgia -4,03-3,42-2,73-2,85-2,48-2,10 Audit al semestrului european -4,61-4,78-4,17-3,48-3,60-3,23 Estonia 0,27-0,10-0,40 0,31 0,31 0,18 OTM atins sistematic 0,17 0,27-0,10-0,40 0,31 0,31 Irlanda -7,52-6,45-4,32-3,22-2,99-2,15 Sub incidența componentei preventive numai în ,83-7,52-6,45-4,32-3,22-2,99 Letonia -1,26-0,03-0,94-1,76-2,09-1,85 La OTM în 2013 și ,19-0,26 0,97 0,06-0,76-1,09 Lituania -3,59-2,60-2,27-1,42-1,20-1,43 La OTM în 2015 și ,29-2,59-1,60-1,27-0,42-0,20 Zona euro Luxemburg 1,38 2,47 2,06 2,15 0,71 0,90 OTM atins sistematic 0,00 0,88 1,97 1,56 1,65 0,21 Țările de Jos -3,58-2,26-0,94-0,53-1,07-1,40 Audit al semestrului european (cu un an în plus în PDE față de LT și LV) -3,03-3,08-1,76-0,44-0,03-0,57 Aus tria -2,53-1,82-1,24-0,67-0,59-1,01 Audit al semestrului european (cu un an în plus în PDE față de LT și LV) -2,76-2,08-1,37-0,79-0,22-0,14 Portugalia -6,22-3,09-2,50-1,37-1,82-2,33 În PDE în întreaga perioadă -7,60-5,72-2,59-2,00-0,87-1,32 Slovacia -4,11-3,56-1,69-2,05-2,06-2,04 Datorie < 60% din PIB în întreaga perioadă -6,65-3,61-3,06-1,19-1,55-1,56 Finlanda -0,85-1,14-0,98-1,75-1,75-1,52 Audit al semestrului european -0,61-0,35-0,64-0,48-1,25-1,25 Danemarca -0,50 0,04-0,18 0,56-2,26-1,36 Nivel mai puțin persistent și mai scăzut al deficitului/datoriei decât HU -0,22 0,00 0,54 0,32 1,06-1,76 Croația -3,57-3,85-3,49-3,84 În PDE în perioada ,08-3,57-3,85-3,49 Ungaria -4,52-1,44-1,47-2,50-2,35-2,63 Audit al semestrului european -1,88-2,82 0,26 0,23-0,80-0,65 Din afara Polonia zonei euro -6,07-4,04-3,44-2,65-3,01-2,65 Nivel mai puțin persistent și mai scăzut al deficitului/datoriei decât HU -7,26-5,07-3,04-2,44-1,65-2,01 România -2,98-2,01-1,07-0,63-0,78-2,74 Nivel mai puțin persistent și mai scăzut al deficitului/datoriei decât HU -4,59-1,98-1,01-0,07 0,37 0,22 Au făcut deja obiectul unui audit Stat membru Sold structural (SS) Analiza criteriilor și a alegerii statelor membre din eșantionul utilizat pentru auditul componentei preventive Suedia 0,00 0,10-0,19-0,82-1,04-0,96 OTM atins sistematic 1,77 1,00 1,10 0,81 0,18-0,04 Regatul Unit -5,84-6,56-4,55-5,15-4,48-3,30 În PDE în întreaga perioadă -6,00-4,59-5,31-3,30-3,90-3,23 Alte audituri desfășurate de Curte Germania -1,34-0,12 0,27 0,82 0,92 0,71 PDE -1,68-0,84 0,38 0,77 1,32 1,42 Grecia -6,40-0,43 1,98 0,57-1,13-0,27 Audit referitor la Grecia -9,65-5,90 0,07 2,48 1,07-0,63 Spania -6,17-3,35-1,90-1,80-2,53-2,61 Procedura privind dezechilibrele macroeconomice -7,04-6,17-3,35-1,90-1,80-2,53 Franța -5,09-4,26-3,53-2,79-2,74-2,39 PDE/Procedura privind dezechilibrele macroeconomice -5,50-4,69-3,86-3,13-2,39-2,34 Italia -3,27-1,28-0,87-1,06-0,98-1,50 PDE/Audit al semestrului european -3,27-3,27-1,28-0,87-1,06-0,98 Ci pru -5,50-5,14-1,69 2,02 0,35 0,22 PDE -5,06-5,50-5,14-1,69 2,02 0,35 Malta -2,78-3,65-2,47-2,39-2,09-1,65 PDE -4,02-2,78-3,65-2,47-2,39-2,09 Slovenia -4,79-2,13-2,16-2,75-2,69-2,48 Procedura privind dezechilibrele macroeconomice -4,55-4,79-2,13-2,16-2,75-2,69 Bulgaria -1,87-0,48-0,76-2,48-2,56-2,43 Procedura privind dezechilibrele macroeconomice -1,51-0,87 0,52 0,24-1,48-1,56 Republica Cehă -2,63-1,48 0,08-0,78-1,96-1,42 PDE -3,06-1,63-0,48 1,08 0,22-0,96 Sursa: date ale Comisiei (componenta preventivă previziunile din toamna anului 2015). * Distanța față de OTM (dacă este negativă, înseamnă că soldul structural se situează sub OTM; dacă este pozitivă, înseamnă că soldul structural se situează peste OTM) ** Date din previziuni. Sub incidența componentei preventive Potrivit evaluărilor Comisiei din decembrie 2015, OTM neatins în anul respectiv Distanța până la OTM (SS t-1 -OTM t )*

86 85 ANEXA II REZULTATELE OBȚINUTE CU PRIVIRE LA STATELE MEMBRE CARE AU FOST INCLUSE ÎN EȘANTIONUL DE AUDIT 1. Curtea a auditat un eșantion de șase state membre, examinând evaluarea realizată de Comisie cu privire la programele de stabilitate sau de convergență, documentele de lucru ale serviciilor Comisiei (SWD), recomandările specifice fiecărei țări, precum și diferite alte documente de lucru conexe. De asemenea, Curtea a efectuat vizite de informare în statele membre din eșantion pentru a obține reacții cu privire la proces, la cadrul normativ și la supravegherea coordonată la nivelul UE a politicilor fiscal-bugetare. Documentele prezentate de statele membre (program de stabilitate sau program de convergență) 2. Per ansamblu, Curtea a constatat că, din perspectiva informațiilor furnizate, programele de stabilitate sau de convergență îndeplinesc majoritatea cerințelor prevăzute în regulament și în Codul de conduită. Programele includeau informații cu privire la obiectivele bugetare și la măsurile vizând atingerea acestora, precum și informații legate de măsurile destinate să amelioreze calitatea finanțelor publice și să asigure sustenabilitatea pe termen lung. Măsurile fiscal-bugetare nu sunt însă întotdeauna prezentate într-o manieră suficient de bine structurată pentru a permite o înțelegere aprofundată a detaliilor aferente (cum ar fi impactul bugetar estimat, tipologia, stadiul măsurii etc.). Acest lucru a fost remarcat în mod repetat în considerentele din recomandările Consiliului (a se vedea tabelul 1). Tabelul 1 Considerentele din recomandările Consiliului care fac referire la calitatea și la nivelul informațiilor privind măsurile cuprinse în programele de stabilitate sau de convergență prezentate de statele membre din eșantion Considerentele din recomandările Consiliului AT (8) [ ] măsurile menite să sprijine, începând cu 2016, țintele de deficit preconizate (6) [ ] măsurile necesare pentru sprijinirea, începând cu 2017, a țintelor de deficit preconizate nu au fost suficient detaliate [ ]

87 86 nu au fost suficient detaliate [ ] BE (8) [ ] măsurile necesare (6) [ ] măsurile necesare pentru (6) [ ] măsurile necesare pentru a sprijini, începând cu a susține, începând cu 2017, pentru sprijinirea, începând 2016, țintele de deficit țintele de deficit preconizate nu cu 2018, a țintelor de deficit preconizate nu au fost suficient au fost suficient detaliate [ ] preconizate nu au fost detaliate [ ] detaliate [ ] HU (8) [ ] Măsurile menite să (6) [ ] Nu s-au oferit suficiente susțină țintele de deficit detalii privind măsurile necesare planificate începând din 2016 pentru sprijinirea atingerii nu au fost suficient specificate, țintelor de deficit planificate în special pentru perioada pentru 2017 și anii următori, în ulterioară anului 2016 [ ] special pentru perioada ulterioară anului FI (6) [ ] Măsurile necesare pentru atingerea obiectivului bugetar pe termen mediu până în 2019 nu au fost suficient detaliate. IT (12) [ ] Guvernul nu a precizat încă reducerile suplimentare de cheltuieli care îi vor permite să evite punerea în aplicare în 2016 a majorării TVA legiferate. Sursa: recomandările Consiliului din anii Evaluările realizate de Comisie cu privire la programele prezentate de statele membre 3. Curtea a constatat că, în general, statele membre își prezintă programele de stabilitate sau de convergență în termenele prevăzute și că echipele responsabile de diferitele țări din cadrul DG ECFIN au la dispoziție o perioadă de timp relativ scurtă pentru a evalua în mod aprofundat aceste documente (a se vedea tabelul 2).

