Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE Sustenabilitate fiscală Peşterău Laura Mădălina Facultatea Finanţe, Asigurări, Bănci şi Burse de valori, anul III pesteraulaura@gmail.com Coordonatorul lucrării Conf.univ.dr. Gyorgy Attila Rezumat. Acest studiu îşi propune evidenţierea legăturii dintre evoluţia din perioada 2004-2014 a datoriei publice a statului român şi principalii indicatori macroeconomici. Nivelul sustenabilităţii fiscale a datoriei publice este determinat în principal de politica fiscal-bugetară pe care o ţară o aplică. După cum spunea profesorul universitar O. Blanchard, sustenabilitatea fiscală poate fi privită ca o bună gospodărire a resurselor. Cuvinte cheie: datorie publică, venituri bugetare, cheltuieli bugetare, politica fiscală, sold bugetar. Clasificare JEL: H62; H36. Clasificare REL: 3B; 8A; 8H. 1. Introducere Prin această lucrare am analizat sustenabilitatea fiscal din punct de vedere teoretic, cât şi practic. În ultima perioadă sustenabilitatea fiscală a devenit foarte importantă în analiza situaţiei macroeconomice a unei ţări, ea poate fi privită ca un instrument utilizat în special în analiza deficitului şi datoriei guvernamentale. Deciziile adoptate în privinţa modificării politicii fiscal- bugetare, dar şi a celei monetare pot duce economia unei ţări într-o zonă mai puţin sustenabilă. De cele mai multe ori, decidenţii publici propun modificări ce au ca principal scop creşterea popularităţii lor, modificările fiind propuse şi în funţie de structura populaţiei unei ţări. În dicţionar termenul sustenabilitate este definit ca fiind o calitate a unei activităti antropice de a se desfăsura fără a epuiza resursele disponibile si fără a distruge mediul, deci fără a compromite posibilitătile de satisfacere a nevoilor generatiilor următoare. Când vorbim despre sustenabilitate fiscală, economiştii se referă la politica fiscală a unui stat făcând trimitere la solvabilitate. Prin solvabilitatea înţelegem capacitatea unui guvern de a- şi onora obligaţiile privind datoriile fără a afecta în sens negative celelalte obligaţii. Rolul principal al sustenabilităţii fiscal este de a determina în ce măsură mixul de politică fiscală şi monetară este sustenabil. Adesea se aduc modificări politicii fiscale sau monetare tocmai pentru că prin modul în care evoluează economia, deciziile adooptate în trecut se dovedesc a fi nesustenabile din punct de vedere al consecinţelor lor pe termen lung. În teorie există mai multe metode de analiză a sustenabilităţii fiscal care fie stabilesc o legătură între politica monetară, fie tratează doar aspectele legate de politica fiscală. Indicatorii macroeconomici la care se face trimitere în toate tipurile de analiză sunt
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE reprezentaţi de ponderea deficitului în PIB, precum şi de povara datoriei trecute, calculate ca diferenţă între rata dobânzii şi creşterea economic. Luigi Pasinetti a analizat sustenabilitatea fiscal din punct de vedere a ponderii datoriei în PIB, recomandând ca această să nu depăşească pragul de 60%; Trehan şi Walsh au susţinut să politica fiscală este sustenabilă atunci când valoarea prezentă a stocului viitor al datoriei tinde spre 0; Buiter propune analiza sustenabilităţii prin prisma ponderii în PIB a valorii nete a serviciilor publice; iar Blanchard realizează o analiză pe baza nivelului de creştere economică, a ratei de dobândă, ponderea cheltuielilor publice în PIB şi a ponderea datoriei în PIB, obţinând astfel un nivel al veniturilor fiscal în PIB ce ar conduce la menţinerea la un nivel constant al gradului de îndatorare. Dintre aceste posibilităţi de stimare a sustenabilităţii am ales metode propusă de Blanchard, deoarece aceasta surprinde evoluţia principalilor indicatori cu privire la stadiul în care se află economia unei ţări. Totodată această metodă presupune corelarea indicatorilor pentru care am obţinut