EVALUAREA TRANSPARENȚEI

Transcription

1 EVALUAREA TRANSPARENȚEI PROCESULUI BUGETAR ÎN REPUBLICA MOLDOVA Autori: Dumitru Budianschi (coordonator), Elena Culiuc, Tatiana Savva, Victoria Vlad Chişinău 2012

2 Prezentul document a fost elaborat de Centrul Analitic Independent EXPERT-GRUP în cadrul proiectului Procesul bugetar în Republica Moldova: monitorizarea transparenței și promovarea controlului public finanțat de Fundația Soros-Moldova. Notă: Afirmațiile și concluziile din acest document aparţin autorilor şi nu reflectă neapărat poziţia sau opiniile finanțatorului. 2 P a g i n a

3 Cuprins: Introducere... 4 Procesul Bugetar în Republica Moldova... 5 Rolul transparenței pentru buna guvernare și eradicarea sărăciei... 7 Metodologia de evaluare... 9 Nivelul indicelui de transparență bugetară în Republica Moldova Disponibilitatea documentelor din ciclul bugetar Consistența informațională a documentelor Elaborarea propunerii de buget Prezentarea și aprobarea Propunerii de Buget Executarea bugetului Auditul executării bugetului Participarea cetățenilor în procesului bugetar Consultările publice la etapa de formulare și executare a bugetului Consultările publice la etapa de aprobare Consultările publice la etapa de auditare Principalele recomandări privind sporirea nivelului de transparență bugetară P a g i n a

4 INTRODUCERE Atunci când se vorbește despre transparența procesului bugetar este important să ne dăm seama că acesta nu este un lucru la modă, cu care ar fi bine să ne conformăm doar pentru a fi în pas cu aceasta. Asigurarea transparenței este o obligație a Guvernului și un instrument în sporirea eficienței și eficacității în utilizarea resurselor de stat. În același timp, transparența este și un instrument prin care societatea devine mai informată privind modul în care se utilizează banii publici, iar aceasta contribuie la sporirea spiritului civic în societate și la mobilizarea societății în procesul de luare a deciziilor. Scopul cercetării reflectate în prezentul document este de a efectua o evaluarea cantitativă și calitativă privind transparența procesului bugetar în Republica Moldova și de a obține o imagine mai clară referitor la poziția Republicii Moldova față de alte țări din lume. Lucrarea este organizată în 8 capitole, inclusiv un capitol de recomandări generale. Primele trei capitole sunt destinate prezentării succinte a procesului bugetar în Republica Moldova, rolului transparenței în buna guvernare și prezentării metodologiei utilizate pentru evaluare. În Capitolul 4 este prezentat Indicele Transparenței Bugetare și este comparată poziția Republicii Moldova cu cea a altor țări. Capitolul 5 este dedicat prezentării documentelor disponibile publicului în procesul bugetar și evaluării sub-scorului Indicelui Transparenței Bugetare pentru aceste tipuri de documente. În capitolul 6 sunt prezentate principalele constatări care vin să caracterizeze consistența dezvăluirii informațiilor în documentele din procesul bugetar disponibile publicului. Capitolul următor este dedicat evaluării procesului participativ la toate etapele ciclului bugetar. În acest capitol este prezentat rolul Executivului, Legislativului și Curții de Conturi în organizarea consultărilor publice. Ultimul capitol conține cele mai importante concluzii și recomandări privind transparența procesului bugetar. 4 P a g i n a

5 PROCESUL BUGETAR ÎN REPUBLICA MOLDOVA Procesul bugetar în Republica Moldova este reglementat de Legea nr. 847 din privind sistemul bugetar și procesul bugetar și reprezintă un șir de etape consecutive de elaborare, aprobare, executare şi raportare a executării bugetului. 1 Aceste etape alcătuiesc un proces decizional, democratic, preponderent politic, continuu ciclic și de larg impact public la nivel macro- și micro-, care se manifestă atât pe plan economic, cât și social. 2 Un proces bugetar mai participativ oferă oportunități mai bune de alocare a resurselor, prioritizare a politicilor sociale majore și monitorizarea cheltuielilor publice. 3 În Republica Moldova, legea privind transparența în procesul decizional are drept scop asigurarea participării cetățenilor, eficientizarea procesului decizional și sporirea gradului de răspundere al autorităților publice față de cetățeni. 4 Pentru a edifica un buget public transparent ca un element-cheie al unei societăți democratice, este esențial ca părților interesate să le fie oferite oportunități de participare la fiecare etapă a procesului bugetar. În Republica Moldova, procesul bugetar este compus din patru etape consecutive: 1. Elaborarea Bugetului de Stat: Ministerul Finanțelor este responsabil de această etapă și de următoarele elemente-cheie: identificarea scopurilor bugetului de stat, surselor de venit și destinației cheltuielilor, stabilirea cadrului macroeconomic și a strategiei privind prioritățile politicii bugetare. Totodată, Ministerul Finanțelor este responsabil de realizarea previziunilor bugetare detaliate (Cadrul Bugetar pe Termen Mediu). Proiectul legii bugetului de stat trebuie să fie prezentat Parlamentului de către Guvern până la data de 1 octombrie a fiecărui an. 2. Examinarea și adoptarea Legii bugetare anuale de către Parlament: comisiile permanente ale Parlamentului examinează proiectul legii și calculele veniturilor și cheltuielilor, adoptând legea bugetară anuală până la 5 decembrie a fiecărui an. 3. Executarea bugetului de stat: aceasta include colectarea veniturilor, efectuarea cheltuielilor și întocmirea rapoartelor (lunare, trimestriale și anuale) asupra executării bugetului de stat. Responsabilitatea generală față de această etapă aparține Guvernului. 1 Legea Nr. 847 din privind sistemul bugetar si procesul bugetar (republicată în Monitorul Oficial al Republicii Moldova, 2005, ediţie specială), Articolul 3, Titlul I, 2 Ghidul procesului bugetar al Republicii Moldova, Chișinău 2009, 3 Wampler B., A Guide to Participatory Budgeting, October 2000, 4 Legea privind transparenţa în procesul decizional nr. 239-XVI din P a g i n a