88 87 Tabelul 2 Data de prezentare a programelor de stabilitate sau de convergență și data publicării documentelor de lucru ale serviciilor Comisiei ( ) pentru statele membre din eșantion Data Data Interval de Data Data Interval de Data Data Interval de prezentării documentului timp scurs prezentării documentului timp scurs prezentării documentului timp scurs PSC de evaluare (zile PSC de evaluare (zile PSC de evaluare (zile de către calendaristice) de către calendaristice) de către calendaristice) Comisie Comisie Comisie AT 21/ / /5 21 BE 30/ / /4 25 FI 02/ / / /5 26/5 23/5 HU 30/ / /5 21 IT 28/ / /4 26 NL 30/ / /4 27 Sursa: analiză realizată de Curte cu privire la programele de stabilitate/convergență și la documentele de lucru ale serviciilor Comisiei. 4. Elaborarea evaluării Comisiei depinde însă de un proces de schimb de informații, care începe mai devreme în cursul ciclului anual, inclusiv schimburi de informații în cadrul unor reuniuni bilaterale care au loc cu mult timp înainte de prezentarea programelor de stabilitate sau de convergență. Activitatea echipelor responsabile de diferitele țări este completată de cea a funcționarilor responsabili de semestrul european care lucrează în reprezentanțele UE din statele membre. Aceștia asigură legătura cu reprezentanții autorităților naționale de resort și monitorizează îndeaproape principalele evoluții fiscale și bugetare din fiecare stat membru. Relevanța recomandărilor specifice fiecărei țări 5. Curtea a evaluat dacă recomandările specifice fiecărei țări sunt coerente cu concluziile la care a ajuns Comisia în urma evaluărilor sale. Per ansamblu, recomandările de natură

89 88 fiscal-bugetară specifice fiecărei țări concordă cu rezultatele evaluării realizate de către Comisie (a se vedea tabelul 3). Tabelul 3 Verificare a coerenței între recomandările specifice fiecărei țări și evaluările subiacente realizate de Comisie pentru statele membre din eșantion ( ) Statul membru Anul t Evaluarea Comisiei Ajustarea necesară corectată (anul t/t+1) Considerent / Recomandare AT ,3 % Considerent (8) [ ] ajutarea structurală de 0,3 % din PIB care este necesară în vederea atingerii obiectivului pe termen mediu ,3 % Recomandare (1) [ ] să realizeze o ajustare bugetară anuală de 0,3 % din PIB în ,3 % Considerent (8) [ ] să realizeze o ajustare bugetară anuală de 0,3 % din PIB în 2017 BE : 0,6 % 2016: 0,6 % Recomandare (1) Să realizeze o ajustare bugetară de cel puțin 0,6 % din PIB în vederea atingerii obiectivului pe termen mediu în 2015 și ,6 % Recomandare (1) Să realizeze [ ] o ajustare bugetară anuală de cel puțin 0,6 % din PIB ,6 % Considerent (10) [ ] ar reprezenta o ajustare anuală structurală de cel puțin 0,6 % din PIB FI : 0,1 % Recomandare (1) Să realizeze o ajustare bugetară de cel puțin 0,1 % din PIB în vederea atingerii obiectivului bugetar pe

90 89 Statul membru Anul t Evaluarea Comisiei Ajustarea necesară corectată (anul t/t+1) Considerent / Recomandare 2016: 0,5 % termen mediu în 2015 și o ajustare bugetară de 0,5 % din PIB în : 0,5 % 2017: 0,6 % Recomandare (1) Să realizeze, în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu, o ajustare bugetară anuală de 0,5 % din PIB în 2016 și de 0,6 % din PIB în ,1 % Considerent (12) [ ] corespunde unei ajustări structurale anuale de 0,1 % din PIB HU : 0,5 % 2016: 0,6 % Recomandare (1) Să realizeze o ajustare bugetară de 0,5 % din PIB în vederea atingerii obiectivului pe termen mediu în 2015 și o ajustare bugetară de 0,6 % din PIB în : 0,3 % 2017: 0,6 % Recomandare (1) [ ] să realizeze o ajustare bugetară anuală de 0,3 % din PIB în vederea atingerii obiectivului bugetar pe termen mediu în 2016 și de 0,6 % din PIB în ,0 % Considerent (8) [ ] ar corespunde unei ajustări structurale de 1,0 % din PIB IT : 0,3 % 2016: 0,1 % Recomandare (1) Să realizeze o ajustare bugetară de cel puțin 0,25 % din PIB în vederea atingerii obiectivului bugetar pe

91 90 Statul membru Anul t Evaluarea Comisiei Ajustarea necesară corectată (anul t/t+1) Considerent / Recomandare termen mediu în 2015 și de 0,1 % din PIB în : 0,25 % 2017: 0,6 % Recomandare (1) [ ] Să realizeze o ajustare bugetară anuală de cel puțin 0,6 % din PIB ,6 % Considerent (10) [ ] ar corespunde unei ajustări structurale anuale de cel puțin 0,6 % din PIB NL : 0,3 % 2016: 0,2 % ,6 % Recomandare (1) [ ] să realizeze o ajustare fiscalbugetară anuală de 0,6 % din PIB în Angajament respectat Sursa: documentele de lucru ale serviciilor Comisiei și recomandările specifice adresate statelor membre incluse în eșantion ( ).

92 REPLIES OF THE COMMISSION TO THE SPECIAL REPORT OF THE EUROPEAN COURT OF AUDITORS 1 "IS THE MAIN OBJECTIVE OF THE PREVENTIVE ARM OF THE STABILITY AND GROWTH PACT DELIVERED?" EXECUTIVE SUMMARY I. The role of the preventive arm is to achieve fiscal sustainability, while foreseeing the possibility for a modulation of fiscal policies in view of economic conditions. At the heart of the preventive arm, the Medium-term Budgetary Objective (MTO) operationalises this need to balance prudent fiscal policy based on the medium to long-term while facilitating the operation of the automatic stabilisers. As the MTO is set in structural terms, it allows for the regular movements in the fiscal balance caused by the economic cycle. Ensuring that Member States continue to make steady progress towards their MTO is therefore a critical function of the Commission and the Council in delivering the necessary improvements in debt sustainability and macro-stabilisation. Article 6(3) of the Regulation rightly recognises that a wider range of elements determine the sustainability of public finances in the medium-term, including, for instance, the need to avoid counter-productive fiscal adjustment when the cyclical position of the economy is weak, the role of structural reforms and investment in raising potential growth and the need to allow for events outside the control of government. All of these factors are specifically provided for in the Regulation. The regulation also foresees for an allowable level of deviation from the annual requirements, which recognises the inherent uncertainty in budgetary policy planning and implementation that may lead to a Member State missing their target due to matters outside of the control of government. While the ECA appears to have concerns that this margin is being persistently exploited by some Member States, see paragraph XII and Recommendation 1(a), its stipulation in the Regulation nevertheless requires the Commission to allow such deviation. While the SGP frames the conduct of fiscal policy for Member States under the preventive arm, it is important to reiterate that budgetary policy is ultimately within the competence of Member States. The Commission obviously plays a key role in the enforcement of the SGP, in particular through its assessment of whether Member States policies are being conducted in compliance with their obligations under the Regulation. The legislation cannot realistically codify every possible aspect of macroeconomic and budgetary policy-making which may be relevant to the application of the fiscal rules and therefore leaves room for the Commission and the Council to deal with specific situations. In order to facilitate its assessments, the Commission has developed a large body of procedures and methodologies. These are necessary both to provide predictability to Member States as to how the Commission will assess compliance and to ensure horizontal consistency in these assessments. In such instances where the Commission exercises its discretion in making its assessments, it endeavours to do so in a transparent and orderly manner, in full consultation with the Member States (through the relevant committees, e.g. ECOFIN, EFC). Ultimately, while the Commission is responsible for assessing Member States compliance with the preventive arm, the enforcement of the rules is a shared competence between the Commission and the Council, with the setting of Member States fiscal requirements and any subsequent procedural 1 The Commission replies reflect discussions with the ECA up to 22 May