cu ajutorul programului Eviews cele mai strânse legături cu evoluţia datoriei, în cazul României. În cea de-a doua partea a lucrării, cu ajutorul programului Eviews am determinat relaţia dintre evoluţia datoriei şi evoluţia indicatorilor cel mai des utilizaţi atunci când se vorbeşte despre sustenabilitatea fiscal: PIB real, PIB potenţial, creştere economic, rata dobânzii, investiţii, productivitatea, consum, balanţa comercială, venituri publice şi cheltuieli publice. De asemenea am utilizat grafice şi tabele pentru a evidenţia evoluţia şi relaţia dintre aceştia. S- a obţinut o relaţie puternică între evoluţia datoriei publice şi nivelul veniturilor, respective nivelul cheltuielilor publice, a consumului, a PIB-ului real şi al productivităţii. Aceşti indicatori sunt interconectaţi: cu cât productivitatea are un nivel mai ridicat, cu atât economia unei ţări va avea o creştere economic mai mare, iar veniturile colectate în principal prin instrumentele de impozitare şi taxare vor avea un trend crescător, determinând o scădere a cheltuielilor publice. 2.1.Teoria sustenabilităţii fiscale Sustenabilitatea poate fi definită, după cum spunea profesorul universitar, O. Blanchard ca o bună gospodărire a resurselor. Din punct de vedere economic, resursele unei ţări sunt formate în principal prin intermediul politicii fiscale. Astfel, putem spune că sustenabilitatea fiscală reprezintă măsura în care politica fiscală a unei ţări nu produce distorsiuni în cadrul sistemului economic, nu conduce la o creştere foarte mare a datoriei publice, a fiscalităţii şi de asemnea nu produce o reducere drastică a cheltuielilor bugetare sau a monitorizătii deficitului bugetar. O definiţie mai simplă este dată de Fondul Monetar Internaţional: politica fiscală a unui stat este nesustenabilă, dacă în absenţa unor ajustări, mai devreme sau mai târziu guvernul nu va putea rambursa datoria. Legea nr. 69/2010 privind responsabilitatea fiscal bugetară defineşte sustenabilitatea astfel: sustenabilitatea finanţelor publice presupune ca, pe termen mediu şi lung, Guvernul să aibă posibilitatea să gestioneze riscuri sau situaţii neprevăzute fără a fi nevoit să opereze ajustări semnificative ale cheltuielilor, veniturilor sau deficitului bugetar cu efecte destabilizatoare din punct de vedere economic sau social. Din punt de vedere matematic, la baza analizei sustenabilităţii fiscale se află ecuaţia constrângerii bugetare: (1)
Peşterău Laura Sustenabilitatea fiscală unde: - datoria publică din anul t r- rata reală a dobânzii pe termen lung - sold primar bugetar - masa monetară în anul t - masa monetară în anul t-1 Această ecuaţie evidenţiază influenţa pe care o are modificarea deficitului primar şi rata nominală a serviciului datoriei publice asupra modificării volumului datoriei publice. Mai exact, ne confruntăm cu deficit al datoriei( ce reprezintă necesitatea contractării unei noi datorii) când diferenţa dintre datoria publică anterioară, actualizată cu rata dobânzii nominale, şi soldul primar va fi negativă, şi despre surplus când diferenţa este pozitivă. Atunci când cheltuielile bugetare sunt egale cu veniturile bugetare, soldul primar având o valoare egală cu 0, creşterea datoriei va fi egală cu rata reală a dobânzii aplicate datoriei publice. În cazul în care soldul primar este negativ, creşterea datoriei publice va fi superioară creşterii ratei dobânzii, iar dacă soldul primar este pozitiv, creşterea datoriei publice va avea un nivel inferior ratei de dobândă aplicate. Dacă vom calcula ponderea datoriei în PIB vom obţine: Unde: (2) (3) Stabilizarea datoriei presupune: (4) Totodată pe termen lung, datoria publică tinde spre 0, fiind astfel respecatată schema non- Ponzi: (5) Dacă s-ar urmări respectarea schemei lui Ponzi, un individ ar trebui să deţină bonduri guvernamentale pe o perioadă infinită de timp, ceea ce ar duce la scăderea consumului sau altfel spus la un nivel al