Pentru România, concurenþa, ºi în special ajutorul de stat, au constituit o piatrã de încercare în procesul negocierilor de aderare.

Transcription

1 AJUTORUL DE STAT ªI DRUMUL CÃTRE ADERARE 46 Koen VAN DE CASTEELE 47 Rezuma Pentru România, concurenþa, ºi în special ajutorul de stat, au constituit o piatrã de încercare în procesul negocierilor de aderare. Experienþa în cazul capitolului de concurenþã s-a dovedit a fi, în cele din urmã, un succes astfel încât, pentru negocierile viitoare, în funcþie de capitol, alinierea legislativã ºi existenþa unui palmares satisfãcãtor privind implementarea acquis-ului ºi a obligaþiilor decurgând din relaþiile contractuale cu Uniunea Europeanã pot constitui etaloane pentru închiderea provizorie. Cuvinte cheie: aderare, ajutor de stat, Consiliul Concurenþei, ajutor existent. I. Introducere Fiind implicat îndeaproape în urmãrirea progreselor realizate de România în implementarea acquis - ului comunitar în domeniul ajutorului de stat în ultimii ani, acum, când România a aderat la Uniunea Europeanã, pare a fi momentul potrivit sã privesc în urmã la progresul remarcabil realizat de România într-o perioadã scurtã de timp ºi sã privesc mai departe la provocãrile care urmeazã. II. Capitolul Concurenþã Procesul de aderare al României ºi Bulgariei nu a fost, 48 în sine, diferit de extinderea UE Acestea fãceau parte din aºa-numitul grup Helsinki. Cu toate acestea, aderarea lor a fost amânatã pentru cã nu au fost pregãtite la timp. Concurenþa ºi în special ajutorul de stat au constituit o piatrã de încercare. Uniunea Europeanã a cerut îndeplinirea a trei condiþii înainte de închiderea capitolului Concurenþã, ºi anume: (1) trebuia sã fie adoptat cadrul legislativ necesar; (2) trebuia sã existe o capacitate administrativã adecvatã; 49 (3) trebuia sã existe un palmares al implementãrii credibil. În practicã, fiecare dintre noile state membre a trebuit sã instituie o autoritate de monitorizare a ajutoarelor de stat. Dacã erau identificate mãsuri de ajutor de stat considerate incompatibile cu acquis-ul UE, statele trebuia fie sã adapteze respectivele mãsuri la standardele comunitare, sã le abroge sau sã le reducã gradual. III. Schimbarea de culturã Începând cu 2004 ºi în urma criticilor aspre exprimate de Comisie în diferitele Rapoarte de monitorizare, cu privire la lipsa de progrese în domeniul ajutorului de stat, autoritãþile române au pãrut a înþelege, în cele din urmã, cã ceva trebuia fãcut. Oficiul Concurenþei ºi Consiliul Concurenþei au fuzionat într-o singurã instituþie. A fost numit un nou conducãtor. Au fost cãutate contacte în cadrul serviciilor Comisiei pentru a obþine legãturi mai strânse ºi asistenþã tehnicã cu privire la diferitele cazuri. De asemenea, sprijinul prin proiectele de twinning a fost extins. 46 Administrator în cadrul Direcþiei Generale de Concurenþã a Comisiei Europene, coordonator al State aid Task Force Enlargement. Opiniile exprimate aparþin exclusiv autorului ºi nu pot fi, în nici o circumstanþã, privite ca exprimând o poziþie oficialã a Comisiei Europene. 47 Traducerea în limba românã a fost realizatã de Georgeta Gavriloiu. 48 Cu privire la procesul de aderare, a se vedea DEVUYST Y., KÄNKÄNEN, J., LINDBERG, P., ORSSICH, I. ºi ROEBLING, G., EU enlargement and competition policy: where are we now?, Competition Policy Newsletter, No. 1, February 2002 ºi KÄNKÄNEN, J., Accession negotiations brought to successful conclusion, Competition Policy Newsletter, No. 1, Spring 2003, p [S-a preferat utilizarea expresiei palmares al implementãrii pentru traducerea expresiilor enforcement record sau track record (utilizate frecvent în contextul negocierilor de aderare), pentru a se exprima mai bine aspectul calitativ urmãrit de Comisia Europeanã în evaluarea rezultatelor activitãþii de aplicare a legii nota traducãtorului ]. 26

