ASPECTE PRIVIND NOŢIUNEA SERVICIULUI PUBLIC ÎN CONTEXT ACTUAL

Transcription

1 ASPECTE PRIVIND NOŢIUNEA SERVICIULUI PUBLIC ÎN CONTEXT ACTUAL Ana DÂMBU Difficult to be understood and defined, the notion of public service is used in very diversified areas, saturated with multiple meanings, which overlap. In the Romanian specialized literature it is considered that the notion of public service has become again a basic notion in administrative law. Public administration from commune, town and county levels, together with the state, as organizational forms of life and activity for the their members, is meant to continuously and permanently ensure the necessary economic, social and cultural living conditions. Public service can be understood as the organization of a functional system that aims to serve a national or local collectivity; meeting the needs of the collectivity represents the fundamental goal of central or local administration. In relation to the category of general interests that are to be satisfied, some of these public services are organized only by the state, other can be organized by local collectivities recognized by the state. In the former case, we talk of state public services, in the latter one of public services of the commune, town or county, depending on the case. Ana DÂMBU, Cadru didactic asociat la Departamentul de Administraţie Publică al Facultăţii de Ştiinţe Politice şi Administrative, Universitatea Babeş-Bolyai, Cluj-Napoca; coordonator programe în cadrul Fundaţiei Civitas. 1. Noţiunea de serviciu public: evoluţie, definire, trăsături Serviciu public este fără îndoială, o noţiune complexă, evolutivă, controversată şi, în acelaşi timp, este o noţiune esenţială pentru dreptul administrativ. Nici o lege nu a determinat niciodată ce se înţelege prin serviciu public. În legi s-a folosit şi se foloseşte adesea acest termen, fiind considerat o activitate (sau o misiune) şi o structură. De altfel, ceea ce cetăţeanul înţelege prin serviciu public, nu este de fiecare dată, acelaşi lucru cu cel recunoscut de jurisprudenţă. Cetăţeanul are adesea o viziune largă a noţiunii de serviciu public. Prezentând fundamentele democraţiei, Aristotel a schiţat suma divisio între societatea civilă, care se raportează la interesele private, şi societatea politică, care apără utilitatea generală şi binele comun. Noţiunea serviciului public, care era tratată în accepţiunea sa restrânsă, aceea de activitate de gestiune publică, are o dimensiune ideologică şi politică ce explică, în parte, evoluţiile pe care le-a parcurs. La sfârşitul secolului XIX au fost dezvoltate două explicaţii majore. 1 Prima a fost apreciată ţinând seama de mutaţiile statului, mult mai angajat decât în trecut în viaţa economică (revoluţia industrială), în problemele sociale (lupta contra inegalităţii) şi refondarea politică (afirmarea modelului republican). Statul şi colectivităţile locale trebuiau să ţină cont de nevoile colective ale publicului pentru a răspunde idealului de solidaritate socială. A doua explicaţie formulată a fost necesitatea de a da un domeniu de competenţe mai vast judecătorilor administrativi, în timp ce aceştia deveneau independenţi faţă de administraţie. În jurul acestei noţiuni au apărut o serie de conflicte şi dispute, referitoare, în principal, la extinderea dreptului administrativ şi, de asemenea, extinderea competenţei judecătorilor administrativi. Aceste 1 A se vedea Jaqueline Morand-Deviller, Cours de Droit administratif, Themes de reflexion. Commentaires d arrtes avec corriges, VII-eme edition, Paris I, Sorbonne, p. 454 şi urm. Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, VIII, 2002, pp

2 dispute au fost finalizate printr-o serie de decizii, dintre care cele mai cunoscute sunt: decizia Blanco (1873) care a deschis această cale, urmată de hotărârile Terrier (1903), Feutry (1908) şi Therand (1910). În finalul deciziei Terrier, se preciza: Tot ceea ce organizarea şi funcţionarea serviciilor propriu-zise, generale sau locale, fie că administraţia apreciază pe cale de contract, fie că administraţia procedează pe cale de autoritate, constituie o operaţiune administrativă care este, prin natura sa, de competenţă administrativă. Doctrina sistematizează şi glorifică acest demers. Leon Duguit şi Şcoala de la Bordeaux au construit în jurul noţiunii de serviciu public o veritabilă doctrină de stat. Aceasta a fost perioada de maximă evoluţie a acestei noţiuni. În sprijinul acestei idei, pot fi citate definiţiile unor autori recunoscuţi 2. Leon Duguit apreciază că statul nu este o putere care comandă, o suveranitate; este o cooperaţie de servicii publice, organizate şi controlate de către stat. Roger Bonnard defineşte statul ca fiind un organism social constituit esenţialmente dintr-un ansamblu de servicii publice. De asemenea, mai poate fi citată definiţia dată de Gaston Jeze serviciului public, şi anume că: serviciul public este piatra unghiulară a dreptului administrativ francez. Această noţiune remodelează toate instituţiile dreptului public. În prima jumătate a secolului XX dezvoltarea serviciului public, în număr şi în importanţă, este considerabilă. Persoanele publice devin giranţii afacerilor colectivităţii. Se vorbeşte de un declin al serviciului public, vicisitudini şi crize. O serie de decizii care intervin în anii revigorează această noţiune, făcând din serviciul public elementul major de recunoaştere a activităţii publice: Effimieff , Societe le Beton 1956, referitoare la domeniul public, Epoux Bertin 1956, referitoare la contractele administrative. În prezent, deşi polemicile doctrinare nu s-au terminat, dezbaterile vizează alte probleme. Dezbateri