6 4. Auditul independent (extern): aceasta este realizat de către Curtea de Conturi. Etapele procesului bugetar în Republica Moldova coincid în mare parte cu cele acceptate la nivel internațional: formularea bugetului, promulgarea, executarea (implementare, monitorizare și control), auditul și evaluarea legislativă. Pentru a eficientiza procesul bugetar în Republica Moldova, este necesară asigurarea accesului la documentele-cheie la toate etapele acestuia, preferabil într-un cadru de timp clar prevăzut de lege. Societatea civilă poate juca un rol esențial în procesul bugetar, prin implicarea la fiecare etapă a ciclului bugetar pentru a aduce în atenția decidenților de politici informația importantă despre necesitățile cetățenilor și pentru stabilirea priorităților în dezbaterile despre buget. După cum subliniază International Budget Partnership (IBP) societatea civilă prin participare aduce în discuții interesele celor săraci și marginalizați. 5 În așa fel, gestionarea eficientă a bugetului poate contribui la promovarea creșterii economice și la reducerea sărăciei, care, după cum este bine știut, sunt două imperative-cheie pentru dezvoltarea țării. 5 Why Are Budgets Important?, 6 P a g i n a

7 ROLUL TRANSPARENȚEI PENTRU BUNA GUVERNARE ȘI ERADICAREA SĂRĂCIEI Transparența procesului bugetar reprezintă un element-cheie în asigurarea unei guvernări de calitate. Un studiu realizat de Banca Mondială indică o corelație puternic pozitivă între transparență și calitatea actului guvernării 6. Guvernele moderne promovează transparența cu speranța de a reduce corupția și ineficiența birocratică. Transparența este esențială pentru că 7 : Conduce la participare; Participarea la rândul său oferă cetățenilor posibilitatea de a-și înțelege mai bine drepturile și responsabilitățile lor, dar, de asemenea, de a înțelege mai bine responsabilitățile guvernului; Cetățenii pot să discute mai eficient cu guvernul alocarea resurselor limitate și prioritățile de politici publice; Nu în ultimul rând, transparența este premisă pentru realizarea altor principii de bună guvernare, de exemplu, responsabilitatea, încrederea și eficiența. Înțelegerea mai bună a rolului transparenței presupune o definiție clară a acestui principiu. Astfel, în literatura de specialitate transparența este definită ca și accesibilitatea și disponibilitatea informației relevante pentru despre modul în care funcționează formele de guvernare/organizațiile politice 8. Transparența nu trebuie însă văzută ca o stradă în sens unic. Este important de a sublinia că, per se, accesibilitatea informației nu creează încă transparență 9. Potrivit unor autorități în domeniu, transparența implică reclamarea acestei informații și participarea activă a societății în procesul bugetar 10. Prin urmare, transparența generează valoare socială numai atunci când publicul realizează acțiuni cu ajutorul informațiilor despre politici și decizii 11. Transparența este mai mult decât o simplă deschidere, din momentul în care informația disponibilă devine utilizabilă și interpretabilă Islam, R. (2003), Do More Transparent Governments Govern Better?, Policy Research Working Paper No. 3077, The World Bank, Washington DC. 7 Wampler B., A Guide to Participatory Budgeting, October 2000, 8 Gerring, J. & Thacker, S. C. Political institutions and corruption: the role of unitarism and parliamentarism. British Journal of Political Science, Mantysalo, V., The Role of Transparency and recent developments in Finland, 10 Mitchell R, Sources of Transparency: Information Systems in International Regimes International Studies Quarterly, Finkelstein, Neal D. Transparency in public policy: Great Britain and the United States, 2000, Basingstoke: Macmillan. 7 P a g i n a

8 În acest sistem de referințe, transparența poate fi văzută ca un instrument care îndeplinește trei roluri de bază, și anume 13 : De monitor în momentul în care deciziile și acțiunile de politici sunt plasate sub controlul public, fărădelegile pot fi mai ușor depistate sau prevenite (din cauza fricii eventualilor infractori de a fi prinși); De mediator transparenței poate spori nivelul încrederii și satisfacției publice față de guvern și de politică. Informația despre inegalitate și iregularități ar putea motiva cetățenii să participe mai activ la luarea deciziilor și la realizarea politicilor; De moderator prin diverse mijloace transparența influențează comportamentul individual sau de grup. Dacă există mai multă transparență, funcționarii și politicienii vor evita situațiile care pot conduce la acțiuni corupte. În cazul Republicii Moldova, subiectul transparenței a început să fie discutat mai intens odată cu adoptarea Legii nr. 239-XVI din 13 noiembrie 2008 privind transparenţa în cadrul procesului decizional. Legea asigură posibilități de informare a cetățenilor la orice etapă a procesului decizional și posibilitatea participării egale a părților interesate. Principiul transparenței în Republica Moldova este susținut prin lege și se realizează în cadrul: dezbaterilor publice a proiectelor de buget; dezbaterilor publice a rapoartelor de executare a bugetelor; publicării actelor normative de aprobare a bugetelor şi publicarea rapoartelor de executare a acestora. În Republica Moldova o transparență mai mare în procesul bugetar ar avea și un alt efect important. O bună parte din cetățeni au așteptări exagerate sau irealiste față de conducerea țării. Deseori publicul nu are o înțelegere clară a faptului care instituție este responsabilă de care politici și nici de unde vin banii publici care finanțează aceste politici. O mai bună informare și implicare a cetățenilor în procesul bugetar ar avea și un efect pozitiv asupra înțelegerii acestor subiecte. În fine, cetățenii mai informați devin mai responsabili nu numai în raport cu guvernanții, ci și față de ei înșiși. Antrenarea cetățenilor în procesul bugetar, inevitabil, face mai dificilă manipularea acestora, lucru care, la rândul său, contribuie la stabilitate politică și la responsabilizarea clasei politice. 13 Mantysalo, V., The Role of Transparency and recent developments in Finland, 8 P a g i n a