2 STATE AID AND THE ROAD TO ACCESSION 50 Koen VAN DE CASTEELE Abstract For Romania, competition and in particular State aid constituted a stumbling block during the accession negotiations. In the end, the experience with the competition chapter has proven successful so that for future negotiations, depending on the chapter, legislative alignment and a satisfactory track record of implementation of the acquis as well as obligations deriving from contractual relations with the European Union will be the benchmarks for provisional closure. Keywords: accession, State aid, Competition Council, existing aid. I. Introduction Having been closely involved in following Romania's progress to implement the Community acquis in the State aid field over the last years and now that Romania has acceded to the European Union, it seems the right time for me to look back at the remarkable progress which has been achieved by Romania over a short period of time and the challenges which are still ahead. II. Competition Chapter The process for the accession of Romania and Bulgaria was in se no different from the enlargement 51 of EU-10. They were part of the so-called Helsinki group. However, their accession was delayed as they were not ready in time. Competition and, in particular, State aid constituted a stumbling block. Before the competition chapter could be closed, the EU required that three conditions were met: (1) The necessary legislative framework had to be in place; (2) There had to be an adequate administrative capacity; (3) There had to be a credible enforcement record. In practice, each of the new Member States had to establish a State aid monitoring authority. Where identified State aid measures were deemed to be incompatible with the EU acquis, countries had to either adapt them to Community standards, or abolish them or gradually phase them out. III. Change of culture As of 2004 and following harsh criticism by the Commission in the various progress reports on the lack of progress made in the field of State aid, the Romanian authorities finally seemed to realize that something had to be done. The Competition Office and the Competition Council were merged into one institution. A new chairman was appointed. Contacts were sought with the Commission services to get much closer contacts and technical assistance on the different cases. Also the support through twinning projects received a much wider remit. 50 Administrator DG Competition (European Commission), coordinator State aid Task Force Enlargement. The views expressed are purely those of the writer and may not in any circumstances be regarded as stating an official position of the European Commission. 51 On the accession process, see DEVUYST Y., KÄNKÄNEN, J., LINDBERG, P., ORSSICH, I. and ROEBLING, G., EU enlargement and competition policy: where are we now?, Competition Policy Newsletter, No. 1, February 2002 and KÄNKÄNEN, J., Accession negotiations brought to successful conclusion, Competition Policy Newsletter, No. 1, Spring 2003, p

3 Folosind un criteriu pur formal, se poate observa cã deciziile Consiliului Concurenþei în materie de ajutor de stat de la începutul anului 2004 aveau în medie 5 pagini, în timp ce deciziile din a doua jumãtate a anului au de regulã aproximativ 15 pagini fiind acordatã o mai mare atenþie descrierii situaþiei de fapt ºi analizei juridice ºi economice a acesteia. Cu toate acestea, Comisia nu a fost convinsã de sustenabilitatea acestui progres ºi de calitatea procesului decizional. Mai mult, continua sã lipseascã colaborarea din partea instituþiilor furnizoare de ajutoare de stat, ceea ce zãdãrnicea toate eforturile fãcute de Consiliul Concurenþei. De asemenea, persistau în continuare îngrijorãrile legate 52 de ajutoarele din sectorul siderurgic. De aceea, Comisia a propus Consiliului [Uniunii Europene n.t.] sã nu închidã capitolul de concurenþã. Totuºi, Consiliul are ultimul cuvânt cu privire la aceste aspecte. În decembrie 2004, acesta a decis sã procedeze la închiderea ultimelor capitole ale negocierilor de aderare, Justiþie ºi Afaceri 53 Interne (capitolul 24) ºi Concurenþã (capitolul 6). Ulterior, Tratatul de Aderare a fost semnat pe data de aprilie 2005 (cu o serie de clauze de salvgardare, care includeau posibilitatea amânãrii cu un an a extinderii). IV. Ajutorul existent Închiderea capitolului de concurenþã nu a reprezentat finalul procesului. Pentru a nu permite ca, la