animate în ultimii ani, în Franţa şi nu numai, s-au purtat în ceea ce priveşte locul serviciului public în construcţia Uniunii Europene. Noţiunea de serviciu public este dificil de a fi înţeleasă şi de a definită. Utilizată în câmpuri conceptuale foarte diversificate, este saturată de semnificaţii multiple, care se suprapun şi se intersectează. Jacques Chevallier identifică trei modalităţi de a percepe noţiunea de serviciu public 3. În primul rând, serviciul public este o entitate socială, care înglobează diverse activităţi şi structuri plasate sub dependenţa colectivităţilor publice; aparţinând sferei publice, serviciile publice prezintă o serie de particularităţi care interzic orice asimilare cu întreprinderile private. Serviciul public este şi o noţiune juridică, iar consecinţa acestui fapt este că antrenează aplicarea regulilor specifice şi derogatorii de la dreptul comun; serviciul public condensează şi rezumă ceea ce înseamnă particularismul dreptului administrativ. 4 Al treilea înţeles al noţiunii de serviciu public este acela de operator ideologic. În explicitarea acestei noţiuni, Chevallier precizează că serviciul public conturează mitul unui stat generos, binevoitor, unic, pentru binele tuturor; serviciul public este principiul axiologic care este ales să conducă gestiunea publică, finalitatea la care tind guvernanţii şi funcţionarii, norma de care depinde legitimitatea activităţii lor. 5 Expresia serviciu public evocă simultan trei semnificaţii: instituţională, juridică şi ideologică. Combinarea celor trei semnificaţii ale serviciului public a jucat mult timp rolul de vector al expansiunii etatice: expansiunea gestiunii publice, impusă prin slaba rezistenţă a mecanismelor de reglare economică şi socială, a contribuit la conturarea unui stat capabil să aibă răspuns la toate problemele publice. În doctrina franceză, noţiunii de serviciu public i-au fost recunoscute două sensuri: unul organic sau formal si unul material. In sens organic sau formal, serviciul public era caracterizat ca fiind o organizaţie, o întreprindere girată de administraţie, iar în sens material, serviciul public era socotit ca fiind orice activitate care avea ca scop satisfacerea unui interes general (indiferent de natura organizaţiei care o exercită). 6 De multe ori, definiţia materială şi cea formală coincideau, astfel încât, în dreptul clasic francez, o activitate de interes general, girată de administraţie era întotdeauna considerată serviciu public Citate de Jaqueline Morand-Devillier în Cours de Droit administratif, A se vedea J. Chevallier, Le Service Public, Presses Universitaires de Frace, Paris, 1994, p Idem. Ibidem. G. Vedel, în Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Ed. Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p. 11. Idem. 52

3 Încercând să cristalizeze concepţiile referitoare la noţiunea de serviciu public, în literatura de specialitate pe baza jurisprudenţei Consiliului de Stat s-au formulat două situatii: în primul caz, o activitate de interes general este asumată de o colectivitate publică sau se desfăşoară în contul acesteia, iar în al doilea caz, un organism care nu are caracter de drept public este investit cu o activitate de interes general. 8 În literatura de specialitate românească se afirmă că noţiunea de serviciu public a redevenit o noţiune de bază a dreptului administrativ 9 Statul şi unităţile administrativ-teritoriale, ca forme organizatorice de viaţă şi activitate ale membrilor care le compun, au menirea de a asigura locuitorilor condiţiile necesare de convieţuire economice, sociale, culturale, de securitate etc. în mod continuu şi permanent, organizând în acest scop o multitudine de structuri organizatorice, denumite frecvent în actele normative, dar şi în doctrina juridică de specialitate servicii publice, pe care le dotează în vederea bunei lor funcţionări cu: mijloace materiale şi băneşti, specialişti etc. Unele din aceste servicii publice se organizează numai de către stat, altele putând fi organizate şi de către colectivităţile locale recunoscute de stat. În primul caz, vorbim de servicii publice ale statului, în cel de-al doilea caz de servicii publice ale comunei, oraşului sau judeţului, după caz. Profesorul Paul Negulescu definea serviciul public ca un organism administrativ creat de stat, judeţ sau comună, cu o competenţă şi puteri determinate, cu mijloace financiare procurate din patrimoniul general al administraţiei publice creatoare, pus la dispoziţia publicului pentru a satisface în mod regulat şi continuu o nevoie cu caracter general, căreia iniţiativa privată nu ar putea să-i dea decât o satisfacţie incompletă şi intermitentă 10. Profesorul Anibal Teodorescu sublinia că, serviciile publice se întâlnesc oriunde este o activitate de stat. Se susţine de asemenea că, funcţia executivă a statului se realizează prin servicii publice, iar totalitatea lor formează administraţia. În acest sens, autorul consideră că serviciul public este serviciul înfiinţat şi organizat de stat sau subîmpărţirile sale administrative pentru îndeplinirea atribuţiilor lor executive. 