9 METODOLOGIA DE EVALUA RE La efectuarea prezentei cercetări a fost utilizată metodologia elaborată de International Budget Partnership (IBP) 14 și care este utilizată de IBP pentru efectuarea cercetărilor bienale Open Budget Survey 15 (Sondajul Bugetului Deschis). Ideea acestor cercetări constă în evaluarea nivelului de transparență bugetară utilizând un chestionar, care permite estimarea nivelului de transparență prin prisma celor mai bune practici acceptate la nivel internațional. În linii mari,cercetarea a constat din 2 etape. La prima etapă a fost completat chestionarul privind bugetul deschis elaborat și oferit de IBP pentru anul După completarea chestionarului de către EXPERT-GRUP, chestionarul sau întrebările relevante din acestea au fost trimise la Ministerul Finanțelor, Curtea de Conturi și Comisia de Buget și Finanțe din Parlament, pentru a ține cont și opinia acestora. Ținând cont de opinia instituțiilor date, EXPERT-GRUP a finalizat completarea chestionarului. La etapa a doua au fost analizate rezultatele chestionarului, a fost calculat Indicele de Transparență Bugetară (ITB) și au fost formulate principalele concluzii și recomandări. O remarcă importantă este că la calcularea Indicelui de Transparență Bugetară s-a ținut cont de metodologia IBP utilizată pentru cercetarea Bugetului Deschis din După publicarea metodologiei de calculare a Indicelui Bugetului Deschis Open Budget Index (OBI) pentru 2012 (în octombrie-noiembrie 2012), EXPERT-GRUP va reajusta rezultatele acestei cercetări pentru a asigura o maximă comparabilitate cu OBI pentru 2012, utilizat la compilarea ratingului la nivel mondial privind transparența bugetară. Totodată, este necesar de menționat faptul că o comparabilitate deplină cu ratingul global OBI se poate asigura doar dacă această cercetare este efectuată direct sub supravegherea IBP. Sperăm ca prin cercetarea pe care am realizat-o să obținem includerea Republicii Moldova în următorul rating mondial care va fi realizat n Chestionarul este împărțit în 5 secțiuni. Prima conține lista de documente analizate, puse la dispoziția publicului și modului în care acestea sunt accesibile publicului. În alte 4 secțiuni sunt incluse 125 de întrebări la care trebuie de răspuns. Răspunsurile la 96 din acestea permit evaluarea accesului publicului la informație, comprehensivitatea acestora și stau la baza calculării Indicelui de Transparență Bugetară. Restul întrebărilor permit evaluarea implicării cetățenilor în procesul bugetar, angajării instituțiilor publice în acest proces și evaluarea rolului Legislativului și Curții de Conturi. Majoritatea întrebărilor ajută la înțelegerea practicilor utilizate de facto și nu a celor prevăzute de actele legislative. În același timp, nu ne-am propus să facem o evaluare a performantei și a calității proceselor și documentelor puse la dispoziție de către guvern, ci doar ale aspectelor ce țin strict de dezvăluirea informației și a participării publicului pe tot parcursul procesului 14 International Buget Partnership este o organizație internațională care colaborează cu societatea civilă din țările din întreaga lume și care utilizează analiza transparenței bugetare și advocacy ca instrumente pentru a îmbunătăţi guvernanţa eficace şi reducerea sărăcie P a g i n a

10 bugetar. De exemplu, întrebările nu evaluează dacă informația ce se referă la cheltuielile, veniturile sau datoriile guvernului este incompletă sau incorectă. De asemenea, nu este evaluată credibilitatea și corectitudinea prognozelor macroeconomice și premizelor economice utilizate la estimarea bugetului de stat. Întrebările chestionarului se focusează pe conținutul a opt documente bugetare, care, în conformitate cu bunele practici, trebuie emise de guverne în procesul bugetar. Aceste criterii sunt similare celor elaborate de către organizațiile internaționale și care sunt reflectate în Codul Bunelor Practici de Transparență Fiscală elaborat de FMI, Bunele Practici de Transparență Fiscală ale OCDE și Declarația de la Lima ce vizează Practicile de Audit elaborată de Organizația Internațională a Instituțiilor Supreme de Audit. Documentele se consideră disponibile publicului dacă satisfac cerințele din Tabelul 1. De asemenea, este important de menționat că definiția disponibile public implică faptul că modalitatea aleasă de Guvern pentru a distribui documentele nu are un impact asupra ITB. TABELUL 1.PRINCIPALELE DOCUMENTE BUGETARE UTILIZATE, DISPONIBILITATEA ȘI CONDIȚIILE ÎN CARE ACESTEA SE CONSIDERĂ DISPONIBILE PUBLICULUI. Documentul Propunerea preliminară Propunerea Executivului Bugetul pentru cetățeni Bugetul aprobat Rapoartele intermediare Revizuirea (Raportul) la mijloc de an Raportul anual de executare a bugetului de Stat Raportul de audit Condițiile pentru care se consideră disponibil publicului Nu mai târziu de o lună de la momentul când Executivul prezintă Propunerea de buget în Parlament. La momentul prezentării în Parlament sau cel târziu până la aprobarea acestuia, în așa mod încât publicul să aibă posibilitatea sa influențeze decizia asupra versiunii finale de buget. Se publică în același timp cu documentul a cărui variantă simplificată este pentru ca acesta sa fie considerat public disponibil. Nu mai târziu de 3 luni de la aprobarea de către Parlament. Nu mai târziu de 3 luni de la sfârșitul perioadei de raportare. Nu mai târziu de 3 luni de la sfârșitul perioadei de raportare. Nu mai târziu de 2 ani de la sfârșitul perioadei de raportare. În 2 ani de la sfârșitul perioadei pentru care se efectuează auditul. Sursa: Guide to the Open Buget Questionnaire: An explanation of the Questionnaire and the resonse options, pg.14. Indicele de Transparență Bugetară (ITB) a fost calculat ca medie a răspunsurilor a 96 întrebări din chestionar, care se referă la disponibilitatea informației ce ține de documentele bugetare. Acest scor reflectă cantitatea informației disponibile în cele opt documente bugetare de bază. Disponibilitatea documentelor pentru publicului larg și comprehensivitatea Proiectului de Buget al Executivului sunt elementele determinante ale ITB. O 10 P a g i n a

