REGIMUL JURIDIC AL ACŢIUNILOR ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV ÎMPOTRIVA ORDONANŢELOR GUVERNULUI

Transcription

1 REGIMUL JURIDIC AL ACŢIUNILOR ÎN CONTENCIOS ADMINISTRATIV ÎMPOTRIVA ORDONANŢELOR GUVERNULUI Camelia Florentina STOICA Camelia Florentina STOICA Conf. univ. dr., Director Departament, Departamentul de Drept, Facultatea de Contabilitate şi Informatică de Gestiune, Academia de Studii Economice, Bucureşti, România Tel.: The Legal Regime of the Administrative Contentious Claims Against the Government Ordinances Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative 1(30)/2012, pp Abstract The present article presents a short analysis of the legal regime of the administrative contentious claims against the Government Ordinances, showing that the control of the courts of justice is limited, by report to the legal nature of the acts under analysis. Also, the article presents the conditions to be fulfilled by the administrative contentious claims against the Government Ordinances, showing that these claims have as object: the award of damages for the tort caused by the Government Ordinances, the annulment of the administrative acts, the obligation of the public authority to issue an administrative act, the obligations of the public authority to perform a certain administrative operation. Keywords: Government Ordinance, administrative act, administrative contentious, Romanian Constitution 174

2 1. Introducere Porivit art. 126 alin. (6) din Constituţie, Controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice, pe calea contenciosului administrativ, este garantat, cu excepţia celor care privesc raporturile cu Parlamentul, precum şi a actelor de comandament cu caracter militar. Instanţele de contencios administrativ sunt competente să soluţioneze cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau, după caz, prin dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale. Textul constituţional citat, consacrând competenţa instanţelor de contencios administrativ de a soluţiona cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe declarate neconstituţionale, aşadar accesul la justiţie al persoanelor aflate în situaţia menţionată, determină, totodată, un regim juridic specific pentru acţiunile în contencios administrativ împotriva ordonanţelor Guvernului. 1 Aceasta în considerarea regimului mixt, de drept constituţional şi de drept administrativ al ordonanţelor Guvernului, deosebit de cel al hotărârilor de Guvern, supuse exclusiv unui regim juridic administrativ. Astfel, spre deosebire de aceste din urmă acte, care dau expresie unei competenţe originare a Guvernului, ordonanţele simple sau de urgenţă: (1) dau expresie unei competenţe derivate a aceleiaşi autorităţi, fiind emise în baza delegării legislative 2, aşadar ca efect al exerciţiului temporar al unor atribuţii legislative de către puterea executivă prin forme şi metode specifice activităţii administrative (Muraru şi Tănăsescu, 2008, p. 1086); (2) pot forma obiectul controlului de constituţionalitate, în condiţiile art. 146 lit. d) din Constituţie. În considerarea acestui specific, regimului juridic al acţiunilor împotriva ordonanţelor Guvernului este stabilit printr-un articol distinct din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, a cărui examinare, prin raportare la jurisprudenţa în această materie a Curţii Constituţionale şi a instanţelor judecătoreşti, relevă o serie de particularităţi, cu precădere în ceea ce priveşte condiţiile acţiunii, obiectul acesteia, incidenţa instituţiei suspendării executării actului administrativ, aspecte ce vor fi analizate în ceea ce urmează. 2. Condiţiile acţiunii împotriva ordonanţelor Guvernului Persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ în două situaţii: a) când este pusă la îndoială prezumţia de constituţionalitate a unui astfel de act (situaţie în care, art. 9 alin. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, acţiunea trebuie însoţită de excepţia de neconstituţionalitate); 1 Este vorba atât de ordonanţele emise în baza unei legi de abilitare (art. 115 alin. 1) din Constituţie, cât şi de ordonanţele de urgenţă, adoptate în situaţii extraordinare, a căror reglementare nu poate fi amânată (art. 115 alin. 4 din Constituţie). 2 Condiţiile delegării legislative sunt prevăzute, în detaliu, de art. 115 din Constituţie. 175