93 consequences requiring the Council s adoption of a Commission recommendation. Since the entry into force of the Six Pack, the Council has endorsed the Commission's recommendations under the preventive arm without substantive modifications. The Commission considers that the use of the flexibility built into the preventive arm has been proportionate, appropriate and economically justified in view of the unique nature of the crisis, which led to a deep deterioration of public finances across the board. Indeed, while it is now widely recognised that the European economy is recovering strongly, it was only relatively recently that the unusual features of the recovery argued for caution in applying fiscal consolidation. In particular, the Commission and others, including the President of the ECB, pointed to the lack of inflationary pressures, large current account surplus for the euro area and persistently high levels of unemployment in some Member States as evidence for the a continuing degree of slack in the economy. These concerns, along with increased geo-political uncertainty, made the Commission believe that a prudent application of the fiscal rules would seek to ensure that overly large fiscal adjustments did not endanger what was a still fragile recovery in many Member States. To this end, the Commission s 2015 Communication on Making the Best Use of the Flexibility in the Existing Rules of the Stability and Growth Pact provided further detail on how the Commission would conduct its assessment in three main areas; the modulation of fiscal requirements in light of cyclical conditions, making allowance for the implementation of structural reforms that improve long-term sustainability and making allowance for growth-enhancing public investment. The provisions of the Regulation under which the Commission applies this flexibility are long-standing, mainly dating back to the reform of the legislation in Again, the approach which the Commission has taken was extensively discussed with Member States, resulting in the publication in early 2016 of a Commonly Agreed Position on Flexibility in the Stability and Growth Pact. Recent Commission simulations confirm that an average requirement of close to the benchmark rate of 0.5% of GDP results from the application of the so-called matrix of requirements. The improvements to sustainability linked to the application of the structural reform and investment clauses will take longer to assess, as the very nature of these clauses recognises that there may be short-term costs to implementing policies that will have a long-term pay-off. In this regard, it is by design that the application of a temporary deviation from the adjustment path for Member States implementing major structural reforms or growth-enhancing investments may lead to a delay in MTO convergence. However, in order to ensure that this effect is temporary and ultimately leads to a long-term improvement in fiscal sustainability, a number of important safeguards have been put in place. In particular, there are stringent eligibility criteria which a Member State must meet in order for the clause to be granted, including remaining in the preventive arm, preserving a safety margin to the 3% of GDP threshold, being within 1.5% of GDP from the MTO when applying for the clause and a number of implementation requirements specific to each clause. The Commission therefore rejects the ECA s conclusion that the Commission has not ensured that the Regulation's main objective is met. In all cases, the Commission applies the provisions of the Regulation in conjunction with the Council. The Commission has a degree of discretion in its implementation of the provisions of the preventive arm when making its assessments. In such circumstances, the Commission has considered that, in a very limited number of exceptional cases, it is more prudent to err on the side of caution when considering the impact of a large fiscal consolidation on economic growth. The Commission is of the view that a more mechanical application of the rules, which does not take account of the prevailing risks to economic recovery, may ultimately prove counter-productive. In this regard, it is notable that the Commission s approach was broadly endorsed by the European Fiscal Board in its 2017 Annual Report, which found that a rigid application of the rules could have undermined the continuation of a still fragile recovery. 2

94 Overall, the fiscal position has steadily improved over recent years, with the number of Member States under the corrective arm significantly reduced and debt now on a downward path in both the EU and the euro area. Of course, the fiscal rules are not perfect, with the increased complexity of the preventive arm being a legitimate concern. The Commission is therefore committed to continuing to attempt to improve the functioning of the preventive arm and is open to considering any proposals that are warranted and take into account both the economic context and the appropriate medium-term perspective. III. The Commission notes that the corrective arm of the SGP is governed by a separate Regulation to the preventive arm. In this regard, the Commission highlights that the ECA recently conducted a full separate audit of the corrective arm, with the report on the Excessive Deficit Procedure published in April IV. The Commission applies the legal framework which has been agreed by the co-legislators. The Regulation does not and cannot provide the level of detail necessary to implement every aspect of the framework and the Commission must decide how to operationalise the legislative provisions. In such instances where the Commission exercises its discretion, it endeavours to do so in a transparent and orderly manner, in full consultation with the Member States through the relevant committees, e.g. ECOFIN, EFC etc. Indeed, the enforcement of the preventive arm is a shared competence between the Commission and the Council, which has endorsed all of the Commission s country-specific recommendations, including those containing allowances granted under so-called flexibility clauses. V. The Commission rejects the ECA s conclusion that "the Commission and its operational decisions do not ensure that the main objective of the Regulation is met". Firstly, the enforcement of the SGP is a shared competence between the Commission and the Council, which has endorsed all of the Commission s country-specific recommendations. Secondly, the main objective of the Regulation is that Member States pursue prudent fiscal policies over the medium-term, which is operationalised through the achievement of or adjustment towards the MTO. However, the Regulation recognises the wider context of sustainability in the medium-term, including, for instance, the need to avoid counter-productive fiscal adjustment when the cyclical position of the economy is weak, the role of structural reforms and investment in raising potential growth and the need to allow for events outside the control of government. All of these factors are specifically provided for in the Regulation. The results of the ECA's analysis need to be assessed against the specific economic conditions that existed over recent years, including important legacies from the crisis. VI. The Commission considers that the use of the flexibility built into the preventive arm has been proportionate, appropriate and economically justified. While it is now widely recognised that the European economy is recovering strongly, it was only relatively recently that the unusual features of the recovery argued for caution in applying fiscal consolidation due to the evidence of continuing slack in the economy. These concerns made the Commission believe that a prudent application of the fiscal rules would seek to ensure that overly large fiscal adjustments did not endanger what was a still fragile recovery in many Member States. At the same time, the Commission has consistently stressed the need for high-debt Member States to take measures to improve their sustainability, and a number of the flexibility provisions operationalised by the Commission in its January 2015 Communication are designed to do just that. The Commission therefore rejects the ECA s conclusion that it further weakened the framework though the application of its discretion. In a very limited number of exceptional cases, the Commission has considered that it is more prudent to err on the side of caution when considering the impact of a large fiscal consolidation on economic growth. It is the Commission s view that a 3

95 more mechanical application of the rules, which does not take account of the prevailing risks to economic recovery, may have proven counter-productive. VII. The temporary deviation under the structural reform clause was never linked to the actual budgetary costs of the reform and the Regulation also does not foresee such a link, particularly because those costs may be difficult to measure and/or have limited direct fiscal impact. Indeed, there may be very beneficial structural reforms that do not create significant direct budgetary costs but nonetheless carry substantial economic or political costs, for example labour market or judicial reforms. The technical design of the temporary deviation from the MTO or adjustment path means that spending is increased relative to the baseline (i.e. the path of expenditure in the absence of the temporary deviation) in each year until the MTO is reached. This design of the deviation was agreed with the Council, in order to avoid creating a stop-start pattern of fiscal adjustment and to ensure equality of treatment across Member States depending on their distance to MTO. Unless the associated costs are of a one-off nature, the necessary compensation to return spending to the original trajectory in the year after application of the clause would imply an additional fiscal adjustment on top of the Member State s standard requirement in that year which would significantly reduce the incentive for structural reforms that the clause is meant to provide. The ECA s conclusion that the cumulative impact of all the potential allowances is long delays in reaching the MTO represents a generalisation that relates only to an isolated specific Member State example. In the benchmark case, where a Member State is on the adjustment path to MTO, the ultimate impact is simply to delay achievement of the MTO by one year. VIII. The Commission believes that the corrective arm has overall performed well in recent years, as evidenced by the fact that the number of Member States under an excessive deficit procedure fell from 24 in 2011 to just three in Nevertheless, it is correct that Member States who meet their headline deficit targets under the corrective arm will not face procedural consequences if they miss their structural targets. This reflects the inherently nominal nature of the corrective arm, where an EDP is ultimately abrogated based on bringing the headline deficit below 3% of GDP, notwithstanding the structural position. The Commission put forward options to rectify this anomaly through allowing for a shortening of EDP deadlines when cyclical conditions improve, but this suggestion was not supported by Member States. The Commission is open to the possibility to revisit this issue and build support for proposals among the Member States. IX. The Commission does not share the ECA s concern "that the weakened SGP framework is unable to ensure progress towards the MTOs in several highly indebted Member States." as a number of the Member States which the ECA is referring to have been under the corrective arm during the period in question. The focus of the EDP is on the achievement of the 3% headline deficit threshold specified in the Treaty. The Commission and Council s enforcement of the corrective arm has therefore been in line with the Treaty and, moreover, has led to a steady reduction in the number of Member States under an excessive deficit procedure since Finally, the ECA s focus on these Member States is also selective, ignoring both the large number of Member States at or approaching their MTO under the preventive arm and the highly indebted Member States, such as Cyprus and Ireland, that have made good progress. X. The Commission conducts a thorough analysis of all Member States Stability and Convergence Programmes (SCPs) and publishes its findings in the SCP assessments. As regards fiscal measures, the Commission carries out an independent and thorough assessment of the yields of any fiscal measures. Further transparency and hence potential scrutiny is provided 4