11 Intr-o altă opinie 12 se consideră că serviciul public este un element esenţial al organizării statului modern, prin serviciu public înţelegând orice activitate creată pentru satisfacerea unor interese colective care se realizează după procedura specială a dreptului public, la nevoie cu concursul forţei publice. Definit ca activitate, serviciul public are următoarele caracterstici: 1) este o activitate tehnicojuridică; 2) funcţionează regulat şi continuu; 3) este o activitate pentru realizarea unor interese publice; 4) activitate fără a avea ca scop un câştig material; 5) activitate care poate fi supusă unor modificări. De asemenea, profesorul E. D. Tarangul definea serviciul public ca fiind orice activitate a autorităţilor publice pentru satisfacerea unei nevoi de interes general care este atât de importantă încât trebuie să funcţioneze în mod regulat şi continuu 13 (de exemplu poliţia, învăţământul, justiţia, transporturile pe căile ferate, asistenţa socială). După cum se poate observa, profesorul E. D. Tarangul pune accentul pe activitate, criticând opinia potrivit căreia prin serviciu public se înţelege nu numai activitatea în înţeles general, dar şi organul care o exercită. Astfel, se poate concluziona că noţiunea de serviciu public are două sensuri: un prim sens este acela de organism (organ) iar cel de-al doilea sens este acela de activitate. 14 Acest dublu sens îşi are originea în dreptul francez. In sens organic sau formal prin serviciu public se înţelege o organizaţie sau o întreprindere girată de administraţie, iar în sens material, serviciul public este orice activitate care are ca scop satisfacerea unui interes general, indiferent de natura organizaţiei care o exercită publică sau privată. 8 Ibidem. 9 A se vedea A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.i, Ed. Nemira, 1996, p Paul Negulescu, Tratat de drept administrativ, Tipografiile Române Unite, Bucureşti, 1925, p Anibal Teodorescu, Tratat de drept administrativ, vol. I, pag M. Văraru, Tratat de drept administrativ român, Ed. Librăriei Socec & Co., Bucureşti, 1928, p E.D. Tarangul, op.cit, p În acest sens, a se vedea A Iorgovan, Drept administrativ, Tratat elementar, 1994, Al. Negoiţă, Drept administrativ, 1997 ; I. Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, Bucureşti,

4 2. Serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale În prezent, unul dintre cele mai des discutate aspecte referitoare la serviciile publice este descentralizarea acestora, mai precis modalitatea de realizare şi gradul în care se realizează punerea în practică a principiului descentralizării serviciilor publice. Principiul descentralizării serviciilor publice nu are în vedere o descentralizare absolută, adică transferarea în totalitate a unor activităţi de la nivelul central la cel judeţean sau local. Acest lucru nu ar fi necesar, nici oportun şi nici posibil, mai ales dacă avem în vedere multitudinea de forme în care se pot organiza serviciile publice. Astfel, serviciile publice organizate la nivel central, sub forma autorităţilor administrative sunt şi vor exista întotdeauna la acest nivel (ele putându-se eventual, comasa sau diviza), întrucât ele exprimă interesul naţional general, la acest nivel, în domeniul respectiv, la care statul nu poate renunţa. Rolul acestor servicii este tocmai de a concepe şi a asigura strategia Guvernului (a statului) în acel sector de activitate, căreia i se subsumează activităţile practice concrete, realizate la nivelurile inferioare judeţ, localitate 15. Desigur, din cadrul acestor servicii publice, organizate ca autorităţi administrative centrale, se pot desprinde şi transfera la nivelurile inferioare (judeţean sau local) anumite activităţi concrete, fie în forma descentralizării lor, fie a deconcentrării, după cum se doreşte o desprindere mai fermă sau mai puţin fermă a acestor activităţi 16. În aceiaşi termeni se pune problema şi în cazul acelor servicii publice organizate sub forma instituţiilor publice şi regiilor autonome, sau a asociaţiilor şi fundaţiilor, astfel de servicii în mod necesar trebuind să existe şi la nivel central, nu numai judeţean sau local, exprimând interese şi trebuinţe care depăşesc pe cele ale unei localităţi. Chestiunea de fond, în cele din urmă, care interesează substanţa problemei la care ne referim descentralizarea sau deconcentrarea serviciilor publice ar putea avea trei aspecte: ce fel de servicii publice (în ce domenii) se pot organiza la nivel local sau judeţean; cât de importante pentru colectivitate sunt aceste activităţi şi dacă serviciile publice create sunt sau nu în stare să se susţină prin ele însele sau, dimpotrivă, este necesară intervenţia statului. 17 Aceste aspecte trebuie analizate împreună, în intercondiţionarea lor, întrucât suportul juridic pe care se fundamentează trebuie să pornească de la o opţiune politică realistă, să aibă în vedere nu numai necesităţile locale, ci şi posibilităţile de a răspunde cum se cuvine acestora, dar mai ales o discernere între acele activităţi (servicii publice) care exprimă un interes exclusiv sau preponderent naţional şi unul local sau judeţean. Sunt servicii publice care nu pot fi organizate decât la nivel naţional, ele exprimând un interes exclusiv naţional şi statal, cum bunăoară este apărarea ţării faţă de o agresiune armată externă, sau siguranţa naţională, politică externă şi altele, care nu pot fi transferate colectivităţilor locale si judeţene, chiar dacă acestea sunt, fără îndoială, interesate a se apăra contra unei agresiuni armate externe. 18 Sunt însă alte activităţi (servicii publice) care pot fi organizate în exclusivitate sau preponderent fie la nivel local (de exemplu transportul persoanelor şi mărfurilor în interiorul localităţilor, repararea străzilor, curăţenia localităţii şi altele), fie la nivelul judeţean (întreţinerea căilor de comunicaţie între localităţi, o aducţiune de apă care interesează mai multe localităţi ale judeţului ş.a.). Serviciile din categoria celor care se organizează la nivel naţional pot, cel mult să fie deconcentrate la nivel judeţean, deconcentrarea asigurând unitatea de scop şi acţiune, fundamentată pe principiul subordonării ierarhice a serviciului deconcentrat, care continuă să facă parte integrantă din cel organizat la nivel central. 19 Problema descentralizării serviciilor publice se pune numai în legătură cu cea de-a doua categorie de activităţi, care pot fi realizate şi la nivel local sau judeţean, după caz, şi dacă astfel de activităţi se găsesc, la un moment dat, organizate ca servicii publice la nivel central. Aici şi acum intervine opţiunea politică exprimată în norme juridice, care apreciază care sunt acele activităţi care se pot 15 M. Preda, Tratat de drept administrativ partea generală, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p E. Popa, Autonomia locală în România, editura All Beck, Bucuresti,1999, p C. Manda, C. Manda, Dreptul colectivităţilor locale, Lumina Lex, Bucureşti, 2002 p Mircea Preda, op.cit., p Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p