bunăstării mai redus. Opţiunea de a deţine o datorie care se va reînoi de la o perioadă la alta se rezumă în cele din urmă la inexistenţa datoriei. Drept urmare un guvern care urmăreşte aplicarea unei scheme de tip Ponzi va ajunge la concluzia că nici un individ raţional nu va dori să deţină acest tip de pasive şi astfel nu va mai fi posibilă rularea datoriei. O schemă de tipul non- Ponzi este considerată sinonimă cu sustenabilitatea şi impune un nivel al ratei de creştere a datoriei mai redus decât cel al ratei de dobândă. Pornind de la ecuaţia(5) şi (4), relaţia (3) poate fi rescrisă astfe: (6) Ecuaţia ( 8) mai este cunoscută ca durata de viaţă a contrangerii bugetare ce ne prezintă măsura în care datoria iniţială a unui stat este finanţată prin creşterea în perioada viitoare a veniturilor publice sau creşterea masei monetare aflate în circulaţie, a căror valoare prezentă este egală cu datoria. În teorie, ecuaţia duratei de viaţă a constrângerii bugetare este utilizată în principal pentru analiza influenţei deficitului guvernamental asupra inflaţiei.
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE Ecuaţia privind durata constrângerii bugetare poate fi îndeplinită fie prin intermediul unui surplus primar, dar şi prin generarea unor venituri din masa monetară aflată în circulaţie. Pentru a înţelege efectele celor două posibilităţi rescriem ecuaţia constrângerii bugetare: Aceasta poate fi rescrisă astfel: (7) Partea dreaptă a ecuaţiei reflectă necesarul de resurse bugetare: deficitul primar şi valoarea reală a dobânzilor; iar partea stângă reflectă finanţarea guvernamentală: contractarea unei noi datorii sau emisiune monetară. Să presupunem că statul apelează la un nou credit pentru finanţarea deficitului, iar masa monetară rămâne constantă: (8) Ecuaţia constrângerii bugetare va fi: (9) Valoarea noii datorii va fi egală cu deficitul primar. Ecuaţia (9) reflectă influenţa pe care o are modificarea politicii fiscale asupra nivelului datoriei atunci când politica monetară este caracterizată de rigiditate. În acest caz, rigiditatea politicii monetare nu va determina o modificare a preţului şi prin urmare, nu apare problema inflaţiei. (10) În cazul în care statul alege să acopere deficitul prin creşterea masei monetare, nivelul datoriei fiind considerat 0, aparea problema inflaţiei: cu cât deficitul are un volum mai ridicat cu atât creşterea preţurilor va fi mai mare. În primul caz( când masa monetară este constantă) inflaţia şi deficitul sunt necorelate: nivelul deficitului nu influenţeză nivelul preţurilor, în al doilea caz inflaţia şi deficitul sunt pozitiv şi direct corelate. Lipsa corelaţiei din primul caz este uneori interpretată în mod naiv pornind de la ideea că inflaţia este determinată de deciziile altor instituţii decât cei care sunt responsabili de politica fiscală. Chiar dacă nu sunt corelate, autoritatea monetară poate restrânge efectul modificării politicii fiscale asupra preţurilor printr-o metodă similară celei reflectate de ecuaţia (10). Dacă din partea guvernului se manifestă o lipsă a responsabilităţii în ceea ce priveşte sustenabilitatea, autoritatea monetară nu poate împiedica aparţia inflaţiei. Pentru a fi asigurată sustenabilitatea fiscală, cea mai bună soluţie este reprezenatată de coordonarea politicii fiscale cu cea monetară. Cele două pot stabili de comun acord asupra unui nivel viitor al inflaţiei. Autoritatea monetară poate proceda la creşterea masei monetare cu nivelul stabilit, iar autoritatea fiscală se va asigura că nivelul surplusului primar va creşte cu valoarea stabilită În cazul în care cele două tipuri de politică nu sunt corelate, politica fiscală va încerca să atingă un anumit nivel al surplusui, în timp ce politica monetară va lupta împotriva inflaţiei prin creşterea masei monetare cu o rată cât mai mică. La un moment dat, politica monetară va trebui să acopere efectele deciziilor fiscale procedând la punerea în circulaţie a unui volum ridicat de bani, ceea ce va duce la modificarea ratei de dobândă. Pe de altă parte, ecuaţia constrângerii bugetare în termeni nominali poate fi scrisă sub următoarea formă: (11) Această formă ia în calcul valoarea nominală a obligaţiunilor, precum şi taxele totale reale. - nivelul general al preţurilor - cheltuielile guvernamentale reale - rata medie de dobândă