data aderãrii, sã fie importate în UE ajutoare de stat incompatibile, a fost stabilit un sistem pentru examinarea mãsurilor care fuseserã aplicate în þãrile candidate ºi care erau aplicabile ºi dupã respectiva datã (mecanismul ajutorului existent). De asemenea, scopul acestui mecanism este acela de a oferi þãrilor candidate ºi operatorilor economici certitudine juridicã cu privire la mãsurile de ajutor de stat care sunt aplicabile ºi dupã data aderãrii. Dacã o mãsurã este calificatã drept ajutor existent, aceasta beneficiazã de o protecþie specialã împotriva acþiunilor Comisiei. Ca ºi în cazul UE-10, existã trei tipuri diferite de mãsuri care, dacã au fost aplicate înainte de data aderãrii ºi sunt aplicabile ºi dupã aceastã datã, pot fi considerate ajutoare existente: primul tip include mãsurile de ajutor aplicate întrun nou stat membru înainte de 10 decembrie al doilea tip constã într-o listã de mãsuri de ajutor de 55 stat anexatã Tratatului de Aderare. al treilea tip de ajutoare existente include alte mãsuri transmise Comisiei, mãsuri care fuseserã evaluate de autoritatea de monitorizare a ajutoarelor de stat înainte de aderare ºi care fuseserã considerate compatibile cu acquis ul ºi faþã de care Comisia nu a ridicat obiecþii, aºa numitul mecanism interimar. Pentru România, mecanismul putea fi utilizat doar dupã ce Comisia acepta faptul cã palmaresul implementãrii a atins un nivel satisfãcãtor. Astfel, pentru autoritãþile române (având Consiliul Concurenþei în prima linie), presiunea obþinerii de rezultate a continuat. Dacã mãsurile de ajutor de stat nu puteau fi calificate drept ajutor existent, pentru investitori ar fi existat mai puþinã certitudine juridicã. Mai mult, posibilitatea amânãrii aderãrii rãmânea în continuare disponibilã. Vizita doamnei comisar Kroes în mai 2005 a întãrit acest mesaj. Ea a subliniat, de asemenea, rolul pe care autoritãþile furnizoare de ajutor de stat trebuia sã îl aibã în obþinerea unui palmares credibil. La nivel tehnic, între serviciile Comisiei ºi Consiliul Concurenþei a continuat sã existe o bunã cooperare, în cadrul mecanismului de pre-consultare. Aceasta a condus la îmbunãtãþirea continuã a situaþiei, consolidatã printr-o serie de remedii structurale, cum ar fi crearea unui Grup de lucru inter-ministerial pe probleme de ajutor de stat ºi unui Comitet interministerial la nivel înalt. În luna mai 2006, Comisia a considerat drept satisfãcãtor palmaresul implementãrii în domeniul ajutorului de stat în România, astfel încât, începând cu acel moment, au putut fi trimise mãsuri în cadrul mecanismului interimar. În cele din urmã au fost 56 trimise douã mãsuri. 52 Pentru mai multe detalii cu privire la cerinþele privind sectorul siderurgic, a se vedea LIENEMEYER, M., "State aid for restructuring the steel industry in the new Member States", Competition Policy Newsletter, 2005, No. 1, p Cu douã aranjamente tranzitorii privind mãsurile de ajutor fiscal (zone libere ºi zone defavorizate). Aceste aranjamente tranzitorii sunt modelate dupã aranjamentele tranzitorii aplicabile, inter alia, pentru Polonia. 54 Pentru o descriere mai detaliatã, a se vedea VAN DE CASTEELE, K., "Next EU enlargement: Romania and State aid control", Competition Policy Newsletter, 2005, No. 1, p Nici o mãsurã nu a fost acceptatã pentru România. 56 Atât pentru România, cât ºi pentru Bulgaria, au fost transmise mult mai puþine mãsuri în cadrul mecanismului interimar decât în cazul þãrilor UE-10. Faptul cã liniile directoare privind ajutorul regional au expirat la 31 decembrie 2006 a fãcut ca mai puþine mãsuri sã fie puse în aplicare înainte ºi aplicabile ºi dupã aderare. Schimbarea cadrului legal a împeidicat aplicarea continuã. 28