5 transfera (descentraliza) către nivelul judeţean sau local şi dacă un asemenea transfer (descentralizare) are si eficienţa necesară pe planul satisfacerii, la nivel corespunzător, a intereselor locuitorilor. Fără îndoială că în această opţiune se are în vedere şi efortul financiar necesar (din partea statului sau a colectivităţii respective) în susţinerea serviciilor publice transferate 20. Ar fi greşit să se creadă că în acţiunea descentralizării serviciilor publice ar exista un conflict de interese între stat (care ar avea tendinţa de a ţine aceste servicii publice în sfera de competente a autorităţilor sale centrale) şi autorităţile locale sau judeţene care presează în a prelua sub autoritatea lor, într-o formă sau alta, aceste activităţi. Interesul este acelaşi, atât al statului, cât si al autorităţilor locale, ca aceste servicii să răspundă cât mai bine necesităţilor locuitorilor, fiind mai puţin important dacă ele funcţionează sub autoritate centrală sau locală. Transferul lor (descentralizarea) este însă legat si de nivelul de dezvoltare economico-socială a localităţii sau judeţului respectiv, sub două aspecte: pe de o parte, cu cât o localitate este mai dezvoltată din acest punct de vedere, cu atât mai mult locuitorii săi au nevoie de servicii publice mai diversificate şi mai de calitate, iar pe de altă parte, gradul dezvoltării economico-sociale a localităţii îşi pune amprenta pe posibilitatea acoperirii costurilor pe care le presupun aceste servicii publice, inclusiv pe calitatea, operativitatea şi eficienţa lor. Iată de ce problema descentralizării serviciilor publice, consacrată de Constituţia României şi de Legea nr. 215/2001 privind administraţia publică locală este, deopotrivă, o problemă politică, juridică, economică şi socială 21. Rezolvarea ei în condiţii optime se poate face numai pe baza analizei temeinice a factorilor care o determină şi condiţionează factori care neavând caracter static, trebuie evaluaţi în raport de etapa şi acumulările existente în procesul parcurgerii perioadei de tranziţie către economia de piaţă şi de înfăptuire a Programului de reformă economică şi socială, inclusiv în domeniul administraţiei publice. Dacă am încerca să definim, pe baza celor de mai sus, ceea ce reprezintă serviciul public, am putea spune că acesta este o structură organizatorică, având de regulă personalitate juridică, înfiinţată în condiţiile legii, de către stat, comună, oraş sau judeţ, încadrată cu funcţionari publici si alt personal de specialitate, dotată cu mijloace materiale şi băneşti corespunzătoare, care desfăşoară o activitate sau un complex de activităţi omogene, stabilite prin actul de înfiinţare, în scopul satisfacerii în mod continuu şi permanent a unor interese generale ale unei colectivităţi. 22 La serviciile publice descentralizate ale ministerelor fac referire atât Constituţia cât şi numeroase alte acte normative. În acest sens, dispoziţiile art. 43 din Legea privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor 23 prevăd că Legea nr. 90/2001, publicată în M. O. nr. 164/ ministerele pot avea în subordinea lor servicii publice descentralizate, care funcţionează în unităţile administrativ-teritoriale. Mai întâi, este de precizat că rolul acestor servicii publice este de a asigura realizarea în concret a funcţiilor şi a atribuţiilor ministerului căruia i se subordonează în unitatea administrativ-teritorială în care sunt organizate. În al doilea rând, organizarea acestor servicii nu are caracter imperativ, ci facultativ. Ca atare, nu toate ministerele îşi organizează în unităţile administrativ-teritoriale asemenea servicii publice descentralizate, întrucât funcţiile şi atribuţiile lor specifice se realizează în concret, la nivelul întregii ţări, nu a unităţilor administrativ-teritoriale. Aşa, de pildă, este cazul Ministerului Afacerilor Externe, Ministerului Justiţiei, Ministerului Informaţiilor Publice, Ministerului pentru Relaţia cu Parlamentul ş.a. În schimb, sunt ministere care au organizate asemenea servicii publice nu numai la nivelul judeţelor, ci şi în celelalte unităţi administrativ-teritoriale, întrucât realizarea în concret a unora dintre atribuţiile lor privesc şi aceste unităţi. Este cazul Ministerului Finanţelor Publice şi al Ministerului de Interne, pentru a da numai două exemple care au structuri organizatorice (servicii publice descentralizate) şi în municipii, sectoarele municipiului Bucureşti, oraşe şi chiar în comune. Denumirea lor de servicii publice descentralizate este improprie, deoarece activităţile care le constituie obiectul nu sunt activităţi descentralizate, ci numai deconcentrate 24. De altfel, şi pe plan organizatoric, în fapt, aceste servicii 20 A se vedea E. Popa, op.cit., p Dacian Dragoş, Consideraţii teoretice privind noul cadru legal de organizare şi funcţionare a administraţiei publice locale, în Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative, nr. 1(6)/2001, p Rodica Narcisa Petrescu, op.cit., p Legea nr. 90/2001, publicată în M. O. nr. 164/ E. Popa, op.cit., p