96 through the Commission making available for each country the impact of discretionary measures (current/capital revenue as well as current/capital expenditure) and the level of one-offs in the AMECO database since spring While an element of judgement is unavoidable in a given instance, the Commission believes that the wide-ranging assembly of information provides a check against any systematic biases or inaccuracies. Nevertheless, the Commission accepts that there has been room for improvement in terms of transparency over the estimation of fiscal measures and, to that end, engaged in intensive discussions with Member States during the course of 2017 to improve the accuracy and transparency of the assessments of such measures. XI. The Commission is constantly seeking to improve the communication of the rationale underlying its recommendations and will consider specific proposals from the ECA. The Commission will also consider these alongside any relevant recommendations made by the ECA at the conclusion of its European Semester audit. XII. The Commission disagrees that the design of the framework needs to be tightened. Specifically, the Commission does not accept the first recommendation as Regulation 1466/97 explicitly provides for the 0.25% of GDP allowable margin of deviation and the Commission cannot impose restrictions, i.e. on the accumulation of non-significant deviations, that conflict with the Regulation. Moreover, the 0.25% deviation is prescribed by the Regulation in order to take account of the difficulty of the structural balance computations and the inherent uncertainty in budgetary policy-making and execution. These factors can lead to a Member State deviating from their target due to matters outside of the control of government. As regards the matrix, the categorisation of parameters already sets higher requirements for more heavily indebted Member States. This notwithstanding, as part of a wider review of the use of flexibility required under the Commonly Agreed Position with Member States, the Commission is currently examining the efficacy of the matrix, including the various requirements. While the Commission agrees that the unusual events clause provisions should only apply to costs directly related to the events in question, it does not accept the recommendation that the temporary deviation under the structural reform clause should be directly linked to costs as it considers that the required adjustment would weaken the effectiveness of the structural reform clause. The temporary deviation under the structural reform clause is not directly linked to the actual budgetary costs of the reform because some very beneficial structural reforms do not always create significant direct budgetary costs, while such reforms carry substantial economic or political costs. XIII. The Commission does not agree that the accumulation by Member States of the 0.25% of GDP allowable margin for deviation can be tackled within the existing legal framework, since this provision is specifically provided for in Article 6(3) of Regulation 1466/97. The Commission is therefore concerned that any systematic re-design of the matrix in this manner could be seen as circumventing the margin provided for in the Regulation. XIV. The inherently nominal nature of the EDP, with its focus upon the 3% headline deficit threshold, limits the Commission s capacity to enforce structural targets under the corrective arm. The Commission has in the past put forward options for seeking to ensure that structural adjustment requirements are delivered under the corrective arm, specifically by envisaging revision of the EDP recommendation in cases of positive economic surprises relative to the scenario underlying the initial recommendation, but Member States have not supported this suggestion. However, the Commission is open to the possibility to revisit this issue and build support for such proposals among the Member States. Please see reply to paragraph VIII. 5

97 XV. The Commission has since 2017 been engaged with Member States in developing a process seeking to improve the accuracy and transparency of the estimation of fiscal measures. The Commission is open to amending the Code of Conduct to reflect any necessary changes from this process, if Member States agree. However, it will be important that any such changes distinguish between the differing nature of revenue and expenditure measures. The indicators used in the Commission s assessments of compliance are based upon the most recent Commission forecast and the latest validated Eurostat data. The fiscal requirements are set a year in advance in order to allow the Member State to formulate their budgetary policy. The requirements are based upon the most favourable vintage only as far as the calculation of the distance to the MTO is concerned, whereas the matrix requirements are updated only in a limited number of well-justified circumstances based on the unfreezing principles. XVI. The Commission accepts this recommendation. OBSERVATIONS 25. While the concept of exceptionally bad times does not appear in the Regulation, nor do several of the other categories. In fact, the Regulation only mentions good times and bad times, not even referring to the possibility of normal times. This reflects the reality that the Regulation does not and cannot provide the level of detail necessary to implement every aspect of the framework and the Commission must decide how to operationalise the legislative provisions. The reason why no adjustment is sought in such circumstances is that the imposition of fiscal consolidation measures when cyclical conditions are so weak could end up being counter-productive, i.e. the negative impact on activity could result in an even worse budgetary outcome. 26. The matrix is not meant to allow a decline in the structural balance during sharp recessions. While for situations of negative growth rates, the matrix uses words no adjustment needed," in practice this means that the structural balance requirement is set to The ECA does not indicate how a more consistent differentiation of the matrix categorisations could be implemented. However, the requirement for an adjustment greater than 0.5% of GDP has always been implemented as 0.6% of GDP, with no adjustments higher than this recommended under normal times. Again, it should be noted that the categorisation of cyclical conditions contained in the matrix was proposed by the Commission but fully agreed with Member States through the Commonly Agreed Position on Flexibility. 28. The Commission considers that the differentiation in the matrix pointed out by ECA is not inconsistent. With the exception of the categories of very bad and exceptionally bad times, the adjustments are clustered around the 0.5% benchmark in order that the matrix does not distance itself too far from the Regulation. The design of the level of adjustment within the categories reflects two further practical factors. Firstly, if the minimum level of granularity is accepted to be 0.1% of GDP, there is a limited degree of differentiation that can be achieved while staying within reasonable parameters of the benchmark. Secondly, the Commission wanted to avoid creating overly large threshold effects, in order to avoid a situation where small revisions to what is ultimately an unobservable variable, i.e. the output gap, lead to large changes in the prescription for Member State's budgetary strategy. Thirdly, the observation appears to confuse the Commission s replies in relation to the potential political costs associated with structural reforms with the reasoning underlying the matrix outlined above. Finally, as regards the assertion that growth being faster than potential is the ideal time to implement reforms, it should be noted that under the bad times category, the level of the output gap 6

98 could remain as low as -3%, indicating that although the output gap is closing (i.e. growth exceeds potential) the economy is still in a challenging cyclical position. 29. The Commission did conduct analysis when setting the parameters for the matrix. The matrix is based on the pooled distribution of output gaps for 28 EU Member States, between 1986 and 2014, according to the Commission 2014 autumn forecasts. It excludes the largest (negative) output gap from either 2009 or 2010, on the basis that these years reflect the most unusual circumstances experienced in the medium-term past and cannot therefore be thought to constitute part of a typical economic cycle. The historical distribution indicates the frequency with which each category of matrix adjustment will be required, which has obvious implications for reaching the MTO. Recent internal Commission simulations being conducted as part of a formal review of flexibility as required by the Commonly Agreed Position confirm an average matrix adjustment based on the cyclical conditions of just under 0.5% of GDP since The 0.25% margin is contained in the Regulation and the Commission cannot impose restrictions, i.e. on the accumulation of non-significant deviations that conflict with the Regulation. Indeed, the language in the EFB report is notably ambiguous regarding the need for a change in the legislation in order to introduce its proposals to limit the effect of multiple deviations. 31. The Commission does not agree that the application of its discretion in making its assessments, specifically to apply economic judgement, in any way weakens the framework. Firstly, under Article 6(3) of Regulation 1466/97, the Commission has a margin of discretion when considering departures from the fiscal adjustments implied by the matrix. In this regard, there is no automaticity in the Regulation in reaching the conclusion of a significant deviation. Secondly, the SGP, including the preventive arm, should not be understood as merely a static set of individual rules to be mechanically applied to any given event. Rather it represents a system of economic and fiscal governance, designed to help ensure prudent macroeconomic and fiscal policymaking over the medium to long-term. The nature of macroeconomic policy-making ensures that unanticipated events will arise and the economic governance framework needs to be flexible enough to be able to respond to and accommodate such developments. In fact, were the framework unable to do so, the credibility of the SGP as a viable tool for economic governance and policymaking would be undermined. At all times therefore, it is important for the Commission to use its economic judgement to ensure a sensible application of the rules, rather than engaging in a purely mechanical approach that is divorced from the prevailing macroeconomic circumstances. Common reply to paragraphs 32 and 33. The 2017 CSRs were intended to achieve the two objectives of strengthening the ongoing recovery and ensuring fiscal sustainability, while remaining short and simple. This translated into the fiscal CSRs not including recommendations for the required adjustment for 2018, in contrast to past practice. This was ultimately a political decision which took into account a number of considerations. Firstly, although the so-called matrix approach remains the basis for the CSRs for 2018, the 2017 Commission proposals for recommendations brought a qualification regarding Member States for which the matrix implies a fiscal adjustment of, or above, 0.5% of GDP (the margin of discretion). The CSR was not deemed to be the right place to provide the details balancing the matrix requirements and the need to take into account the impact of consolidation on growth and employment through the margin of appreciation. 7