11 evidență în acest sens este faptul că 58 din 96 de întrebări folosite la calcularea scorului ITB se referă la Proiectul de Buget prezentat de Executiv. Majoritatea întrebărilor din Chestionarul Bugetului Deschis au cinci variante de răspuns. Răspunsul a sau b descriu situația sau condiția în care aspectul analizat corespunde cu bunele practici relevante. Răspunsul c sau d reflectă situația în care bunele practici nu sunt respectate de guvern. Răspunsul a indică o respectare completă a standardelor, iar d reprezintă situația în care standardul nu a fost respectat sub nici o formă. Cercetătorii au oferit dovezi în vederea argumentării răspunsului selectat și au prezentat explicații detaliate în secția corespunzătoare. În vederea agregării răspunsurilor, scorul numeric de 100 procente a fost egalat cu nota de evaluare a, 67 procente a fost egalat cu nota b, 33 procente cu nota c și zero procente cu nota d. În cazul în care este selectată litera e răspunsul la întrebarea respectivă nu este luat în considerație la calcularea scorului agregat pe categorie. Unele întrebări au trei variante de răspuns. În acest caz a corespunde scorului numeric de 100 de procente, b de zero procente. Răspunsul c este echivalent cu e în cazul anterior. 11 P a g i n a

12 NIVELUL INDICELUI DE TRANSPARENȚĂ BUGETARĂ ÎN REPUBLICA MOLDOVA După cum s-a menționat mai sus, Indicele de Transparență Bugetară (ITB) a fost calculat în baza aplicării unei metodologii elaborate de International Buget Partnership (IBP). Această instituție efectuează la fiecare 2 ani o evaluare la nivel mondial a transparenței procesului bugetar. În evaluarea din 2010 au fost cuprinse 94 de țări, iar în 2008 și 2006 câte 85 și respectiv 59 de țări 17. Prezenta cercetare a situației privind transparența procesului bugetar în Republica Moldova a avut ca scop calcularea unui Indicator al Transparenței Bugetare similar cu OBI calculat de IBP, pentru a face posibilă comparația poziției Republicii Moldova cu alte state. De asemenea, este necesar de menționat faptul că o comparabilitate totală a Indicelui de Transparență Bugetară cu OBI este posibilă doar prin participarea plenară a țării în evaluarea efectuată la nivel mondial. Or, asigurarea unei înțelegeri uniforme a întrebărilor și răspunsurilor este posibilă doar dacă acest lucru este efectuat cu participarea IBP, responsabilă de asigurare compatibilității totale a evaluărilor. Un alt subiect ce ține de comparabilitatea cu alte țări ține de faptul că rezultatele cercetării mondiale încă nu sunt finalizate pentru anul Din această cauză, noi vom prezenta o comparație cu rezultatele cercetării efectuate la nivel mondial din Acest lucru, de asemenea, reprezintă un obstacol pentru compararea deplină cu alte țări, cel puțin din două cauze. În primul rând, există o tendință generală de progres privind transparența: dacă în 2008 scorul mediu pentru toate țările participante în cercetare a fost de 39 de puncte, apoi în 2010 acesta a crescut la În al doilea rând, prezenta cercetare se bazează pe metodologia elaborată pentru anul 2012, care conține câteva modificări față de cea din Totodată, aceasta nu face compararea rezultatelor obținute în rezultatul prezentei cercetări imposibilă sau inutilă. Păstrând limitele unei aproximații rezonabile de circa 5% noi ne putem da seama unde, în linii mari, se află Republica Moldova la capitolul transparenței bugetare. Însă, o actualizare a poziției noastre în clasamentul mondial va fi efectuată după publicarea rezultatelor de către IBP. Acest lucru cel mai probabil va avea loc în octombrie - noiembrie Indicele de Transparență Bugetară în Republica Moldova este de 60 de puncte. Aceasta ar putea fi interpretat că Republica Moldova are un proces bugetar relativ deschis publicului, fiind foarte aproape de calificativul de bune practici, însă fiind încă departe de cel de cele mai bune practici. În Anexa 1 la studiu este prezentat chestionarul integral cu toate evaluările date de EXPERT-GRUP. 17 Vezi 18 Vezi rapoartele Open Budget Index pentru anii 2010 și 2008, 12 P a g i n a

13 Dacă presupunem că metodologia aplicată de EXPERT- GRUP este totalmente compatibilă cu cea aplicată de IBP pentru calcularea OBI în 2010, atunci în ratingul mondial Republica Moldova ar fi avut ca vecini țările prezentate în Tabelul 2. Se poate observa că Republica Moldova are un scor similar cu cel al țărilor din regiune. TABELUL 2. POZIȚIONAREA RM FAȚĂ DE ȚĂRILE DIN ACEEAȘI CATEGORIE DE SCOR Tara Scorul Indicele Ucraina 62 OBI Columbia 61 OBI Rusia 60 OBI Mongolia 60 OBI Republica Moldova 60 ITB Romania 59 OBI Italia 58 OBI Portugalia 58 OBI Surse: IBP pentru alte țări decât Republica Moldova, EXPERT-GRUP pentru Republica Moldova. IBP, în Rapoartele sale privind Bugetul Deschis, împarte țările incluse în rating în cinci categorii în funcție de punctajul obținut: (i) cu o extinsă dezvăluire a informației (81-100), (ii) cu o dezvăluire semnificativă (61-80), (iii) cu puțină dezvăluire (41-60), (iv) minimală (21-40), (v) insuficientă dezvăluire a informației(0-20 puncte). După cum putem vedea, Republica Moldova se află la hotarul categoriei de țări cu o informație puțin dezvăluită (categoria iii) și cu o dezvăluire semnificativă (categoria iv). Țările din categoria cu o dezvăluire extinsă, și prin urmare, care au implementate cele mai bune practici, sunt Africa de Sud (scorul 92), Noua Zeelandă (90), Marea Britanie și Franța (câte 87), Suedia și Norvegia (câte 83) și Statele Unite (82). Acestea sunt țările de la care Republica Moldova poate să învețe foarte mult. Aceasta nu înseamnă preluarea automată a practicilor ce țin de sistemul și procesul bugetar în sine, ci presupune găsirea celor mai eficiente forme de sporire a transparenței bugetare și angajarea publicului larg în acest proces care ar fi unul corespunzător condițiilor Republicii Moldova. 13 P a g i n a