6 publice sunt încorporate în structura ministerului, numai că ele nu îşi desfăşoară activitatea la centru, ca celelalte compartimente din organigrama ministerului, ci într-o unitate administrativ-teritoriala, motiv pentru care au şi fost denumite servicii publice descentralizate. Faptul că ele sunt în realitate servicii publice deconcentrate, nu descentralizate 25, rezultă şi din modul în care sunt asigurate mijloacele financiare necesare şi numărul de personal. Sub acest aspect, reglementările în vigoare prevăd că mijloacele lor financiare se asigură prin ministerul de resort, deci nu în mod autonom, descentralizat, iar personalul lor face parte din totalul personalului aprobat pentru minister. De asemenea, în cazul tuturor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor, înfiinţarea sau desfiinţarea lor, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiile de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului în subordinea căruia aceste servicii îşi desfăşoară activitatea. Conducătorii serviciilor publice descentralizate sunt numiţi şi eliberaţi din funcţie de către miniştri, cu avizul consultativ al prefectului, acesta din urmă având rolul, potrivit prevederilor constituţionale, de a conduce aceste servicii publice. Administraţia publică centrală de specialitate, organizată în anumite domenii şi sectoare de activitate, se realizează nu numai de către ministere, ci şi de alte organe, care sunt nu sunt calificate ca ministere, ci pur şi simplu ca alte organe de specialitate. Aceste organe, din punct de vedere al competenţei lor teritoriale, sunt tot organe centrale ca şi Guvernul şi ministerele întrucât atribuţiile care le revin se exercită pe întregul teritoriu al statului. Cu toate acestea, ele se situează pe o treaptă inferioară în ierarhia organelor administraţiei publice centrale, în raport cu Guvernul şi ministerele. Potrivit art. 60 din Legea 90/2001, dispoziţiile legii privind organizarea şi funcţionarea ministerelor se aplică în mod corespunzător şi celorlalte organe centrale din subordinea Guvernului. Ca atare, putem concluziona că şi în subordinea organelor de specialitate aflate în subordinea Guvernului pot fi organizate servicii publice descentralizate 26, întrucât înfiinţarea sau desfiinţarea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, obiectul de activitate, structura organizatorică, numărul şi încadrarea personalului, criteriile de constituire a compartimentelor şi funcţiilor de conducere ale acestora se aprobă prin ordin al ministrului, respectiv al conducătorului organului de specialitate în subordinea căruia aceste servicii sau organe îşi desfăşoară activitatea, se precizează în această lege. De asemenea, ministerele pot avea în subordine şi organe de specialitate şi instituţii publice sau pot avea în coordonare ori sub autoritate anumite unităţi regii autonome, agenţii, companii, societăţi comerciale ş. a. Unele dintre acestea sunt finanţate de la bugetul de stat cazul organelor de specialitate şi al instituţiilor publice, din subordine ministerelor altele din venituri extrabugetare sau, după caz, atât de la bugetul de stat, cât şi din venituri extrabugetare, funcţie de ceea ce prevede hotărârea Guvernului prin care sunt reglementate. În privinţa acestor organe de specialitate din subordine ministerelor, se pune problema dacă acestea pot sau nu să înfiinţeze în subordine lor servicii publice, care să funcţioneze în unităţile administrativteritoriale. Problema se pune în corelare cu prevederile art. 44 alin. (1) din Legea privind organizarea şi funcţionarea Guvernului şi a ministerelor, care se referă la serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale, fără nici o distincţie între acestea (ele putând fi atât în subordinea Guvernului, cât şi a ministerelor, cât şi a ministerelor, sau ca autorităţi administrative autonome) ai căror conducători sunt abilitaţi prin această normă să aprobe înfiinţarea sau desfiinţarea de servicii publice descentralizate, obiectul lor de activitate, structura organizatorică, numărul şi funcţiile de conducere ale acestora. Potrivit opiniei profesorului Mircea Preda, dacă am acceptat totuşi posibilitatea înfiinţării acestor servicii publice nu numai în subordinea ministerelor, aşa cum rezultă dintr-o interpretare restrictivă a prevederilor art. 43 din această lege, ci şi în subordinea organelor de specialitate subordonate Guvernului, nu putem însă accepta şi înfiinţarea unor asemenea servicii publice descentralizate în subordine organelor de specialitate aflate în subordinea ministerelor. Dacă s-ar accepta o asemenea soluţie, ar însemna că în domeniul de activitate al unui minister să fie organizate în unităţile administrativ-teritoriale două categorii 25 C. Manda, C. Manda, op.cit., p Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice, Edit. Lumina Lex, Bucureşti, 2002, p