99 Secondly, the accompanying recitals are very explicit on what has to be done in 2018; in particular they mention (i) the quantified requirement, (ii) an assessment of compliance, and (iii) a conclusion as to whether additional measures are needed. Thirdly, the recitals and CSR proper maintain an equal footing as regards their legal strength. The Commission therefore does not see evidence at this stage that the use of its margin of discretion has reduced the relevance or credibility of the fiscal requirement in the CSR. 34. In the phase of assessing compliance, the Commission has a margin of discretion when considering departures from the fiscal adjustments implied by the matrix. These margins of discretion result from the specific terms of Article 6(3) of Council Regulation no. 1466/97. According to Article 6(3), the establishment of a significant deviation from the MTO or the adjustment path towards it, is, on the one hand, linked to precise quantitative criteria, without being limited to those criteria, and, on the other hand, allows for other elements to be taken into account. There is therefore no automaticity in the Regulation in reaching the conclusion of a significant deviation. 35. In its assessments, the Commission recognises that there can be a tension between sustainability and stabilisation needs in individual Member States, though it also true that this may not necessarily be the case as demonstrated by the analysis published by the Commission in part IV of the Public Finances Report Where a tension does exist, it is the Commission's role to analyse the competing demands and reach a balanced assessment, factoring in all relevant considerations. Commission discretion consists of an intelligent reading of the set of available indicators, especially in light of the uncertainty surrounding the business cycle and the risks of strong fiscal retrenchment for the on-going recovery in specific Member States. 36. Firstly, the aggregate growth rates do not necessarily capture the potentially fragile nature of the recovery in individual Member States, nor do they take consideration of the potentially counterproductive impact of an overly large fiscal consolidation upon such an economy. These are obviously important factors which the Commission sought to take account of when using its margin of discretion in determining the appropriate fiscal policy setting for individual economies. Secondly, the fact that actual growth is higher than potential growth does not say much regarding the strength of the recovery. For instance, Italy's potential growth was estimated at around 0 in those years. 37. The limits on the structural reform and investment clauses were agreed in discussions between the Commission and Member States. 41. To complete the picture, the Commission wishes to add an explanation for the rationale underlying the conditions of the investment clause. The clause is intended to cater for public investments which can be considered economically equivalent to structural reforms in having a positive impact on potential growth and the sustainability of public finances and is therefore linked to certain projects co-funded by the EU. The eligibility condition that public investment should not decline is intended to ensure that EU funded investments are not used to substitute for nationally funded investment. 42. A key eligibility criterion in order to qualify for use of the investment clause is that the Member State s output gap must be more negative than -1.5% of GDP. In other words, the Member State must be in bad economic times. Research shows that when countries face sustainability challenges in such circumstances, public investment is very often cut, with a detrimental impact on potential growth. The investment clause seeks to ensure this does not happen, by requiring that the level of public investment does not decrease in the reference year for the application of the clause. A decrease in the nominal level of investment could still lead to an increase in the investment-to-gdp 8

100 ratio if the decrease in GDP growth (outside the control of the government) is starker than that in investment. 43. The intention of the investment clause is to lead to sustained levels of increased investment. In such cases, requiring a Member State to return to their original path a year after the granting of the clause would not be warranted. 44. See reply to paragraphs VII and Since the introduction of the matrix, it is not possible to assess in advance whether a Member State will achieve their MTO within the four-year timeframe (as this will be a function of, amongst other things, the requirements of the matrix for individual years). Consequently, the Commission proposed to Member States a simplifying assumption to meet the MTO convergence criterion, instead assessing whether a Member State applying for use of the clause is within a maximum initial distance of 1.5% of GDP from the MTO. Based on the benchmark adjustment of 0.5% of GDP per year and a maximum temporary deviation of this amount, this distance would deliver a return to the MTO within four years. 46. The non-significant deviation margin is contained in the Regulation and the Commission does not have a choice regarding its implementation. However, it is not necessarily the case that the significant deviation margin will unavoidably be exhausted in every year, i.e. "the extension in the convergence time will therefore be much longer." For instance, according to the Commission s Spring Forecast 2018, Finland is not projected to do so. 47. The application of the investment clause will, other things being equal, lead to an increase in overall spending compared to if the clause had not been applied. However, the increase in spending is not regardless of what happens to the level of investment spending as a qualifying condition is that the level of public investment should not decline in the reference year for the application of the clause. 48. See replies to observation 43, 45 and While a cost-benefit analysis of major structural reforms is requested in the Stability and Convergence Programme under article 3, this does not mean that the temporary deviation has to be based on the costs. Indeed, the relevant provisions of the so-called structural reform clause in Article 5 make no reference to costs. In addition, the fact that the temporary deviation is not directly based on costs, does not mean that costs are not measured. 50. In assessing whether the reforms have positive budgetary impacts, as required by the Regulation, the Commission considers the direct budgetary costs as well as the long-term impact on growth. The long term impact on growth should ultimately improve the long term sustainability of public finances. 52. The Commission has consistently assessed the impact of all structural reforms in Italy, including those for which flexibility under the structural reforms clause had been asked, as indicated in the assessment of Italy's eligibility for the structural reforms clause (Staff working document on Italy's 2016 Stability Programme page 18). In particular, Italy's 2017 and 2018 Country Reports provide an in-depth assessment of the state of play in terms of implementation of Italy's structural reforms. In addition, a constant reference to the state of play in terms of implementation, both ex ante and ex post, was included in the Staff working documents on Italy's 2016 Draft Budgetary Plan (pages 22-23), on 2016 Stability Programme (pages 4 and following), and 2017 Draft Budgetary Plan (page 19), as well as in the 126(3) Report of February 2017 (pages 13-14). 9

101 53. As stated in reply to observation 49, the temporary deviation is not based upon the direct budgetary costs of the reforms. Extensive details on the Commission's assessment of the long-term growth impact of the reforms are provided in reply to observation The Commission considers that it estimated the economic impact related to the clause properly.. At the time of Italy's application for the structural reform clause for 2016 (in the 2016 Draft Budgetary Plan and the 2016 Stability Programme) the Commission analysed the impact of Italy's structural reforms through its QUEST model in a note presented to the Economic Policy Committee of December 2015 (later published as "The Economic Impact of Selected Structural Reform Measures in Italy, France, Spain and Portugal" in April 2016). Hence, by the time of the 2016 Stability Programme, the Commission's estimates had been amply discussed with the Italian authorities. Moreover, the Commission had openly challenged the initial estimation of the impact of reforms as proposed by the Italian authorities in its 126(3) Report of February As a result of those exchanges, the 2016 Stability Programme revised downwards the estimated impact of structural reforms for which flexibility had been asked (compared to the 2016 Draft Budgetary Plan), as acknowledged in footnote 26. This shows the relevance of the Commission's work to analyse the impact of reforms and verify the estimates presented by the authorities. As regards, the reportedly indicative nature of the estimates of the impact of structural reforms upon growth, this reflects the intrinsic limits of macroeconomic modelling. The Regulation requires the Commission to take account of the improvement to sustainability from structural reforms impact upon potential growth, but this is an inherently uncertain modelling exercise. 56. See replies to paragraphs 45, 47 and The preventive expenditure related to earthquakes in Italy was eligible, due to the reoccurrence of intense earthquakes as well as the integrated nature of emergency management and preventive expenditures. As a result, around EUR 3 billion or 0.18% of GDP earmarked by the Italian government for this purpose in 2017 were considered eligible for the "unusual event clause". The budgetary impact of the investment plan has to be confirmed ex post, based on the relevant ex-ante and ex-post data provided to the Commission by the Italian authorities. 58. The Commission does not consider this to be a relaxation of the framework but rather a practical recognition of the realities of budgetary policy-making and setting at the Member State level. Member States need to be told in advance how large the required fiscal adjustment is in order to be able to factor it into their budgetary planning. This ex ante medium-term budgetary planning and coordination is in fact the raison d'être of the Stability and Convergence Programme process in the European Semester. If the structural balance is revised so that the distance to the MTO is reduced to such an extent that the original requirement implies an over-achievement of the MTO, then the requirement is unfrozen and revised. It is true that there is an asymmetry in this approach, as if the structural balance is revised downwards, i.e. to a distance further from the MTO than originally projected, then the Member State's requirement is not increased. This is because it would violate the legitimate expectations that the Member State had regarding the required level of budgetary adjustment which has been requested by the Commission when the Member State was planning and agreeing its budgetary strategy. 59. Calculating the requirement based on the in-year distance to MTO is not only politically unrealistic but practically unworkable. If in spring of t-1, a Member State is estimated to be at its MTO in t-1, then no further adjustment is necessary in year t, and the requirement for t will be frozen at zero. This provides the Member States with the necessary degree of certainty regarding the required level of adjustment to begin the 10