3 b) când a fost constatată neconstituţionalitatea unei ordonanţe de Guvern, situaţie în care acţiunea trebuie introdusă în limitele unui termen de decădere de un an, calculat de la data publicării deciziei Curţii Constituţionale în Monitorul Oficial al României. Se observă că, în ambele situaţii, admisibilitatea acţiunii este condiţionată de răsturnarea prezumţiei de constituţionalitate a ordonanţei Guvernului pretins vătămătoare. Această concluzie este confirmată şi de prevederile art. 9 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 care, referindu-se la soluţiile pe care instanţa le poate pronunţa în cadrul acestei acţiuni, prevede că acestea sunt următoarele: (1) instanţa soluţionează fondul cauzei (în situaţia în care ordonanţa sau o dispoziţie a acesteia a fost declarată neconstituţională); (2) instanţa respinge acţiunea ca inadmisibilă (în situaţia respingerii excepţiei de neconstituţionalitate). 3. Obiectul acţiunii împotriva ordonanţelor Guvernului Potrivit art. 9 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, acţiunea formulată împotriva ordonanţelor Guvernului poate avea ca obiect: acordarea de despăgubiri pentru prejudiciile cauzate prin ordonanţe ale Guvernului; anularea actelor administrative emise în baza acestor acte; obligarea unei autorităţi publice la emiterea unui act administrativ; obligarea unei autorităţi publice la realizarea unei anumite operaţiuni administrative. Pe cale de interpretare, rezultă că nu poate constitui obiectul unei astfel de acţiuni: a) anularea unei ordonanţe sau a unei ordonanţe de urgenţă; Aceasta întrucât actele menţionate sunt, din punct de vedere al organului emitent, acte ale Guvernului 3 şi, ca atare, acte administrative, dar din punct de vedere material, al efectelor pe care le produc şi a forţei juridice pe care le au, echivalează cu legile emise de Parlament (Pactet, 1998, p. 560). Astfel, cum s-a subliniat (Constantinescu et al., 1992, p. 254), delegarea legislativă constituie de fapt o modalitate de conlucrare dintre Parlament şi Guvern, în temeiul căreia Guvernul este învestit cu exercitarea unei părţi din funcţia legislativă în anumite condiţii. Ca o consecinţă a faptului că ordonanţele Guvernului sunt acte cu putere de lege, acestea nu pot face obiectul unui contencios administrativ în anulare, ci numai a contenciosului constituţional, în condiţiile legii. b) constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe sau a dispoziţiei din ordonanţă. Această regulă este, de altfel, prevăzută în mod expres de art. 9 alin. (1) teza finală din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, potrivit căruia persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii 3 Potrivit art. 108 Actele Guvernului, alin. (3) din Constituţie: Ordonanţele se emit în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta. 176

4 din ordonanţe poate introduce acţiune la instanţa de contencios administrativ, însoţită de excepţia de neconstituţionalitate, în măsura în care obiectul principal nu este constatarea neconstituţionalităţii ordonanţei ori a dispoziţiei din ordonanţă. Textul legal citat a fost modificat în acest sens ca urmare a pronunţării Deciziei nr. 660/2007 a Curţii Constituţionale. Prin această decizie, Curtea a reţinut că în cadrul procesului judiciar, excepţia de neconstituţionalitate se înscrie în rândul excepţiilor de procedură prin care, partea care le ridică, instanţa de judecată din oficiu sau procurorul urmăreşte împiedicarea unei judecăţi care s-ar întemeia pe o dispoziţie legală neconstituţională. În aceeaşi ordine conceptuală, excepţia de neconstituţionalitate reprezintă o chestiune prejudicială, adică o problemă juridică a cărei rezolvare trebuie să preceadă soluţionarea litigiului cu care este conexă. Aşadar, a mai reţinut Curtea, excepţia de neconstituţionalitate nu poate forma obiectul unei acţiuni principale nici în faţa instanţei de judecată sau de arbitraj, unde constituie întotdeauna un mijloc de apărare într-un litigiu în curs de soluţionare, şi nici în faţa Curţii Constituţionale. Or, în măsura în care art. 9 se interpretează în sensul că persoana vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe poate introduce la instanţa de contencios administrativ acţiune al cărei obiect principal îl constituie sesizarea directă a Curţii Constituţionale pentru a declara ca fiind neconstituţionale actele menţionate, textul este neconstituţional, prin raportare la prevederile din Legea fundamentală enunţate mai sus. Atunci când obiectul acţiunii principale introduse la instanţa de judecată este constatarea neconstituţionalităţii unei ordonanţe simple sau ordonanţe de urgenţă a Guvernului ori a unor dispoziţii din aceasta, excepţia de neconstituţionalitate este transformată într-o veritabilă acţiune directă, pierzându-şi astfel natura sa de excepţie, înţeleasă ca un mijloc de apărare care nu pune în discuţie fondul pretenţiei deduse judecăţii. 4. Inadmisibilitatea cererii de suspendare a executării ordonanţelor Guvernului Potrivit art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. Art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 defineşte actul administrativ după cum urmează: actul unilateral cu caracter individual sau normativ, emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ. 177