Peşterău Laura - valoare anominală a obligaţiunilor emise la sfârşitul perioadei t - masa monetară la începutul perioadei t - taxele totale reale Împărţind la nivelul general al preţurilor obţinem: Sustenabilitatea fiscală (12) reprezintă stocul real al datoriei şi îl notăm cu ; reprezintă deficit primar real şi îl notăm cu ; împărţind relaţia (12) la vom obţine: Ştiind că în termneni reali: (13) Relaţia (13) se va scrie astfel: Conform relaţiei de mai sus sustenabilitatea fiscală este realizată atunci când pieţele financiare au capacitatea de a absorbi datoria contractată. În anul 1991, Trehan şi Walsh au susţinut să politica fiscală este sustenabilă atunci când valoarea prezentă a stocului viitor al datoriei tinde spre 0: (14) Această afirmaţie duce la respingerea schemei Ponzi, conform căreia sectorul public intră într-un cerc vicios care va genera creşterea datoriei, fiind necesar apelul la noi împrumuturi pentru acoperirea cheltuielilor cu rambursările. Pe baza afirmaţiei celor doi vom obţine ecuaţia constrângerii bugetare intertemporale: (15) Ecuaţia (15) poate fi numită condiţia formală de sustenabilitate conform căreia solvabilitatea sectorului public este obţinut atunci când surplusurile viitoare primare au o valoare egală cu cea a datoriei curente. Aceasta presupune ca în viitor deficitul primar să înregistreze o valoarea pozitivă, iar pe termen lung datoria bugetară să tindă spre 0, de aici şi condiţia impusă de Uniunea Europeană privind ponderea datoriei în PIB. Sustenabilitatea fiscală este des întâlnită în prognozele realizate de către Fondul Monetar Internaţional. Aceasta realizează o prognoză pe 5 ani cu privire la cei mai importanţi indicatori macroenomici: importul, exportul, creşterea economică, investiţiile, inflaţia, oferta de monedă, ratele de dobândă, creditele interne, precum şi veniturile şi cheltuielile altele decât cele cu dobânda. Cel mai important aspect în analiza sustenabilităţii de către FMI este reprezenat de ponderea în PIB a datoriei publice. O creştere a acestei ponderi reprezintă un semnal de îngrijorare datorat evoluţiei nefavorabile a unor indicatori precum scăderea nivelului creşterii economice, reducerea investiţiilor, creşterea preţurilor. Luigi I. Pasinetti analiza sustenabilitatea fiscală tot prin prisma ponderii datoriei publice în PIB făcând trimitere şi către presiunea fiscală: sustenabilitatea este condiţionată de un deficit a cărui pondere în PIB duce la o scădere( în cel mai rău caz, menţinerea constantă) a ponderii datoriei publice în PIB, ceea ce generează reducerea( sau menţinerea la un nivel constant) a poverii fiscale. Søren Harck critică afirmaţia lui Pasinetti, spunând că o pondere a datoriei care este descrescătoare nu reprezintă o condiţie nici necesară, nici suficientă pentru a fi asigurată sustenabilitatea. În urma acestei critici, Pasinetti redefineşte sustenabilitatea, în funcţie de valoare iniţială a datoriei publice în PIB faţă de un anumit nivel:
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE - Ţările a căror pondere a datoriei publice în PIB depăşeşte 60%, trebuie să respecte următoare inegalitate: -D/PIB> -g B/PIB - Ţările care au o pondere a datoriei publice în PIB sub 60%, trebuie să respecte inegalitatea: -D/PIB> -g 60% Figură 1: Evoluţia deficitului şi a datoriei 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 10,0 5,0 0,0-5,0-10,0-15,0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Datorie/PIB 18,6 15,7 12,3 12,7 13,2 23,2 29,9 34 37 38 Deficit/PIB -1,2-2,2-2,9-5,6-8,9-6,6-5,5-3,0-2,2-1,2 Sursa: baza de data AMECO Din graficul de mai sus observăm că pentru România ponderea datoriei în PIB a fost sub 60% pe parcursul întregii perioade analizate. Buiter afirma că politica fiscală este sustenabilă atunci când poate asigura menţinerea ponderii în PIB a valorii nete a serviciilor publice şi propune ca metodă de măsurarea a sustenabilităţii fiscale următorul indicator: (3) reprezintă ponderea valorii nete în PIB - ponderea deficitului primar în PIB - rata reală a dobânzii - rata reală a cresterii economice O valoare negativă obţinută pe baza formulei de mai sus presupune existenţa unui deficit primar curent prea ridicat, fapt pentru care nu va fi posibilă stabilizarea ratei de valoare netă, iar politica fiscală va fi încadrată ca fiind nesustenabilă. Deoarece există valoarea netă nu poate fi măsurată cu precizie, Blanchard a propus o altă metodă de măsurarea a sustenabilităţii: Unde: O valoare negativă a acestui indicator ne sugerează un nivel al deficitului primar prea ridicat pentru a putea stabiliza ponderea datoriei în PIB, iar politica fiscală va fi clasificată ca fiind nesustenabilă. Un alt indicator prin care poate fi măsurată sustenablitatea, propus tot de Blanchard, are la bază rata taxării permanente: Unde: reprezintă ponderea în PIB a cheltuielilor guvernamentale(cu excepţia celor cu dobânzile). - rata creşterii economice
Peşterău Laura Sustenabilitatea fiscală - rata reală a dobânzii - ponderea datoriei publice în PIB Pe baza acest indicator este obţinută ponderea impozitelor în PIB prin care este menţinută constantă ponderea în PIB a datoriei publice. Diferenţa dintre rata dobânzii şi rata creşterii economice reflectă necesarul de surplus primar pentru menţinerea datoriei la un nivel sustenabil. Cu cât economia va creşte mai repede, cu atât ponderea datoriei în PIB va fi mai mică, iar serviciul datoriei creşte/ scade în funţie de evoluţia ratei de dobândă. Înmulţirea acestei diferenţe cu ponderea datoriei publice în PIB duce la obţinerea poverii datoriei. Valoarea negativă a acestui indicator reprezintă un nivel al impozitării prea redus pentru a stabiliza nivelul datoriei având în vedere politica cheltuielilor. Tabel 1 Nivelul impozitării An creştere economică reală rata dobânzii reale datorie publică/pib Cheltuieli publice/pib *Venituri Fiscale/PIB 2006 8,10-3,00 12,27 34,47 35,84 2007 6,90-5,02 12,73 37,63 39,15 2008 8,50-6,83 13,16 38,24 40,26 2009-7,10 4,71 23,21 39,13 36,39 2010-0,80 1,82 29,90 38,11 37,32 2011 1,10 2,43 34,19 37,56 37,10 2012 0,60 1,68 37,34 34,60 34,20 2013 3,40 1,99 37,99 33,42 33,95 Sursa: Baza de date Ameco- prelucrare personală Aplicând formula propusă de Blanchard, pentru perioada 2006-2008, obţinem o valoare teoretică a ponderii veniturilor fiscale în PIB cuprinsă între 33-40%. Realizând diferenţa dintre ponderea obţinută prin aplicarea formulei propuse de Blanchard şi ceea ce s-a întamplat în economie vom obţine valori pozitive. Figură 2 Presiunea fiscală teoretică- presiunea fiscală practicată *Venituri Fiscale/PIB Venituri fiscale/pib 35,84 39,15 40,26 36,39 37,32 37,10 34,20 33,95 28,33 28,97 27,62 26,49 26,37 28,12 28,00 27,30 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Sursa baza de date: Ameco- calcule proprii
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE Deoarece gap-ul este unul pozitiv, se impun modificări fie la nivelul taxării, fie la nivelul cheltuielilor publice. În functie de politica fiscală aplicată, un stat va recurge la modificarea cotelor de impozitare, numărului de impozitare sau a bazei de impozitare, astfel încât să se colecteze volumul de venituri necesare acoperirii cheltuielilor si mentinerii datoriei la un nivel constant. În cazul în care, sistemul fiscal al tării analizate este deja caraterizat de o presiune fiscală ridicată, modificările pot fi făcută la nivelul cheltuielilor publice. Tax- gapul oferă informatii