14 DISPONIBILITATEA DOCUMENTELOR DIN CICLUL BUGETAR În conformitate cu metodologia utilizată și bunele practici internaționale, un proces bugetar integral este definit prin elaborarea a 8 documente (tipuri de documente): i. propunerea preliminară de buget; ii. iii. iv. propunerea de buget a executivului; bugetul pentru cetățeni; bugetul aprobat; v. rapoartele intermediare; vi. vii. viii. raportul de mijloc de an; raportul anual de executare; raportul de audit. În Republica Moldova nu se elaborează bugetul pentru cetățeni, care poate fi elaborat și prezentat publicului la fiecare etapă a procesului bugetar. De asemenea, nu avem un document explicit care ar purta numele unei propuneri de buget preliminar, însă CBTM conține toate elementele definitorii ale unui astfel de document. Chiar dacă nu vedem o problemă în faptul că nu există un document care ar fi expres întitulat în actele de reglementare ca document ce joacă rolul propunerii preliminare de buget, definirea expresă a acestuia ar contribui la o mai bună coerență a documentelor ce deservesc ciclul bugetar. Totodată, în conformitate cu cerințele metodologiei (vezi capitolul Metodologia de evaluare) se poate spune că doar 6 documente (sau categorii de documente) au fost disponibile publicului. Raportul de mijloc de an în 2011 nu a fost disponibil publicului 19. Acest lucru a fost cauzat de întârzierea publicării documentului dat de către Ministerul Finanțelor. Prin urmare, chiar dacă Ministerul Finanțelor a făcut public acest document, din cauza timpului limitat pentru a fi discutat în societate acesta nu poate fi considerat că a fost făcut public în conformitate cu metodologia utilizată. În Tabelul 3 este prezentată situația privind nivelul de dezvăluire a informațiilor pe fiecare din tipurile de documente menționate. Dacă să admitem o compatibilitate integrală a prezentei cercetări cu cea efectuată de IBP, atunci Republica Moldova are un scor peste medie aproape pentru toate documentele procesului bugetar. Excepție este doar bugetul aprobat. Mai mult ca atât, pentru Propunerea preliminară de buget și pentru Rapoartele intermediare, Moldova ar putea face parte din categoria țărilor cu o dezvăluire extinsă a informației. Cea mai slabă poziție Republica Moldova o înregistrează la Raportul anual de executare a Bugetului de Stat, care ar face parte din categoria țărilor cu 19 Raportul a fost făcut public în noiembrie, ce depășește termenul de 6 luni de la sfârșitul perioadei de raportre pentru a fi considerat disponibil publicului. 14 P a g i n a

15 puțină informație dezvăluită în acest raport. Acest fapt în mare măsură reflectă o problemă generală privind procesul bugetar problema unui nivel jos de responsabilitate a Executivului față de societate. TABELUL 3. NIVELUL DE DEZVĂLUIRE A INFORMAȚIEI PENTRU FIECARE DINTRE DOCUMENTELE PROCESULUI BUGETAR Documentele procesului bugetar ITB pentru fiecare document, Moldova, 2012 Media OBI 2010 pe documente, pentru țările care au publicat astfel de documente Cota țărilor care nu fac publice documentele respective, % Propunerea preliminară Propunerea executivului Bugetul pentru cetățeni Bugetul aprobat Rapoartele intermediare Revizuirea (raportul) la mijloc de an Raportul anual de executare a Bugetului de Stat Raportul de audit Sursa: Indicatorul Transparenței Bugetare (ITB) calculat de EXPERT- GRUP; Informația privind OBI preluată din Open Budgets Transform Lives, Open Budget Survey, 2010, IBP. De asemenea, este necesar de menționat că nepublicarea în 2011 a Raportului de revizuire la jumătate de an (publicarea întârziată) mai curând a fost o excepție. Prin urmare, dacă procesul bugetar va reveni la normal, Executivul ar trebui doar să-și formuleze o politică clară privind Bugetele pentru Cetățeni. Însă, acest lucru este în strânsă legătură cu modul în care Executivul vede rolul său în comunicarea cu publicul larg (vezi capitolul Participarea cetățenilor în procesului bugetar). 15 P a g i n a

16 CONSISTENȚA INFORMAȚIONALĂ A DOCUMENTELOR Procesul bugetar este un proces ciclic, complex și care implică un efort continuu din partea tuturor autorităților administrative. Pentru o imagine mai detaliată asupra nivelului de transparență a acestui proces, prezentăm rezultatele cercetării grupate pe etapele ciclului bugetar și documente. ELABORAREA PROPUNERII DE BUGET În Republica Moldova în calitate de proiecţie preliminară a bugetului a fost considerat Cadrul Bugetar pe Termen Mediu (CBTM) pentru perioada , care reprezintă rezultatul primei etape a procesului bugetar - elaborarea proiecţiei de buget. În conformitate cu ghidul IBP, acest document trebuie să fie dezvăluit publicului cu cel puţin o lună înainte ca Guvernul să prezinte Propunerea de buget în Parlament. Ministerul Finanțelor respectă bunele practici internaționale de publicare a proiecției preliminare a bugetului. În 2011, CBTM a fost publicat pe 29 iunie, cu 6 luni înainte de începerea anului bugetar Acest document este unul foarte detaliat, la nivel de programe. Cadrul de reglementare existent privind procesul bugetar nu stipulează expres care sunt etapele procesului bugetar și documentele aferente. Din această cauză, o parte importantă din informațiile prezentate în CBTM nu sunt prezentate în Propunerea de buget, considerându-se, probabil, că a fost suficient să fie prezentate În CBTM. Deși CBTM indică detalii importante privind ipotezele macroeconomice, acesta nu cuprinde indicatori macroeconomici importanți pentru cetățeni, cum ar fi rata șomajului și rata de ocupare și care au implicații bugetare. PREZENTAREA ȘI APROBAREA PROPUNERII DE BUGET În continuare se prezintă principalele constatări privind consistența Propunerii de Buget a Executivului care reflectă dezvăluirea informațiilor privind estimarea veniturilor și cheltuielilor, datoria de stat, starea activelor de stat, riscurile, politicile și alte subiecte. Cheltuielile și veniturile Cheltuielile din propunerea de buget sunt prezentate destul de detaliat, pe clasificarea funcțională, economică și administrativă. Totodată, estimările multianuale nu reflectă cheltuielile pe unități administrative, iar clasificarea bugetară utilizată nu este compatibilă cu cea internațională. De asemenea, nivelul cheltuielilor pe programe cuprinde doar circa 70% din cheltuieli. Veniturile fiscale sunt prezentate pe toate sursele, iar cele nefiscale foarte aproape de a cuprinde toate sursele. De asemenea, acestea au o prezentare multianuală. O situație mai puțin bună se atestă la evidențierea veniturilor alocate (dedicate). Acest lucru este cauzat în cea mai mare parte de veniturile din fondul rutier care nu au o reflectare expresă privind sursele alocate, alături de cele ale fondurilor și veniturilor speciale. De asemenea, ținând cont de ponderea importantă a finanțării externe, reflectarea informațiilor într-un mod explicit și comprehensiv este extrem de importantă. Analiza propunerii de buget scoate în evidență lipsa unei astfel 16 P a g i n a