7 de servicii publice descentralizate: unele în subordinea nemijlocită ministerului, altele în subordinea nemijlocită a organului de specialitate, aflat el însuşi în subordinea ministerului. 27 Autorul consideră că regimul juridic al celor două servicii publice ar urma să fie diferit, iar în unele privinţe chiar şi contradictoriu, ceea ce, desigur ar fi greu de acceptat. Totuşi, aşa cum practica o demonstrează, aceste contradicţii se menţin la un nivel teoretic, întrucât în unităţile administrativ-teritoriale funcţionează şi servicii publice descentralizate ale acestor organe de specialitate din subordinea ministerelor. Pentru a da numai câteva exemple, menţionăm: Secretariatul de Stat pentru Persoanele cu Handicap, din subordinea Ministerului Sănătăţii şi Familiei în subordinea căruia funcţionează inspectoratele de stat teritoriale pentru persoanele cu handicap; Oficiul Concurenţei şi Direcţia Generală a Vămilor, din subordinea Ministerului Finanţelor Publice în subordinea cărora funcţionează ca şi servicii publice descentralizate, inspectorate judeţene de concurenţă, respectiv birouri vamale judeţene ; Oficiul Naţional de Cadastru, Geodezie şi Cartografie din subordinea Ministerului Administraţiei Publice în subordinea căruia funcţionează oficiile judeţene ce cadastru, geodezie şi cartografie ; Agenţia Naţională Sanitară Veterinară, aflată în subordinea Ministerului Agriculturii, Alimentaţiei şi Pădurilor are în subordine direcţiile sanitar - veterinare judeţene ; Direcţia Generală a Penitenciarelor, din subordinea ministerului Justiţiei. Aceeaşi problemă apare aşa cum am amintit deja, şi în legătură cu posibilitatea de a înfiinţa servicii publice descentralizate la nivel teritorial, a altor unităţi din subordine sau aflate în coordonarea ori sub autoritatea ministerelor. Din punct de vedere al formei în care sunt organizate aceste unităţi, ele pot fi instituţii publice, caz în care ele sunt direct subordonate ministerului ori regii autonome, societăţi comerciale, companii naţionale ş.a., caz în care ele se află numai în coordonarea sau sub autoritatea ministerelor, funcţie de prevederea din actul normativ în cauză. Prin urmare, dacă acceptăm existenţa serviciilor publice descentralizate în subordinea organelor de specialitate din subordinea ministerelor, trebuie să acceptăm existenţa lor şi în cazul organelor de specialitate aflate în coordonarea ori sub autoritatea ministerelor. Chiar dacă, în esenţă, înfiinţarea acestor servicii publice descentralizate pare ilegală, opinie împărtăşită de altfel şi de profesorul Mircea Preda 28, în practică acestea există. Prezentăm, în continuare, câteva exemple de servicii publice ale unor organe de specialitate în coordonarea ori sub autoritatea ministerelor: Compania Naţională Apele Române S.A., aflată sub autoritatea Ministerului Apelor şi Protecţiei Mediului are în subordine sistemele judeţene de gospodărire a apelor; Societatea Comercială de Distribuţie şi Furnizare a Energiei Electrice Electrica S.A. Bucureşti şi Societatea Comercială de Distribuţie a Gazelor Naturale Distrigaz Sud S.A. Bucureşti, precum şi Societatea Naţională a Petrolului Petrom S.A. Bucureşti, aflate sub autoritatea Ministerului Industriei şi Resurselor au în subordine sucursale judeţene considerate, în practică, servicii publice descentralizate; Compania Naţională Poşta Română S.A., la care Ministerul Comunicaţiilor şi Tehnologiei Informaţiilor îndeplinesc atribuţiile pe care statul român le are în calitate de acţionar are în subordine oficiile judeţene de poştă; Autoritatea Rutieră Română A.R.R., aflată în subordinea Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei are în subordine agenţii judeţene; Regia Autonomă Registrul Auto Român, sub autoritatea Ministerului Lucrărilor Publice, Transporturilor şi Locuinţei are în subordine reprezentanţe judeţene. 3. Controlul prefectului asupra serviciilor publice descentralizate Rolul prefectului este prevăzut de dispoziţiile art. 122 alin. (2) şi (4) din Constituţie, potrivit cărora prefectul conduce serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale şi poate ataca, în faţa instanţei de contencios administrativ, un act al consiliului judeţean, al celui local sau al primarului, în cazul în care consideră actul ilegal. Aceste prevederi ale Legii fundamentale sunt detaliate de dispoziţiile art din Legea administraţiei publice locale. În acest sens, în art. 132 alin. (1) se prevede că în calitate de reprezentant al Guvernului, prefectul veghează ca activitatea consiliilor locale şi a primarilor, a consiliilor judeţene şi a preşedinţilor consiliilor judeţene să se desfăşoare în conformitate cu prevederile legii, iar în art. 133 alin. (1) se statuează că prefectul conduce activitatea serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale 27 Mircea Preda, op.cit., p Mircea Preda, op.cit., p

8 celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate, organizate la nivelul unităţilor administrativ-teritoriale. În legătură cu această prevedere, legea organică mai face o precizare prevăzând că numirea şi eliberarea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice descentralizate ale ministerelor se fac cu avizul consultativ 29 al prefectului, iar în situaţiile bine motivate, prefectul îşi poate retrage avizul acordat, propunând, în condiţiile legii, eliberarea din funcţie a conducătorilor acestora. Raţiunea avizării prealabile 30 de către prefect a numirii sau eliberării din funcţie a conducătorilor serviciilor publice rezidă în faptul că aceste servicii fac parte din structura executivului, a ministerelor, care se subordonează ierarhic Guvernului, iar prefectul este reprezentantul acestuia pe plan local, la nivelul la care sunt organizate aceste servicii. Mai mult, legea prevede că prefectul poate propune ministerelor şi celorlalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate măsuri pentru îmbunătăţirea activităţii serviciilor publice descentralizate, organizate la nivelul judeţului. Referitor la această avizare prealabilă, precum şi la conducerea serviciilor publice de către prefect, Emil Bălan precizează: Prefectul, însărcinat să vegheze la executarea deciziilor guvernamentale este responsabil de aplicarea politicii Guvernului în judeţul său. El