cu privire la modificările politicii fiscale ce ar trebui aduse pentru a se mentine la un nivel sustenabil si de preferat constant a ponderii datoriei în PIB, valoarea diferentei nu trebuie privită ca fiind ceva negativ sau pozitiv. În cazul României, nivelul de impozitare este deja ridicat, comparativ cu presiunea fiscală înregistrată în alte ţări. Astfel, este preferată o scădere a nivelului acesteia prin micşorarea bazei da impozitare sau scăderea nivelului cotelor de impozitare. Trecerea de la impozitarea individuală la impozitarea colectivă, aşa cum se întâmplă în Germania sau în alte ţări europene, ar necesita o perioadă mai mare de timp şi costuri suplimentare.este recomandată în acest caz acordarea unor subvenţii sau reduceri fiscale. 35,00% Figură 3 Presiunea fiscală în ţările europene 30,00% 25,00% 20,00% 15,00% 10,00% 5,00% 0,00% 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Sursa: baza de date AMECO Bulgaria Republica Cehă Croaţia Cipru Letonia Lituania Ungaria Austria Slovenia Slovacia Am ales o comparaţie a presiunii fiscale din România şi cea practică în ţările care au devenit membre ale Uniunii Europene în aceeaşi perioadă cu România. Aşa cum reiese şi din graficul de mai sus, ţările dezvoltate sunt cele care au o rată a fiscalităţii mai ridicată. Acestă situaţia se datorează faptului că o ţară slab dezvoltată încearcă să încurajeze dezvoltarea economiei prin practicarea unei fiscalităţi mai reduse care să stimuleze cererea şi oferta de bunuri şi servicii. În raportul Evaluarea vulnerabilităţii şi sustenabilităţii datoriei publice realizată de Curtea de Conturi Bucureşti în anul 2013, autorii realizează analiza sustenabilitatea fiscală pe baza raportării datoriei publice la PIB, dar şi la export. Cei doi indicatori au rolul de a exprima capacitatea unei ţări de a acoperi nivelul datoriei din valoarea produselor şi serviciilor create.
Peşterău Laura Sustenabilitatea fiscală 2.2. Sustenabilitatea fiscală în practică Pentru a stabili ce indicatori macroeconomici au influenţa cea mai mare asupra evoluţiei datoriei publice am testat cu ajutorul programului Eviews legătura dintre datoria publică şi indicatorii macroeconomici cei mai des utilizaţi în analizele macroeconomice: Tabel 2 R-squared pentru principalii indicatori macroeconomici Indicator R- Coeficient macroeconomici squared PIB real 6,04 0,561561 PIB potenţial 0,144519-50,90974 Venituri bugetare 0,626693 0,000143 consolidate Cheltuieli bugetare 0,569810 0,000117 consolidate Rata de creştere 0,302929-1,149447 economică reală Consum total 0,714993 0,712409 Investiţiile totale 0,12748-0,882624 Productivitatea 0,412397-1,608546 Balanţa comercială 0,229046 2,195927 După cum reiese din tabelul de mai sus, cea mai mare influenţă asupra evoluţiei datoriei publice o au consumul total, veniturile bugetare consolidate, cheltuielile bugetare consolidate( acestea formând soldul primar conosolidat), produsul intern brut real şi productivitatea urmat de creşterea economică reală. Legătura slabă dintre datoria publică şi investiţii, respectiv balanţa comercială se datorează influenţei deciziilor de politică monetară. Prin deciziile de politică monetară este afectată rata dobânzii cu efect asupra investiţiilor, dar şi al cererii de monedă. În plus, modificarea dobânzii implică o modificare a cursului de schimb, care la rândul său determină modificare exporturilor şi a importurilor. Astfel, putem spune că este necesar un mix între politica monetară şi cea fiscală pentru a se asigura dezvoltarea sustenabilă a economiei. Într-o economie închisă se determină o anumită combinaţie între modificarea economiilor şi nivelul investiţiilor, ca urmare a creşterii cheltuielilor guvernamentale, fiind creat efectul de crowding-out. Pe măsură ce cheltuielile guvernamentale cresc, rada dobânzii va creşte, iar investitorii vor fi descurajaţi şi vor încerca să se orienteze către alte economii.