17 de informare. Există informații agregate privind asistența externă, nu și detalii pe sursele de asistenţă și destinații. Un alt subiect ce afectează formarea unei imagini clare asupra veniturilor și cheltuielilor, este reflectarea cheltuielilor fiscale. În propunerea de buget doar episodic și, de regulă, indirect se vorbește de acestea. În așa mod, imaginea asupra veniturilor și, respectiv, a cheltuielilor este afectată, iar anvergura acestor distorsiuni nici nu este adecvat estimată. Se consideră că în propunerea de buget sau documentele de suport este bine să fie prezentate veniturile și cheltuielile real executate pentru 6 luni din anul curent. Documentele de suport prezintă o evoluție privind executarea bugetului, însă aceasta nu conține în mod explicit perioada de timp pentru care sunt prezentate aceste date. Datoria de stat O imagine clara asupra datoriei de stat în propunerea de buget este esențială pentru a avea o reflectare adecvată a bugetului. În Nota informativă la proiectul legii bugetului sunt prezentate date din care se poate vedea evoluția și starea datoriei de stat și deservirii acesteia. Totodată, această informație nu este suficient de bine prezentată, evoluția datorie este dată doar ca pondere în PIB, de asemenea nu sunt prezentate informații detaliate privind structura și caracteristica acesteia (maturitate, rate efective ale dobânzii, etc.). Dezvăluirea noilor politici Este important ca noile politici implementate de Guvern să fie în mod expres reflectate în propunerea de buget și să fie descris clar impactul anticipat al acestora. La acest capitol, propunerea de buget a Guvernului prezintă detaliat doar noile politici ce afectează cheltuielile. Politicile noi ce afectează veniturile nu au fost prezentate. Acest lucru, probabil, se datorează faptului că politicile ce afectează veniturile au fost prezentate mai detaliat în CBTM și sunt aprobate prin modificările aduse Codului Fiscal, Codului Vamal și altor legi ce reflectă politica bugetar-fiscală pe anul Dezvăluirea premizelor macroeconomice Un subiect ce este insuficient dezvăluit este cel ce privește fundamentarea macroeconomică a noului proiect de buget. Legăturile dintre prognoza macroeconomică și propunerea de buget este insuficient dezvăluită. De asemenea, Guvernul nu prezintă informaţii privind impactul diferitor ipoteze macro-economice asupra bugetului. Evaluarea patrimoniului public și riscurilor Pentru a reflecta într-un mod adecvat situația privind cadrul de resurse și eventualele riscuri, are o importanță mare prezentarea informațiilor veridice asupra situației activelor (financiare și non-financiare) de stat. Ar fi oportun ca activele să fie clasificate după natura acestora și să fie prezentată informația despre situația actuală și evoluția acestora. Evaluarea activelor nefinanciare și prezentarea valorii actualizate ar fi, de asemenea, utilă. 17 P a g i n a

18 Este importantă și dezvăluirea mai desfășurată a informațiilor privind transferurile către întreprinderile publice. În forma actuală de prezentare a propunerii de buget și a documentelor însoțitoare, aceste documente nu conțin informații comprehensive privind subiectul dat. Importanța acestei informații este crucială, deoarece poate să reflecte măsuri adoptate cu caracter anti-competitiv, să mascheze ineficiența managementului sau poate ascunde politicile proaste promovate într-un anumit sector. Un subiect care practic nu își găsește reflectare în documentele de buget este prezentarea situației privind datoriile contingente. Aceste datorii pot surveni, cu o anumită probabilitate, în rezultatul obligațiilor asumate de stat în diferite tranzacții (garanțiile oferite întreprinderilor de stat sau cele din contractele de parteneriat public-privat ca rezultat al riscurilor comerciale). Monitorizarea performanței bugetare Bugetul este principalul instrument de implementare a politicilor publice pentru realizarea obiectivele de dezvoltare a țării. Din această cauză, este extrem de important ca propunerea de buget să dezvăluie cât mai elocvent posibil legăturile dintre obiectivele generale ale Guvernului și bugetul propus. Aceasta presupune o descriere narativă și cantitativă a modului în care obiectivele generale sunt realizate prin obiectivele grupate pe unități administrative sau categorii funcționale. Cu toate că în propunerea de buget sunt menționate principalele obiective generale și sectoriale, legătura dintre aceste două elemente este slab dezvăluită. Cauza probabil rezidă în faptul că sarcina dată nu este explicit formulată la elaborarea documentelor. Este salutabil faptul că Guvernul sporește cota cheltuielilor efectuate în bază de programe, în 2012 cota acestora ajungând la circa 70% din cheltuieli (fără serviciul datoriei de stat și transferurile la alte bugete). Această formă de planificare este preferată fiindcă în programe se prezintă o imagine integrală a cheltuielilor (scopul, obiectivul, încadrarea în timp, instituțiile implementatoare, sursele de finanțare, indicatorii-țintă și de monitorizare) și care permite o conexiune clară a resurselor cu rezultatele planificate. O bună parte din programele prezentate sunt bine formulate cu date și indicatori nefinanciari relevanți. Totodată, pentru unele programe au fost formulate obiective prea generale, cu descrieri narative laconice din care nu se poate face o concluzie univocă asupra necesității acestora și în ce mod acestea contribuie la realizarea obiectivelor globale. De asemenea, nu sunt prezentate informații pentru a putea vedea în ce măsură au fost realizate țintele din anii precedenți. Eradicarea sărăciei este o sarcină primordială în Republica Moldova. Pentru obținerea succeselor la acest capitol este necesar ca în toate politicile implementate de Guvern să fie analizată contribuția acestora la eradicarea sărăciei. În acest sens, în propunerea de buget sau documentele de suport este bine să existe o informație integratoare care să reflecte măsurile (încorporate in buget) pentru reducerea sărăciei. În documentele analizate există unele informații la acest subiect, în special în partea ce ține de sprijinul acordat din buget prin alocații, ajutoare sau prestații sociale. Totodată o informație integratoare nu este prezentată. 18 P a g i n a