5 Examinând dispoziţiile legale citate, se constată că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 nu distinge cu privire la natura individuală sau normativă a actului administrativ susceptibil de suspendare a executării în condiţiile prevăzute de lege. Astfel fiind, rezultă că, dacă sunt întrunite aceste condiţii, instanţa poate dispune suspendarea executării oricărui act administrativ, în înţelesul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, indiferent de natura individuală sau normativă a acestuia. Cât priveşte înţelesul pe care art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 îl dă conceptului de act administrativ se observă că circumstanţierea pe care acesta o realizează în ceea ce priveşte actele emise de autorităţile publice în regim de putere publică este foarte precisă, fiind vizate numai actele emise în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii. Altfel spus, ceea ce prevalează în această definiţie este criteriul material, al conţinutului actului emis de autoritatea publică în regim de putere publică. Această circumstanţiere impune, cât priveşte actele Guvernului, o necesară distincţie între categoria actelor emise în vederea organizării legii şi alte acte. Examinând în acest sens dispoziţiile art. 108 din Constituţie Actele Guvernului, se constată că, potrivit alin. (1) al acestui articol, Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe. Potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol, hotărârile de Guvern se emit pentru organizarea executării legilor, ordonanţele fiind emise, conform art. 108 alin. (3) din Constituţie, în temeiul unei legi speciale de abilitare, în limitele şi în condiţiile prevăzute de aceasta. Cât priveşte ordonanţele, regimul juridic al acestora este dat de dispoziţiile art. 115 din Constituţie, referitor la delegarea legislativă, text care stabileşte două tipuri de acte prin care executivul are competenţa de a aduce la îndeplinire această delegare: ordonanţele simple, ce pot fi emise numai pe baza unei legi de abilitare, aşadar ca urmare a unei delegări legislative acordate de legiuitor, prevăzute de alin. (1) al acestui articol, şi ordonanţele de urgenţă, prevăzute de alin. (4). Ordonanţele simple se adoptă întotdeauna în baza unei legi de abilitare care, astfel cum s-a arătat (Apostol-Tofan şi Tănăsescu, 2008, p. 1088), cuprinde două elemente obligatorii şi unul facultativ. Cele două elemente obligatorii identificate privesc domeniile în care se pot adopta ordonanţele domenii care nu fac obiectul legilor organice (art. 115 alin. 1 din Constituţie) şi perioada de abilitare legea de abilitare va stabili, în mod obligatoriu, domeniul şi data până la care se pot emite ordonanţe (art. 115 alin. 2 din Constituţie). Elementul facultativ priveşte supunerea ordonanţelor spre aprobare Parlamentului: dacă legea de abilitare o cere, ordonanţele se supun aprobării Parlamentului, potrivit procedurii legislative, până la împlinirea termenului de abilitare. Nerespectarea termenului atrage încetarea efectelor ordonanţei (art. 115 alin. 3 din Constituţie). Cât priveşte ordonanţele de urgenţă, Curtea Constituţională a statuat, prin Decizia nr. 34/1998 că, în cazul lor, delegarea legislativă este acordată de Constituţia însăşi, şi că ordonanţa de urgenţă nu este o varietate a ordonanţei pe baza unei legi de abilitare, ci o măsură de ordin constituţional ce permite Guvernului, sub controlul 178