102 very extensive national procedures normally involved in building a budget. If, in spring of t, revisions to the structural balance mean that the Member State is estimated to have been a distance of 0.5% of GDP below its MTO in year t-1, it is in the Commission's view too late to revise the requirement. The Member State will already have enacted the budget for year t based upon the Commission telling it that no adjustment was required. It would therefore breach the Member State's legitimate expectations as to the required level of budgetary adjustment on which it would be assessed if the Commission were to impose a larger requirement. In fact, this level of unpredictability would severely undermine the credibility of the SGP framework in the eyes of national politicians. It is also problematic to base the requirement on the projected distance to the MTO in the year in which the requirement applies, as this projection is itself a function of the requirement. In any event, in-year revisions based on updated projections will not give the Member States sufficient advance notice when setting their budgetary policy. 60. To complete the picture, Member States' requirements are not revised upwards due to an improvement in the Commission's assessment of the cyclical conditions. As per replies to paragraphs 58 and 59, this is because it would violate the legitimate expectations of the Member State as to the required level of fiscal adjustment when designing and setting their national budgetary policy. 61. The transition from ESA95 to ESA2010 meant that the requirement for a given year may have been calculated using ESA 95 while the assessment of the fiscal effort was made using ESA This is unavoidable unless Member States requirements were to potentially all be overhauled based on recalculations under ESA In any case, given the way the matrix behind the requirement is built, it is unlikely that the computation of the requirements based on ESA2010 would have led to changes. There is no inconsistency in indicators or measurements made across years. For instance, when the fiscal effort for 2014 was assessed using ESA 2010, the figures for both 2014 and 2015 are calculated under ESA The Commission considers that the scenario presented by the ECA is only illustrative, as it is naturally difficult to extrapolate future outcomes for individual Member States based on the aggregate impact of a historical recession on the euro area. 67. As per reply to paragraph 66, the simulations are somewhat speculative, relating to a hypothetical case that has not occurred in practice and also do not take into account the possible impact of the country-specific minimum benchmarks, which would not allow the granting of the structural reform and investment clauses in many Member States. 68. See replies to paragraphs regarding the Commission s use of its margin of discretion. 69. In the Commission s view, the ECA s observation does not present a complete picture. Firstly, at a general level, when designing both the matrix and the allowances under the flexibility clauses, the Commission conducted extensive analysis. In the former case, this included examining the historical distribution of output gaps. In the latter case, the Commission provided Member States with a number of illustrative simulated scenarios for the design of the flexibility allowances, based on the benchmark adjustment of 0.5% of GDP being implemented (thus assuming no use of the 0.25% of GDP deviation margin). A number of these illustrative simulations are published in an annex to the Vade mecum. 11

103 Secondly, in assessing individual Member States' applications for the flexibility clauses, the Commission assesses their distance to the MTO to ensure that it is reachable by the end of the programme period, assuming the benchmark annual adjustment. 70. See replies to paragraphs 66, 67 and It should be noted that the Commission has consistently flagged this issue of revisions to SB projections through dedicated charts in its assessment of the Stability and Convergence Programmes. 75. While the Commission is not given the power to enforce such targets for convergence to the MTO, the Commission does analyse and comment on Member States revisions to their expected date of achievement of the MTO, as can be seen in the Staff Working Documents and DBP assessments published in each surveillance round. The Commission thus holds the Member States accountable, but cannot take procedural steps under the current legal framework. It is unclear how the matrix could be designed in such a way as to ensure ex ante that all Member States, regardless of the distance to the MTO will reach it in the fourth year of the programme, given that the projections for where the structural balance will be after three years are almost certainly likely to be wrong (this is the unavoidable nature of macroeconomic forecasting). In addition, if a Member State was very far from MTO at the time of the programme, this could imply very large fiscal adjustments in order to try and close the gap in the four year period. This could prove counter-productive. 76. The Commission and the Member States have through extensive discussions developed a common agreement to establish the level of detail necessary to implement every aspect of the SGP framework, such as establishing the Commonly Agreed Position on Flexibility. The purpose of such work is not to weaken SGP framework, but rather to make broad objectives of the Regulation operational. 77. This observation is not relevant for assessment of performance of the preventive arm of SGP. The analysed sample includes the structural and primary balance dynamics of Member States which were in the Excessive Deficit Procedure during the analysed period (i.e. Spain and France from 2009 onwards), but the corrective arm has a separate set of rules. The Commission recalls that the ECA has published a separate special report in 2016 on Further improvements needed to ensure effective implementation of the excessive deficit procedure, where the Commission provided its formal replies The Commission considers that the progress towards achieving MTO has continued in recent years, albeit at a less pronounced scale as in the in the initial recovery stage when twelve Member States exited EDP. 79. The Commission considers that the estimates of structural balances of 2014 and 2018 are not fully comparable to make a judgement on the rate of progress in structural balance for Members States not at their MTO between 2014 and estimates of structural balances are based on historical data and incorporates actual fiscal measures taken in In contrast, 2018 estimates are based on the Commission forecast. The relevant Member States are expected to take fiscal measures within the national budgetary process to ensure that the 2018 budget is compliant with the SGP, therefore ex-post assessment of 2018 data is set to indicate different structural balances to the ones forecasted in autumn The Commission considers that its positions on the euro area fiscal stance are balanced to reflect the fiscal position of each Member State. The Member States not at MTO are expected to take fiscal measures to comply with the SGP, while some Member States above the MTO are suggested to use fiscal space available to them to support economic growth. This is evidenced in the Commission s 12

104 2016 Communication Towards a Positive Fiscal Stance for the Euro Area which specifically states Member States in the Excessive Deficit Procedure and others still needing to progress towards their medium-term budgetary objective should continue to do so, as recommended to them. 81. The Commission stresses that the outturn data for 2017, on which the final assessment of compliance is based, show significant improvement in Member States performance, with the number of compliant countries quadrupling compared to the initial projections based on the Spring Forecast In addition, the aggregate numbers mask important differences in individual Member States fiscal positions relative to the MTO. Finally, the sample of Member States excludes the high-performing Member States, i.e. those that are at the MTO. As Member States who have achieved their MTO are also compliant with the provisions of the preventive arm, this gives a more accurate picture of overall compliance across all countries. 82. The fiscal performance of the Member States under the corrective arm of the SGP does not provide an accurate assessment of performance of the preventive arm of the SGP, since these two SGP arms have separate sets of rules. See reply to paragraph 77 regarding ECA report on Excessive Deficit Procedure. 83. The corrective arm of the SGP is governed by a separate Regulation to the preventive arm. The inherently nominal nature of the corrective arm of the SGP, with its focus on the 3% of GDP threshold contained in the Treaty, means that although the Commission seeks structural adjustment from the Member States under the EDP recommendations, the Commission is not in a position to step up the procedure once the Member State meets the headline targets. The Commission gave justification for the extensions of deadlines for exiting the excessive deficit procedure in particular cases in its reply to the special report of the ECA of 2016 on Further improvements needed to ensure effective implementation of the excessive deficit procedure The corrective arm makes it possible for Member States to follow a strategy of only achieving the headline targets on the back of improving macroeconomic conditions without delivering the required fiscal effort. It is to be noted that the Commission and Council in the EDP recommendations prescribe fiscal efforts that are consistent with those of the preventive arm in structural terms. However, it is not possible to instigate procedural measures if the Member State meets their headline targets. The overriding nature of the corrective arm is nominal as it is based upon the 3% of GDP headline deficit threshold contained in the Treaty. The Commission considers that averaging efforts from the corrective and preventive arm does not therefore accurately reflect the requirement effectively binding on Member States. 88. The most recent data indicate a significant improvement in Portugal s structural balance in recent years, with an improvement of 2% of GDP recorded between 2013 and 2017, leaving it 1.4% of GDP from the MTO. 89. France and Spain were under the corrective arm for almost all of the period in question, meaning that the matrix requirements were of no procedural consequence. 90. The Commission considers that the adjustment speed under the corrective arm does not inform about the effectiveness of the preventive arm of the SGP, since it is guided by a different set of tools. 92. See reply to paragraph 83 regarding the extension of EDP deadlines. 13