19 EXECUTAREA BUGETULUI Rapoartele intermediare Ministerul Finanțelor prezintă informații lunare privind executarea bugetului de stat lunar și trimestriale privind datoria de stat. Rapoartele privind datoria de stat sunt suficient de detaliate, în timp ce rapoartele lunare sunt laconice, nu conțin explicații narative și nu dezvăluie expres toate sursele de venit. Cheltuielile executate nu sunt prezentate pe fiecare autoritate. Rectificarea de la mijloc de an Deoarece proiectul de lege privind rectificarea bugetului pentru anul 2011 a fost dezvăluită publicului mai târziu de 3 luni după sfârșitul perioadei de raportare, acest document nu se consideră dezvăluit publicului. Raportul anual de executare Bunele practici recomandă ca raportul de sfârșit de an să fie publicat în timp de 6 luni după finalizarea perioadei de raportare. În Republica Moldova acesta este publicat spre sfârșitul anului următor (pentru 2010 a fost publicat la 2 Decembrie 2011). Acest lucru este cauzat și de anumite neclarități privind modul de publicare, care nu are o reglementare suficient de precisă în legislație. Raportul de sfârșit de an dezvăluie situația diferențelor dintre sumele aprobate și executate la venituri și la cheltuieli pe clasificarea funcțională, economică și organizațională, însă acestea sunt doar la nivel de constatări. Nu sunt prezentate explicații elocvente privind cauza diferențelor și impactul acestora prin prisma indicatorilor nefinanciari. De asemenea, nu sunt prezentate concluzii privind diferențele obținute datorită modificării evoluției macroeconomice de la cea prognozată inițial. Un alt subiect care nu este dezvăluit explicit și nu oferă o imagine integrată este cel al cheltuirii fondurilor destinate pentru cele mai sărace categorii de populație și explicațiilor asupra modificărilor intervenite. AUDITUL EXECUTĂRII BUGETULUI În Republica Moldova Curtea de Conturi auditează instituțiile responsabile de executarea bugetului. Prin rapoartele sale de audit, Curtea de Conturi, examinează dacă Executivul a pus în aplicare mijloacele alocate din Bugetul de Stat în conformitate cu prevederile legii și evaluează performanța activității acestora, și ulterior formulează recomandările de rigoare. În cadrul acestor rapoarte toate cheltuielile sunt auditate, iar rapoartele de audit publicate. Curtea de Conturi trebuie să prezinte către 15 martie, raportul financiar de executare a bugetului propriu din exercițiul bugetar expirat, iar către 15 iulie, raportul asupra administrării si întrebuințării resurselor financiare publice si patrimoniului publici 20. În 2011, rapoartele finale auditate au fost publicate după mai mult de şase luni de la sfârşitul anului fiscal Bunele practici desemnează perioada de până la 6 luni și mai puțin, ca optimă pentru publicarea Rapoartelor de audit a Instituțiilor Superioare de Audit. 19 P a g i n a

20 PARTICIPAREA CETĂȚENILOR ÎN PROCESULUI BUGETAR CONSULTĂRILE PUBLICE LA ETAPA DE FORMULAR E ȘI EXECUTARE A BUGETULU I În conformitate cu legislația națională, inclusiv prin Legea Nr. 847 din privind procesul și sistemul bugetar 22, Executivul este obligat să antreneze cetățenii în procesul bugetar. În pofida prevederilor ce prevăd implicarea cetățenilor, Executivul nu a dat dovadă de o abordare pro-activă în acest sens. Astfel, cu referire la procesul bugetar, Guvernul în practică nu informează din timp actorii sociali cu privire la publicarea documentelor și nu formulează obiective clare pentru procesul de consultare. Mecanismele utilizate pentru a identifica prioritățile bugetare se reduc în special la includerea reprezentaților societății civile în grupurile de lucru pe diferite subiecte. Alte mecanisme, cum ar fi sondajele sau grupurile-țintă, nu se utilizează. Similară este situația privind dezvoltarea instrumentelor pentru a consulta părerea publicului referitor la executarea bugetului. Executivul și-a redus mecanismele la a oferi cetățenilor posibilitatea de a adresa un mesaj (de exemplu, prin intermediul paginii web al instituțiilor publice). Din cele relatate se poate face concluzia că Executivul nu vede un rol activ al cetățenilor în procesul bugetar și, prin urmare, nu are nici motivație să adopte o abordare pro-activă privind implicarea cetățenilor. Majoritatea autorităților publice centrale preferă să aibă o atitudine formală, fără a formula obiective clare pentru consultările publice și fără a prezenta rapoarte asupra rezultatelor acestora. Autoritățile nu sesizează valoarea implicării publicului și nu caută să încurajeze implicarea. Forma de prezentare a datelor bugetare invită la participare doar o mică parte a populației capabilă să înțeleagă și să descifreze informația pusă la dispoziție. CONSULTĂRILE PUBLICE LA ETAPA DE APROBARE Consultările publice la etapa de aprobare trebuie să fie asigurate de Parlament. Principala formă prin care Parlamentul asigură participarea publicului sunt ședințele publice ale comisiilor parlamentare. Totodată, ținând cont de faptul că ședințele nu sunt special organizate cu scopul de a pune în dezbatere subiectele legate de buget, acestea au loc în incinta Parlamentului, unde accesul este doar pe bază de invitații. În anumite cazuri au fost organizate consultări cu reprezentanții societății civile, în special pe subiecte ce țin de impozitare, însă nici acestea nu au fost organizate în locații care ar permite participarea mai multor persoane. De asemenea, comisiile parlamentare, chiar și în cazul dacă au avut consultări cu anumiți reprezentanți ai publicului, nu publică rapoarte cu rezultatele acestor ședințe. 22 Legea Nr. 847 din privind sistemul si procesul bugetar (republicată în 2005), În Articolul 13 6, Titlul I, se menționează că procesul este deschis și transparent, aceasta realizându-se prin dezbaterea publică a proiectelor de buget, dezbaterea publică a rapoartelor de executare a bugetelor s.a 20 P a g i n a