4 Using a purely formal criterion, one can only notice that the State aid decisions from the Competition Council dating from the beginning of 2004 are on average 5 pages long, while the decisions from the second half of the year are usually approx. 15 pages long more attention is paid to the factual description and the legal and economic analysis of these facts. Nevertheless the Commission was not convinced about the sustainability of this progress and the quality of the decision-making. Furthermore, there was a continued lack of cooperation by aid-granting institutions, which thwarted all the efforts made by the Competition Council. Also concerns about aid 57 for steel persisted. Therefore, the Commission had proposed the Council not to close the competition chapter. However, the Council has the final say in these matters. In December 2004, it decided to proceed with the closure of the final chapters of the accession negotiations, Justice and Home Affairs (chapter 24) 58 and Competition (chapter 6). The Accession Treaty was then signed on 25 April (with a series of safeguard clauses, including the possibility to postpone enlargement by one year). IV. Existing aid The closure of the competition chapter was not the end of the process. In order to prevent incompatible aid from being imported into the EU on the date of accession, a system was set up for examining measures which were put into effect in the acceding countries before the date of accession and are still applicable after that date (the existing aid mechanism). The purpose of this mechanism is also to provide Acceding Countries and economic operators with legal certainty as regards State aid measures that are applicable after the date of accession. If a measure is qualified as existing aid, it benefits from a special protection against actions from the Commission. Like for EU-10, there are three different types of measures which were put into effect before accession and are still applicable after that date which can be regarded as existing aid: The first one covers aid measures put into effect in a new Member State before 10 December The second one consists of a list of State aid 60 measures attached to the Accession Treaty. The third type of existing aid covers other measures submitted to the Commission which were assessed by the State aid monitoring authority prior to accession and found to be compatible with the acquis and to which the Commission did not raise an objection, the so-called Interim mechanism. For Romania, the interim procedure could only start running once the Commission accepted that Romania's state aid enforcement record reached a satisfactory level. For the Romanian authorities (with the Competition Council in the frontline), the pressure to deliver thus persisted. If aid measures could not be qualified as existing aid, there was less legal certainty for investors. Furthermore, the possibility of a delay of accession remained on the table. The visit of Commissioner Kroes in May 2005 further drove that message home. She also emphasized the role that aid granting authorities had to play in delivering a credible enforcement record. At a technical level, there continued to be a good cooperation between the Commission services and the Competition Council through the preconsultation mechanism. That led to a continuing improvement of the situation, further enhanced by a series of structural measures like the creation of an inter-ministerial working group on State aid issues and a high level inter-ministerial task force. The Commission considered that Romania's track record in the State aid area was satisfactory as of May 2006 so that measures could be submitted under the interim mechanism from then onwards. Two 61 measures were eventually submitted. 57 For further details on the requirements as to steel, see LIENEMEYER, M., "State aid for restructuring the steel industry in the new Member States", Competition Policy Newsletter, 2005, No. 1, p With two specific transitional arrangements regarding fiscal aid measures (Free Trade Areas and Deprived Areas). These transitional arrangements are modelled after the transitional arrangements applicable for, inter alia, Poland. 59 For a more detailed description, see VAN DE CASTEELE, K., "Next EU enlargement: Romania and State aid control", Competition Policy Newsletter, 2005, No. 1, p No measures accepted for Romania. 61 Both for Romania and Bulgaria, much less measures have been brought under the interim mechanism than for EU-10. The expiry of the regional aid guidelines on 31 December 2006 made that much fewer measures were "put into effect before and are still applicable after accession". The change in legal rules prevented a continued application. 29