va acţiona urmărind coordonarea activităţii serviciilor ministeriale şi priorităţilor guvernamentale cu imperativele locale. De aceea, se consideră necesară, în sensul consideraţiilor de mai sus, o îmbunătăţire a prevederilor art.122 din Constituţie, prin înlocuirea celor două noţiuni cu una singură aceea de coordonare de către prefect a serviciilor publice de specialitate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale din unităţile administrativ-teritoriale 31. O menţiune specială se cuvine în privinţa actelor administrative emise de serviciile publice descentralizate în judeţe ale ministerelor şi celorlalte autorităţi centrale ale administraţiei publice. Aceste acte, deşi sunt tot acte administrative, nu sunt supuse controlului de legalitate exercitat de prefect întrucât ele emană de la un serviciu al unei autorităţi centrale, serviciu care se află în raporturi de subordonare ierarhică cu autoritatea centrală. Controlul legalităţii şi chiar al oportunităţii acestor acte se realizează în cadrul sistemului, de către însăşi autoritatea publică centrală, fiind un control ierarhic. O altă dispoziţie specială este cuprinsă în alin. 2 al art. 137 cu privire la actele prefectului ordine, potrivit căreia atunci când prin ordine se stabilesc măsuri cu caracter tehnic şi de specialitate, prefectul are obligaţia de a consulta, în prealabil, serviciile descentralizate. Consultarea pe care prefectul este obligat să o facă are valoarea unui aviz consultativ şi ca atare, el poate să ţină sau nu cont de punctul de vedere al serviciului public descentralizat pe care l-a consultat. Dacă prefectul a emis ordinul, legea prevede cerinţa ca acesta să fie contrasemnat de către conducătorii serviciilor descentralizate consultate. La rândul lor, ministerele şi celelalte autorităţi ale administraţiei publice centrale de specialitate au obligaţia să comunice prefectului, imediat după emitere, ordinele şi celelalte dispoziţii cu caracter normativ pe care le transmit serviciilor publice descentralizate. Legea nr. 215/2001, precum şi H.G. nr. 9/2001 privind organizarea şi funcţionarea prefecturilor, prevăd atribuţiile aparatului propriu de specialitate al prefectului, printre care şi atribuţiile cu privire la serviciile publice descentralizate: urmăreşte activitatea desfăşurată de serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale organizate în judeţ, respectiv în municipiul Bucureşti, precum şi activitatea unităţilor din subordinea ministerelor care nu au servicii descentralizate, a regiilor autonome de interes naţional şi a filialelor acestora din judeţ, respectiv din municipiul Bucureşti; în acest scop poate solicita de la acestea informări şi rapoarte; urmăreşte modul de conlucrare dintre autorităţile administraţiei publice locale şi serviciile publice descentralizate în soluţionarea problemelor colectivităţilor locale; elaborează şi supune spre aprobare măsuri pentru îmbunătăţirea acestei conlucrări şi a asistenţei tehnice acordate autorităţilor locale; întocmeşte informări cu privire la activitatea desfăşurată de serviciile publice descentralizate, semnalează divergenţele apărute între acestea şi autorităţile administraţiei publice locale şi organizează acţiuni 29 Avizul este consultativ atunci când organul care emite actul juridic are obligaţia să solicite punctul de vedere al altui organ, dar nu este obligat să se conformeze acestuia. 30 Corneliu-Liviu Popescu, Avizul Prefectului la eliberarea şi numirea din funcţie a conducătorilor serviciilor publice desconcentrate în judeţ ale administraţiei ministeriale, în Dreptul, anul IX, seria a III-a, nr. 5/1998, p Emil Bălan, Prefectul şi prefectura în sistemul administraţiei publice, Edit. Fundaţiei România de mâine, Bucureşti, 1997, p

9 concrete de mediere a acestora; examinează, împreună cu serviciile publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale şi cu autorităţile administraţiei publice locale şi judeţene, stadiul de execuţie a unor lucrări şi acţiuni care se derulează în comun; emite avizul prevăzut de lege pentru numirea şefilor serviciilor publice descentralizate din judeţ. De asemenea, în fiecare judeţ şi în municipiul Bucureşti se organizează o comisie consultativă 32, din care fac parte şi şefii serviciilor publice descentralizate ale ministerelor şi ale celorlalte organe centrale de specialitate. În acest sens, autorul Emil Bălan preciza că componenţa comisiei administrative demonstrează că ea a fost instituită pentru a da posibilitatea, atât reprezentantului guvernului (prefectului), cât şi a şefului administraţiei publice judeţene şi a municipiului Bucureşti (preşedintele consiliului judeţean şi, respectiv, primarul general al municipiului Bucureşti) să cunoască, pe de o parte, modul în care îşi realizează atribuţiile serviciile publice descentralizate în judeţ şi în municipiul Bucureşti, iar pe de altă parte, măsurile ce se impun a fi luate, ţinând seama de rezultatele obţinute pentru îmbunătăţirea activităţii serviciilor publice descentralizate în judeţe şi în municipiul Bucureşti. 33 Astfel, mai precizează autorul, Comisia administrativă apare ca un instrument tehnic la îndemâna prefectului, pentru a face administraţia statului, mai exact serviciile specializate ale statului la nivel judeţean, mult mai eficiente. 