21 CONSULTĂRILE PUBLICE LA ETAPA DE AUDITARE Curtea de Conturi dispune de mai multe canale de comunicare și informare a publicului larg. Întâi de toate, Curtea de Conturi dispune de o pagină web actualizată regulat, sugestiile și plângerile pot fi transmise la un număr de telefon de încredere, iar ședințele Curții de Conturi sunt publice. Totodată, nu există mecanisme prin care publicul să fie implicat in investigațiile de audit, excepție făcând cazurile când aceasta o cere metodologia de efectuare a auditului. Cu toate că Curtea de Conturi ține cont în activitatea sa de anumite informații primite de la public, implicarea cetățenilor nu a devenit deocamdată un subiect care să fie preluat într-un document oficial al Curții, cum ar fi politica de comunicare și implicare a cetățenilor. Se poate spune că în prezent Curtea de Conturi înțelege principala sa misiune în informarea publicului larg și mai puțin în implicarea acestuia pentru realizarea obiectivelor instituției. Curtea de Conturi nu publică un raport privind rezultatele obținute în rezultatul comunicării și implicării publicului larg. 21 P a g i n a

22 PRINCIPALELE RECOMANDĂRI PRIVIND SPORIREA NIVELULUI DE TRANSPARENȚĂ BUGETARĂ Bugetul de Stat este un plan financiar prin care Guvernul dorește să atingă obiectivele stabilite de politicile sale de dezvoltare. În acest sens, pentru asigurarea unei utilizări eficiente a resurselor disponibile este absolut necesar ca în propunerea de buget să existe o claritate privind obiectivele generale de politici urmărite. Din acest punct de vedere, Propunerea de Buget trebuie esențial îmbunătățită, pentru a elucida legăturile dintre obiectivele sectoriale și cele generale. În timp ce documentele de buget au o relativ bună dezvăluire a informației în partea ce ține de indicatorii financiari, lucrurile stau mai rău în dezvăluirea indicatorilor nefinanciari. Din acest punct de vedere, este necesară sporirea în continuare a cotei din cheltuieli acoperite de programe și îmbunătățirii calității acestora. Raportul anual de executare a bugetului este cea mai slabă verigă în ce privește dezvăluirea informației din procesul bugetar. Cu toate că acesta dezvăluie în detaliu informațiile financiare, acesta nu conține suficiente explicații narative privind cauzele diferențelor apărute față de bugetul aprobat. În acest sens, recomandăm ca Rapoltul anual de executare a bugetului să prezinte o informație analitică mai consistentă asupra cauzelor diferențelor înregistrate. De asemenea, este recomandată o analiză mai cuprinzătoare a evoluției macroeconomice față de cea prognozată, privind evoluția indicatorilor nefinanciari și a celor de performanță. În prezent, autoritățile publice sunt axate mai mult pe informare și foarte puțin pe comunicarea cu publicul larg. Pentru a beneficia pe deplin de participarea cetățenilor este necesar ca instituțiile implicate în procesul bugetar să-și formuleze politici privind consultările cu publicul, să stabilească exact agenda și obiectivele pentru consultările publice și să publice rapoarte privind contribuția publicului în acest proces. Pentru a îmbunătăți transparența la etapa Propunerii de buget este necesar ca documentul: Să prezinte scenariile macroeconomice și să includă o analiză a sensibilității bugetului la aceste scenarii; Să prezinte în mod clar politicile noi și impactul acestora asupra veniturilor și cheltuielilor în termeni financiari, nefinanciari și cu descriere narativă; Să prezinte o mai bună informare privind starea activelor de stat, inclusiv a întreprinderilor în care statul are acțiuni sau este fondator/ co-fondator; Să conțină mențiuni exprese și comprehensive privind: obligațiile viitoare și contingente, transferurile către întreprinderi publice, 22 P a g i n a

23 activitățile cvasifiscale, cheltuielile fiscale și o sinteză privind toate sursele dedicate; Să prezinte o analiză cantitativă și calitativă a riscurilor bugetare; Ținând cont de importanța asistenței externe pentru Republica Moldova, se recomandă ca în propunerea de buget și, respectiv, în raportul de executare acest subiect să fie dezvăluit în detaliu și în mod cuprinzător. Pentru sporirea responsabilității Executivului față de cetățeni este necesar ca Executivul să prezinte un Raport anual privind implementarea recomandărilor stipulate de Curtea de Conturi în rapoartele de audit a ministerelor și agențiilor. La rândul său, Parlamentul și/sau Curtea de Conturi trebuie să publice un raport privind acțiunile întreprinse de Executiv întru implementarea recomandărilor de audit. Parlamentul este obligat prin mandatul primit de la cetățeni să analizeze în detalii rapoartele Curții de Conturi și să acționeze în vederea înlăturării neajunsurilor formulate în rapoartele Curții. Pentru sporirea vizibilității rezultatelor Curții de Conturi și a eficacității programului de audit, Curtea de Conturi ar trebui să formuleze mai clar scopul și obiectivele ce țin de implicarea publicului. De asemenea, se recomandă publicarea unu raport a rezultatelor obținute prin implicarea publicului larg sau reprezentanților acestuia. Unul din cele mai importante obiective ale guvernului este reducerea sărăciei. Pentru o reflectare mai amplă asupra modului în care acest obiectiv este realizat, este necesară o abordare integratoare a acestui obiectiv. Aceasta se referă în egală măsură la Propunerea de buget și la Raportul de executare a bugetului. Aceste documente trebuie să arate în mod clar cum finanțarea din buget a politicilor contribuie la reducerea sărăciei. În prezent utilizarea Fondului de rezervă are loc fără un control din partea Parlamentului. Totodată, din Fondul de rezervă a Guvernului se finanțează bună parte din cheltuieli care nu reflectă o urgență deosebită, care ar face imposibil ca Parlamentul să discute oportunitatea efectuării acestora. În acest sens, se recomandă modificarea procedurilor de administrare a Fondului de Rezervă, în așa mod încât numai în situații excepționale Guvernul să poată efectua cheltuieli fără aprobarea de către Parlament. Pentru sporirea calității procesului bugetar prin îmbunătățirea procesului de asigurare a transparenței se recomandă (prin acte legislative sau normative): Stipularea clară a etapelor procesului bugetar cu documentele ce vor fi puse la dispoziția publicului la fiecare din etape; 23 P a g i n a