5 La 1 ianuarie 2007 România, împreunã cu Bulgaria au aderat la Uniunea Europeanã. Experienþa în cazul capitolului de concurenþã s-a dovedit a fi un succes astfel încât, pentru negocierile viitoare, în funcþie de capitol, alinierea legislativã ºi existenþa unui palmares satisfãcãtor privind implementarea acquis-ului ºi a obligaþiilor decurgând din relaþiile contractuale cu Uniunea Europeanã vor constitui etaloane pentru închiderea provizorie. V. Provocãri În ceea ce priveºte perioada post-aderare, este de salutat pãstrarea de cãtre Consiliul Concurenþei a poziþiei de coordonator central pentru toate cazurile de ajutor de stat, aºa încât know-how ul dobândit nu se va pierde. Aceasta reprezintã, de asemenea, o provocare Consiliul Concurenþei trebuie sã fie capabil sã ofere foarte rapid consiliere de înaltã calitate furnizorilor de ajutor de stat, altfel va fi perceput ca o sarcinã birocraticã suplimentarã. de ajutoare de salvare ºi restructurare, condiþiile sunt foarte stricte. Hotârârea de a juca conform regulilor ar putea fi testatã în unele din aceste cazuri. În cele din urmã, mai existã încã câteva dosare de dinanintea aderãrii ºi care vor trebui urmãrite, cum ar fi continuarea respectãrii programului de restructurare a siderurgiei ºi recuperarea ajutoarelor de stat acordate în afara programului sau nerespectarea regulilor de ajutor de stat de cãtre anumiþi furnizori de ajutor de stat, cum ar fi 62 Ministerul Finanþelor. Se poate spera totuºi cã, dupã acest proces extins de pregãtire, Consiliul Concurenþei este bine situat pentru a înfrunta aceste provocãri. Într-o notã personalã, aº dori sã le mulþumesc tuturor celor pe care i-am întâlnit în diferitele instituþii române, ºi în special la Consiliul Concurenþei, pentru excelenta cooperare chiar ºi în momente de mare tensiune. Mai mult, rãmâne încã un numãr important de întreprinderi de stat, unele dintre acestea aflate în încurcãturã. Deºi existã reguli care permit acordarea 62 Aºa cum se aratã în Raportul de monitorizare al Comisiei din May 2006, COM (2006) 214 final, section , p. 22, 30

6 On 1 January 2007 Romania, together with Bulgaria acceded to the European Union. The experience with the competition chapter has proven successful so that for future negotiations, depending on the chapter, legislative alignment and a satisfactory track record of implementation of the acquis as well as obligations deriving from contractual relations with the European Union will be the benchmarks for provisional closure. V. Challenges As regards the post-accession period, it is to be welcomed is that the Competition Council retains a central coordinating position for all State aid cases, so that the know-how acquired is not lost. That also represents a challenge: the Competition Council must be able to deliver very rapidly high quality advice to State aid grantors, otherwise it will only be perceived as an additional bureaucratic hurdle. restructuring aid, conditions are very strict. The determination to play by the rules could be tested in some of these cases. Finally, there are some files which pre-date accession and which will need to be followed up, like the continued respect of the steel restructuring program and recovery of aid granted outside the program or the disrespect by certain aid grantors like the Ministry 63 of Finance of State aid rules. With the extensive preparation process, one may however hope that the Competition Council is well placed to face these challenges. On a personal note, I would like to thank all the people I have met in the different Romanian institutions, in particular the Competition Council, for the excellent cooperation even at times of great stress. Furthermore, there remains an important number of State owned undertakings, some of which are in dire straits. Although rules exist for allowing rescue and 63 As listed in the May 2006 Commission monitoring report, COM (2006) 214 final, section , p. 22, 31