6 strict al Parlamentului, să facă faţă unui caz excepţional şi care se justifică astfel cum s-a arătat în Decizia nr. 65/1995, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 129 din 28 iunie 1995 pe necesitatea şi urgenţa reglementării unei situaţii care, datorită circumstanţelor sale excepţionale, impune adoptarea de soluţii imediate în vederea evitării unei grave atingeri aduse interesului public. Dispoziţiile constituţionale stabilesc expres condiţiile emiterii ordonanţelor de urgenţă, după cum urmează: se adoptă în situaţii extraordinare a căror reglementare nu poate fi amânată, legiuitorul delegat având obligaţia de a motiva urgenţa în cuprinsul acestora [art. 115 alin. (4) din Constituţie]; nu pot fi adoptate în domeniul legilor constituţionale, nu pot afecta regimul instituţ iilor fundamentale ale statului, drepturile, libertăţile şi îndatoririle prevăzute de Constituţie, drepturile electorale şi nu pot viza măsuri de trecere silită a unor bunuri în proprietate publică [art. 115 alin. (6) din Constituţie]. Se constată aşadar că, spre deosebire de hotărârile de Guvern, ordonanţele atât cele simple, cât şi cele de urgenţă sunt acte normative cu putere de lege, având un alt regim juridic, specific instituţiei delegării legislative. În esenţă, este vorba despre posibilitatea Guvernului de a reglementa primar relaţiile sociale, asemenea legiuitorului. În acest sens, prin Decizia nr. 1/1995, Curtea Constituţională a reţinut că instituţia delegării legislative urmăreşte să rezolve anumite probleme de politică legislativă, deci de legiferare, printr-o categorie specială de acte ale Guvernului, denumite ordonanţe. În acest scop, Guvernul înaintează uneia dintre Camere un proiect de lege de abilitare a Guvernului de a emite ordonanţe. Potrivit art. 114 alin. (1) [n.a. în prezent art. 115] din Constituţie, Parlamentul poate adopta o lege specială de abilitare a Guvernului pentru a emite ordonanţe în domenii care nu fac obiectul legilor organice. Aşadar, legiuitorul constituant a admis ca şi Guvernul, organ al Executivului, să fie învestit, de către Parlament, în anumite condiţii, cu atribuţii ce vizează funcţia legislativă, specifică Parlamentului. Un argument în acelaşi sens îl constituie şi admisibilitatea controlului de constituţionalitate, pe calea sesizării a priori prevăzută de art. 146 lit. a) din Constituţie (ce are ca obiect legile, înainte de promulgarea acestora), a însuşi textului ordonanţei care a fost aprobată prin legea criticată. Sesizată fiind pe calea unui asemenea control cu privire la neconstituţionalitatea unei ordonanţe de urgenţă a Guvernului, Curtea a reţinut că sesizarea nu poate fi respinsă ca inadmisibilă pentru faptul că textul de lege atacat a fost identificat prin raportare la actul normativ originar (respectiva ordonanţă de urgenţă), în condiţiile în care este expres menţionată şi legea de aprobare a ordonanţei. Totodată, Curtea a mai reţinut şi că ordonanţele Guvernului aprobate de Parlament prin lege [ ] încetează să mai fie acte normative de sine stătătoare şi devin, ca efect al aprobării de către autoritatea legiuitoare, acte normative cu caracter de lege, chiar dacă, din raţiuni de tehnică legislativă, alături de datele legii de aprobare, conservă şi elementele de identificare atribuite la adoptarea lor de către Guvern. În susţinerea aceleiaşi idei, invocăm şi considerentele care au fundamentat Decizia nr. 120/2004 a aceleiaşi Curţi, prin care s-a reţinut, distingându-se între înţelesurile 179