105 98. Estonia s structural balance weakening in 2017 has not breached the requirements of the preventive arm. 99. The Commission considers that its use of flexibility, including the margin of appreciation, has been proportionate, appropriate and economically justified. It was only relatively recently that the unusual features of the recovery of the European economy argued for caution in applying fiscal consolidation. In particular, the lack of inflationary pressures, large current account surplus for the euro area and persistently high levels of unemployment in some Member States pointed to the continuing degree of slack in the economy. Given these concerns, along with a rise in geo-political uncertainty, the Commission believed that a prudent application of the fiscal rules would seek to ensure that overly large fiscal adjustments did not endanger what was a still fragile recovery in many Member States. Thus the Commission, in agreement with the Member States, used flexibility to modulate fiscal requirements in light of cyclical conditions The Commission agrees that its latest assessment of forecast accuracy finds evidence of a bias in some cases while using a particular methodology. However, it stresses that the assessment also concludes that the Commission s economic forecasts are more accurate than those of the market and comparable to those of other international institutions. In addition, the accuracy of the Commission s debt projections will also depend on a number of other factors, such as the projection for the primary balance and stock-flow adjustments The purpose of the regular assessments of forecast accuracy is institutional learning, and the Commission constantly strives to improve the accuracy of its forecasts. Substantial effort in recent years has been invested in the development of additional quantitative forecasting tools. The recent external evaluation of the forecasting services (paper forthcoming) concludes that the forecasts are of a high quality and the forecast processes are efficient First bullet point: The Commission considerations on this point are provided in replies to observations 58 and 59 regarding the need to respect the legitimate expectations of the Member States. In the former case, when the adjustment requirement is derived from the matrix, this is based on the spring forecast of year t-1 s projection of the output gap in year t and this is only unfrozen if the economy moves into very bad or exceptionally bad economic times. In the latter case, the reference rate for the expenditure benchmark in year t is based on the spring forecast projections of year t-1 and it is not updated for subsequent forecasts. See reply to paragraph 60 regarding the practical problems of setting the distance to MTO based on the current year forecast. Second bullet point: The smoothing of investment over four years is not specified in the Regulation. Nevertheless, such smoothing has been fully discussed and agreed with Member States through the ECOFIN committees. Therefore it is described in the Code of Conduct, where it states that "Due to the potentially very high variability of investment expenditure, especially in the case of small Member States, the government expenditure aggregate should be adjusted by averaging investment expenditure over 4 years." That is, the smoothing has been introduced in order to avoid that smaller countries with lower GDP per capita are not penalized for peaks in public investment. This is particularly an issue for some new European Member States for whom EU structural funds comprise a significant component of overall investment, as the drawdown of such funds can see large peaks and troughs in individual years The Commission considers that the transition between 2014 and 2015 was consistent. The Commission, in full agreement with the Member States, has taken a practical policy decision to 14

106 ensure during the transition a consistency between the budgetary targets against which the Member States were being assessed. Such an arrangement ensured that the introduction of the matrix published in the Flexibility Communication of January 2015 would not disadvantage particular Member States by changing the established budgetary requirement for 2015 during the transition The 2018 CSRs were intended to achieve the two objectives of strengthening the ongoing recovery and ensuring fiscal sustainability, while remaining short and simple and thus better understood by the public. This translated into the fiscal CSRs not including recommendations for the required adjustment for 2018, in contrast to past practice. See reply to paragraph 33 for a detailed explanation. Ultimately, the recitals and CSR proper maintain an equal footing as regards their legal strength The Commission considers that guidance is clear and properly formulated for each individual Member State depending on its fiscal position. CONCLUSIONS AND RECOMMENDATIONS 127. The role of the preventive arm is to achieve fiscal sustainability, while foreseeing the possibility for a modulation of fiscal policies in view of economic conditions. The MTO operationalises this need to balance prudent fiscal policy based on the medium to long-term while facilitating the operation of the automatic stabilisers. Ensuring that Member States continue to make steady progress towards their MTO is therefore a critical function of the Commission and the Council in delivering the necessary improvements in debt sustainability and macro-stabilisation The Commission exercises its discretionary powers fully in line with the legal framework, which has been agreed by the co-legislators, and in a transparent manner, in full consultation with the Member States through the relevant committees. The Commission strongly disagrees with the ECA s conclusion that the Commission used its discretion with a view to reducing adjustment requirements. The discretion was used in line with the Regulation, which recognises the wider context of sustainability in the medium-term, such as the need to avoid counter-productive fiscal adjustment, the role of structural reforms and investment in raising potential growth, and the need to allow for events outside the control of government The matrix and the operationalisation of the flexibility clauses were set out in the Commission s 2015 Communication. However, the specific provisions in the Regulation stem from the 2005 reform. Regardless, the adjustment parameters in the matrix and flexibility clauses were set up and applied fully in line with the legal framework and in a transparent manner, as well as in full consultation with the Member States through the relevant committees The margin of discretion was introduced to establish the appropriate fiscal policy setting in cases where the aggregate growth rates do not necessarily capture the potentially fragile nature of the recovery in individual Member States, also taking into consideration the potentially counterproductive impact of an overly large fiscal consolidation upon such economies Progress towards achieving the MTO is continuing in current years, albeit at a less pronounced scale then in the initial recovery period The Commission considers that the current SGP framework implementation rules, which are set up in common agreement with the Member States following extensive discussions, do not weaken the SGP framework, but make broad objectives of the Regulation operational Firstly, the Commission notes that the corrective arm of the SGP is governed by a separate Regulation to the preventive arm. Secondly, the Commission believes that the corrective arm has 15

107 overall performed well in recent years, as evidenced by the fact that the number of Member States under an excessive deficit procedure fell from 24 in 2011 to just three in That said, the inherently nominal nature of the corrective arm of the SGP, with its focus on the 3% of GDP threshold contained in the Treaty, means that although the Commission seeks structural adjustment from the Member States under the EDP recommendations, the Commission is not in a position to step up the procedure once the Member State meets the headline targets. The Commission s attempts to address this situation did not receive the support of the Member States. See reply to paragraph 83 regarding the extension of EDP deadlines The Commission and the Member States have engaged in extensive discussions in order to develop the common understanding necessary to establish the level of detail required to implement every aspect of the SGP framework. The purpose of such rules is to make broad objectives of the Regulation operational and they do not preclude the Commission and the Member states agreeing on any needed further adjustment in the SGP framework. While the Commission is responsible for assessing Member States compliance with the preventive arm, the enforcement of the rules is a shared competence between the Commission and the Council. The Commission does not believe that acting without consultation of Member States would be productive or beneficial to the long-term credibility of the framework. The design of the fiscal framework is inherently multilateral in nature and consultation with Member States is vital to ensuring ownership of the rules, which ultimately contributes to both compliance and enforcement. Recommendation 1 (a) The Commission does not accept the recommendation as Regulation 1466/97 specifically provides for the 0.25% of GDP allowable margin of deviation and the Commission cannot impose restrictions, i.e. on the accumulation of non-significant deviations, that conflict with the Regulation. The Commission is concerned that a systematic re-design of the matrix in this manner could be seen as circumventing the margin provided for in the Regulation. Moreover, the 0.25% deviation is prescribed by the Regulation in order to take account of the difficulty of the structural balance computations and the inherent uncertainty in budgetary policy-making and execution. These factors can lead to a Member State deviating slightly from their target due to matters outside of the control of government. (b) The Commission does not accept the recommendation. The categorisation of parameters in the matrix already sets higher requirements for more heavily indebted Member States. However, the legislation does not foresee an alignment of the preventive arm requirements with the debt reduction benchmark. Moreover, the legislation explicitly requires the Commission to assess relevant factors when assessing compliance with the debt reduction benchmark, which, therefore, cannot be thought of as an absolute rule. (c) The Commission partially accepts the recommendation, specifically, to the extent that it asks to examine the effectiveness of the matrix, as the Commission is currently conducting a wider review of the flexibility arrangements required under the Commonly Agreed Position with Member States. The Commission cannot prejudge the outcome of this process The Commission strongly rejects the ECA s conclusion that the use of the structural reform clause has gone beyond the objective of the Regulation. Firstly, the provisions of the Regulation under which the Commission applies this flexibility are long-standing, mainly dating back to the reform of the legislation in Secondly, although the temporary deviation under the structural reform clause is not directly linked to the actual budgetary costs of the reform, the Regulation also does not foresee such a link, 16