34 Totodată, aparatul propriu de specialitate al prefectului, realizează atât raportul anual cu privire la starea generală economico-socială a judeţului care se înaintează, potrivit legii, Guvernului, prin Ministerul Administraţiei Publice, cât şi informări cu privire la activitatea serviciilor publice descentralizate, pe care le va prezenta autorităţilor administraţiei publice judeţene şi ministerelor de resort. În legătură cu această obligaţie a prefectului, trebuie subliniat că raţiunea prezentării acestei informări porneşte de la raporturile care există între consiliile judeţene şi al municipiului Bucureşti, pe de o parte, şi serviciile publice ale ministerelor, descentralizate la nivel judeţean, pe de altă parte. Serviciile publice descentralizate ale ministerelor în teritoriu, chiar dacă se subordonează ierarhic numai ministerelor respective, realizează acţiuni şi activităţi concrete, în diverse domenii învăţământ, sănătate, financiar, agricultură etc. în care sunt competente şi consiliile locale, iar acţiunile lor trebuie să fie concordante, asigurând astfel bunul mers al acestor sectoare. Informarea trebuie să cuprindă aprecierile prefectului cu privire la activitatea serviciilor publice ale ministerelor în organizate în judeţe. Prefectul are posibilitatea practică să realizeze o informare obiectivă despre activitatea acestor servicii, în primul rând ca urmare a faptului că el este preşedintele comisiei administrative, în a cărei componenţă intră şi toţi conducătorii serviciilor publice ale ministerelor, organizate în judeţe, având dreptul să convoace comisia ori de câte ori este necesar, iar, în al doilea rând comisia administrativă, în ansamblul său, sprijină serviciile publice ale ministerelor, în felul acesta, prefectul fiind în permanenţă la curent cu activitatea acestor servicii. 35 Concluzii Necesitatea organizării unui serviciu public se impune numai atunci când realitatea socială evidenţiază o nevoie generală, comună unei colectivităţi recunoscute de stat, cu alte cuvinte numai atunci când se poate constata existenţa unei cerinţe sociale mai de amploare, indiferent sub ce forma va funcţiona acest serviciu (la nivel naţional, descentralizat sau local). Rezultă că nu este suficientă, pentru organizarea unui serviciu public, existenţa unui interes (singular) al unei persoane sau grup restrâns de persoane, ci a unei colectivităţi constituite şi recunoscute de stat. Constituirea serviciului public se realizează însă în drept numai dacă voinţa autorităţilor abilitate de lege a-l înfiinţa este exprimată ca atare prin norme juridice. Aşadar, serviciul public, ca activitate, este legat indisolubil de ideea de interes general şi de voinţa autorităţilor publice care decid la ce moment şi în ce modalitate se va satisface acest interes. Serviciile publice poartă denumiri diferite, ca de exemplu, secretariate, agenţii, institute, administraţii, secţii, oficii, spitale, şcoli, regii autonome, societăţi. Indiferent de denumirea pe care o poartă, ne vom afla fi în 32 H.G. nr. 9/2001 privind organizarea şi funcţionarea prefecturilor, prevede comisia administrativă (modificată implicit prin Legea nr. 215/2001); Mircea Preda, op.cit., p Emil Bălan, op.cit., p Emil Bălan, op.cit., p Emil Bălan, op.cit., p

10 prezenţa unui serviciu public, dacă sunt întrunite următoarele condiţii 36 : este înfiinţat în scopul satisfacerii cerinţelor membrilor societăţii, de către stat, judeţ sau comună, înfiinţarea s-a realizat prin acte de autoritate, activitatea lor se desfăşoară în realizarea autorităţii de stat, fiind dotate cu atribuţii, puteri şi competenţe de a satisface interesele publice, generale, sunt persoane juridice, având toate drepturile şi obligaţiile specifice acestora, mijloacele materiale sunt asigurate prin subvenţii bugetare, fie din venituri proprii, şi desfăşoară o activitate continuă. În practică, există o diversitate de servicii publice, organizarea lor fiind determinată de specificul domeniilor în care se înfiinţează şi diversitatea cerinţelor colectivităţilor, ce pot fi clasificate după o serie întreagă de criterii, cum ar fi: întinderea interesului ce se doreşte a fi satisfăcut, natura sau domeniul de activitate al serviciilor publice, regulile juridice aplicabile, (un regim administrativ - când serviciile publice sunt organizate şi funcţionează ca autorităţi administrative sau ca structuri organizatorice aflate sub autoritatea acestora şi un regim mixt, de drept administrativ şi de drept privat - când serviciile publice sunt concesionate în baza unui contract administrativ), modul de organizare (autorităţi administrative, instituţii publice, regii autonome, asociaţii şi fundaţii). Acestea iau fiinţă în strânsă legătură cu diversitatea atribuţiilor statului modern, fiecare realizând o atribuţie sau numai o latură a acesteia, în vederea realiza atribuţiilor statului în domeniul executării legilor, a hotărârilor judecătoreşti, asigurarea ordinii şi liniştii publice, securitatea statului, precum şi nevoia de a satisface interesele de instruire, cultură, sănătate etc. Serviciile publice care sunt create de stat, prin care se realizează sarcinile puterii executive, sunt numite servicii publice administrative. Bibliografie 1. Jaqueline Morand-Deviller, Cours de Droit administratif, Themes de reflexion. Commentaires d arrtes avec corriges, VII-eme edition, Paris I, Sorbonne. 2. Jaques Chevallier, Le Service Public, Presses Universitaires de Frace, Paris, Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, vol.i, Editura Nemira, Bucuresti, Corneliu Manda, Cezar Manda, Dreptul colectivităţilor locale, Editura Lumina Lex, Bucureşti, Mircea Preda, Autorităţile administraţiei publice, Editura Lumina Lex, Bucureşti, Emil Bălan, Prefectul şi prefectura în sistemul administraţiei publice, Editura Fundaţiei România de mâine, Bucureşti, În acest sens a se vedea V. Prisăcaru, Tratat de drept administrativ român, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1993, şi I. Alexandru, Administraţia Publică, Lumina Lex, Bucureşti,