7 conceputului de lege în funcţie de distincţia ce operează între criteriul formal sau organic şi cel material, că potrivit primului criteriu, legea se caracterizează ca fiind un act al autorităţii legiuitoare, ea identificându-se prin organul chemat să o adopte şi prin procedura ce trebuie respectată în acest scop. Această concluzie rezultă din coroborarea dispoziţiilor art. 61 alin. (1) teza a doua din Constituţie, republicată, conform cărora Parlamentul este [...] unica autoritate legiuitoare a ţării cu prevederile art. 76, 77 şi 78, potrivit cărora legea adoptată de Parlament este supusă promulgării de către Preşedintele României şi intră în vigoare la trei zile după publicarea ei în Monitorul Oficial al României, dacă în conţinutul său nu este prevăzută o altă dată ulterioară. Criteriul material are în vedere conţinutul reglementării, definindu-se în considerarea obiectului normei, respectiv a naturii relaţiilor sociale reglementate. În ceea ce priveşte ordonanţele Guvernului, Curtea reţine că, elaborând astfel de acte normative, organul administrativ exercită o competenţă prin atribuire care, prin natura ei, intră în sfera de competenţă legislativă a Parlamentului. Prin urmare, ordonanţa nu reprezintă o lege în sens formal, ci un act administrativ de domeniul legii, asimilat acesteia prin efectele pe care le produce, respectând sub acest aspect criteriul material. Astfel fiind, rezultă că, dintre actele Guvernului, numai hotărârile constituie acte administrative în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004. Ordonanţele Guvernului, nefiind acte administrative în sensul aceluiaşi text de lege, respectiv acte emise în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, ci acte normative cu putere de lege, adoptate de Guvern în temeiul delegării legislative prevăzute de art. 115 din Constituţie, nu sunt susceptibile de suspendare în temeiul art. 14 din Legea nr. 554/ Suspendarea soluţionării acţiunii în contencios administrativ pe perioada soluţionării excepţiei de neconstituţionalitate având ca obiect ordonanţa sau dispoziţia din ordonanţa Guvernului Potrivit art. 9 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, instanţa de contencios administrativ, dacă apreciază că excepţia îndeplineşte condiţiile prevăzute de art. 29 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată, sesizează, prin încheiere motivată, Curtea Constituţională, şi suspendă soluţionarea cauzei pe fond. Este de menţionat în acest sens că dispoziţiile art. 29 alin. (5) din Legea nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, care reglementau suspendarea obligatorie a cauzei în cazul sesizării Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate, au fost abrogate expres prin Legea nr. 177/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a Codului de procedură civilă şi a Codului de procedură penală al României. Astfel fiind, în prezent, norma citată reglementează singurul caz de suspendare obligatorie a cauzei de către instanţa de judecată în situaţia sesizării Curţii Constituţionale cu o excepţie de neconstituţionalitate. 180

8 6. Concluzii Succintul examen al regimului juridic al acţiunii împotriva ordonanţelor Guvernului relevă faptul că, în această materie, controlul instanţelor judecătoreşti este limitat, în considerarea naturii juridice a actelor în discuţie, respectiv a faptului că ordonanţa este un act administrativ supus unui regim juridic mixt, de drept constituţional şi de drept administrativ, spre deosebire de hotărârea Guvernului, supusă exclusiv unui regim juridic administrativ. Se observă, totodată, că mecanismul consacrat în această privinţă de Legea nr. 554/2004, în temeiul art. 126 alin. (5) din Constituţie, creează o strânsă legătură între instanţele judecătoreşti şi instanţa de contencios constituţional, admisibilitatea acţiunii în faţa instanţei de judecată fiind condiţionată de pronunţarea de către Curtea Constituţională a unei soluţii de constatare a neconstituţionalităţii ordonanţei Guvernului. Se realizează în acest mod concilierea mai multor exigenţe impuse de rigorile statului de drept: asigurarea supremaţiei Constituţiei, respectarea principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat şi protecţia drepturilor şi a libertăţilor fundamentale ale persoanelor. Bibliografie: 1. Apostol-Tofan, D. şi Tănăsescu, S., Constituţia României comentată pe articole, Bucureşti: C.H. Beck, Constantinescu, M., Deleanu, I., Iorgovan, A., Muraru, I., Vasilescu, F. şi Vida, I., Constituţia României comentată şi adnotată, Bucureşti: Regia Autonomă Monitorul Oficial Bucureşti, Curtea Constituţională a României, Decizia nr. 1/1995 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 16 din 26 ianuarie Curtea Constituţională a României, Decizia nr. 120 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 296 din 5 aprilie Curtea Constituţională a României, Decizia nr. 34/1998 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 88 din 25 februarie Curtea Constituţională a României, Decizia nr. 660 publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 525 din 2 august Curtea Constituţională a României, Decizia nr. 95/2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 177 din 23 februarie Legea 177/2010 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, a Codului de procedură civilă şi a Codului de procedură penală al României publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 672 din 4 octombrie Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr din 07 decembrie Muraru, I. şi Tănăsescu, E.S., Constituţia României. Comentariu pe articole, Bucureşti: C.H. Beck, Pactet, P., Institutions politiques. Droit constitutionnel, Paris: Armand Colin,