108 particularly because those costs may be difficult to measure and/or have limited direct fiscal impact. Indeed, there may be very beneficial structural reforms that do not create significant direct budgetary costs but nonetheless carry substantial economic or political costs, for example labour market or judicial reforms. In such cases, directly linking the temporary deviation to the budgetary costs would effectively nullify the incentivizing intent of the clause. It is important to point out that the approach which the Commission has taken was extensively discussed with Member States, resulting in the publication in early 2016 of a Commonly Agreed Position on Flexibility in the Stability and Growth Pact The technical design of the temporary deviation from the MTO or adjustment path means that spending is increased relative to the baseline (i.e. the path of expenditure in the absence of the temporary deviation) in each year until the MTO is reached. This design of the deviation was agreed with the Council, in order to avoid creating a stop-start pattern of fiscal adjustment and to ensure equality of treatment across Member States depending on their distance to MTO. Unless the clause is linked to direct costs related to the reform, the necessary compensation to return spending to the original trajectory in the year after application of the clause would imply an additional fiscal adjustment on top of the Member State s standard requirement in that year. This would significantly reduce the incentive for structural reforms which do not carry substantial fiscal costs but nevertheless require an incentive which the use of the clause can provide There is a strong rationale for the approach agreed by the Commission and the Council and set out in the Commonly Agreed Position on Flexibility. The clause is intended to cater for public investments which can be considered economically equivalent to structural reforms in having a positive impact on potential growth and the sustainability of public finances and is therefore linked to certain projects co-funded by the EU. The eligibility condition that nominal investment should not decline is intended to ensure that EU funded investments are not used to substitute for nationally funded investment The Commission considers that it does ensure that only expenditures directly related to the unusual events clause are eligible. An extensive example from a particular case is provided in the Commission s reply to paragraph 57. Recommendation 2 (a) The Commission does not accept the recommendation as it considers that the required adjustment would weaken the effectiveness of the structural reform clause. The temporary deviation under the structural reform clause is not directly linked to the actual budgetary costs of the reform, because some very beneficial structural reforms do not always create significant direct budgetary costs, while such reforms carry substantial economic or political costs. In such cases, directly linking the temporary deviation to the budgetary costs would effectively nullify the incentivizing intent of the clause. In addition, as the allowance is not based on once-off costs, the recommended requirement to return spending to the original trajectory in the year after application of the clause would imply an additional fiscal adjustment on top of the Member State s standard requirement in that year. The design of the deviation was agreed with the Council, in order to avoid creating a stop-start pattern of fiscal adjustment. (b) The Commission does not accept the recommendation to discontinue the clause in its current form as it considers the investment clause to be an important element of the flexibility package introduced in 2015 in order to support growth in the EU in a fiscally sustainable manner, namely by encouraging growth-enhancing public investment. That said, the clause is currently being reviewed as part of a wider review of the flexibility arrangements required under the Commonly Agreed 17

109 Position. The Commission will report on the results of its review to the Economic and Financial Committee in June 2018 but cannot prejudge the outcome of that work. (c) The Commission accepts the recommendation The Commission provided formal replies on extensions of the EDP deadlines in particular cases in in the context of the special report of the ECA of 2016 on Further improvements needed to ensure effective implementation of the excessive deficit procedure. The Commission and the Council recommend Member States under EDP to achieve structural adjustments in line with the requirements of the preventive arm. However, the regulation does not provide the Commission and the Council with tools to enforce structural adjustment requirements for the Members States in the corrective arm of the SGP in circumstances where the recommended headline deficit targets are achieved on the back of economic growth and without the achievement of those recommended structural adjustment targets. Recommendation 3 The Commission partially accepts the recommendation. The Commission has in the past put forward options seeking to ensure that structural adjustment requirements are delivered under the corrective arm, specifically by envisaging revision of the EDP recommendation in cases of positive economic surprises relative to the scenario underlying the initial recommendation but the Member States have not supported this suggestion. The Commission is open to the possibility to revisit this issue and build support for such proposals among the Member States. The Commission cannot, however, commit at this stage to submitting a note to the EFC The Commission is constantly seeking to improve the readability and transparency of all SGPrelated material and is open to discussing possible improvements to the SCP templates with Member States. The Commission agrees that there has been room for improvement in terms of transparency over the estimation of fiscal measures and, to that end, engaged in intensive discussions with Member States during the course of 2017 to improve the accuracy and transparency of the assessments of such measures. Regarding the presentation of the results of its assessments, the Commission is always seeking to improve the communication of the rationale underlying its recommendations and will consider specific proposals from the ECA. Recommendation 4 (a) The Commission accepts the recommendation. The Commission has since 2017 been engaged with Member States in developing a process to improve the accuracy and transparency of the estimation of fiscal measures and is open to amending the Code of Conduct to reflect any necessary changes from this process, if Member States agree. However, it will be important that any such changes distinguish between the differing nature of revenue and expenditure measures. (b) The Commission accepts the recommendation. (c) The Commission accepts the recommendation. (d) The Commission accepts the recommendation The Commission considers that the use of freezing reflects the need to anchor ex ante the required level of budgetary adjustment to facilitate medium-term budgetary planning by the Member States and to respect their legitimate expectations in this regard. 18

110 While not specified in the Regulation, the smoothing of investment over four years has been fully discussed and agreed with Member State through the ECOFIN committees. Therefore, it is clearly described in the Code of Conduct, where it states that "Due to the potentially very high variability of investment expenditure, especially in the case of small Member States, the government expenditure aggregate should be adjusted by averaging investment expenditure over 4 years." 145. The Commission considers that symmetrical unfreezing of the adjustment requirement would fail to respect the legitimate expectations of the Member States to be evaluated against the required level of budgetary adjustment which has been prescribed by the Commission at the time when the Member State was planning and agreeing its budgetary strategy. Recommendation 5 (a) The Commission does not accept the recommendation as its implementation would violate the legitimate expectations of the Member States to be evaluated against a fiscal adjustment target set at the time of the budgetary planning process. In any case, the requirements are based upon the most favourable vintage only as far as the calculation of the distance to the MTO is concerned, whereas the matrix requirements are updated only in a limited number of well-justified circumstances based on the unfreezing principles. (b) The Commission does not accept the recommendation as smoothing of investment was established to address pressing problem of public investment fluctuation in some Member States due to exogenous factors. This concept has been discussed and agreed with Member States through the ECOFIN committees and is therefore clearly described in the Code of Conduct. (c) The Commission does not accept the recommendation as its implementation would violate the legitimate expectations of the Member States to be evaluated against fiscal adjustment target set at the time of the budgetary planning. Recommendation 6 (a) The Commission accepts the recommendation. (b) The Commission accepts the recommendation. 19

111 Etapa Data Adoptarea planului de audit / Demararea auditului Trimiterea oficială către Comisie (sau către o altă entitate auditată) a proiectului de raport Adoptarea raportului final după procedura contradictorie Primirea răspunsurilor oficiale ale Comisiei (sau ale altei entități auditate) în toate versiunile lingvistice Engleză: Alte limbi:

112 Comisia Europeană a utilizat foarte pe larg competențele discreționare conferite de regulamentul privind componenta preventivă cu scopul de a reduce cerințele de ajustare, atât prin stabilirea normelor de punere în aplicare, cât și în cadrul deciziilor individuale. În opinia Curții, combinația dintre actualii parametri ai matricei, devierile permise și clauzele de flexibilitate erodează obiectivul stabilit de regulament, și anume realizarea unei ajustări medii anuale de 0,5 % din PIB de-a lungul ciclului. Acest lucru împiedică atingerea obiectivelor bugetare pe termen mediu ale statelor membre într-un interval rezonabil de timp. Deosebit de îngrijorătoare este ajustarea foarte lentă sau chiar inexistentă din mai multe state membre care înregistrează o rată ridicată a datoriei publice. Prin urmare, normele de punere în aplicare și practicile Comisiei trebuie să fie reexaminate și consolidate. CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ 12, rue Alcide de Gasperi 1615 Luxembourg LUXEMBOURG Tel Întrebări: eca.europa.eu/ro/pages/contactform.aspx Website: eca.europa.eu Uniunea Europeană, Pentru utilizarea sau reproducerea în orice fel a unor fotografii sau a altor materiale pentru care Uniunea Europeană nu deține drepturile de autor, trebuie să se solicite acordul direct de la deținătorii drepturilor de autor.