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 0,00-2,00-4,00-6,00-8,00-10,00 Figură 4 Creşterea economică- rata dobânzii 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Sold primar/pib Creşterea economică relă Rata reală a dobânzii Sursa: baza de date AMECO În perioada 2006-2008, rata reală a creşterii economice a avut un nivel superior ratei dobânzii fiind respectate afirmaţiile din teoriei. În perioada de după criza financiară, creşterea economică a avut un trend descrescător, ca urmare a scăderii investiţiilor şi a creşterii mai rapide a cheltuielilor decât a veniturilor. Scăderea mai rapidă a nivelului creşterii economice decât cea a dobânzii poate conduce statul în imposibilitatatea acoperirii cheltuielilor cu dobânzile, fiind necesar apelul la un nou împrumut. Evoluţia creşterii economice este reflectată şi în trendul produsului intern brut, dar şi al productivităţii. În primul raport de convergenţă realizat de România au fost fundamentate referiri cu privire la economia din 2007. Consiliul ECOFIN a analizat bugetul structural curent, obiectivele pe termen mediu şi deficitul realizat. De asemenea s-a atras atenţia asupra traiectoriei nesustenabile, fiind recomandată aplicarea unei politici fiscale contra-ciclice. Cu toate acestea, autorităţile publice nu au exploatat creşterea economică din acea perioadă adoptând mai degrabă o politică pro-ciclică, recunoscută şi de BNR în raportul asupra inflaţiei din 2007. Pe perioada 2004-2013, observăm că relaţia dintre evoluţia PIB-ului potenţial şi a datoriei publice este un slabă şi de sens invers. PIB-ul potenţial reflectă capacitatea de producţie a unei ţări şi de ocupare deplină a forţei de muncă, fiind des utilizat în analiza sustenabilităţii pe termen mediu. Deşi este utilizat în fundamentarea deciziilor de politică fiscală, dar şi monetară, PIB-ul potenţial este dificil de estimat ca urmare a factorilor de care depinde: în principal de capacitatea de producţie a economiei, care la rândul său depinde de fatorul total de producţie( FTP), de ratele de creştere a capitalului şi de potenţialul forţei de muncă. Astfel, pentru estimarea PIB-ului potenţial sunt utilizate diverse metode teoretice şi statistice ce determină un grad ridicat de incertitudine. Au fost realizate o serie de studii cu privire la cea mai potrivită metodă de estimare a PIB-ului potenţial, fiecare model prezentând diverse dezavantaje, astfel că pentru fundamentarea unei decizii este recomandată utilizarea unei măsuri de tip consensus care presupune ponderarea estimărilor obţinute prin metodele statistice utilizate.
Peşterău Laura Sustenabilitatea fiscală 800,00 Figură 5 Evoluţia PIB(mld RON) 700,00 600,00 500,00 400,00 300,00 PIB potenţial PIB real 200,00 100,00 0,00 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Sursa: baza de date AMECO Diferenţa dintre PIB-ul potenţial şi cel real este pozitivă, ceea ce reflectă utilizarea sub potenţialul real al capacităţii de producţie al economiei româneşti. Din graficul de mai sus, observăm că nivelul PIB-ului potenţial a fost depăşit după anul 2011, ca urmare a decziilor adoptate pentru acoperirea efectelor crizei financiare. Deciziile luate au dus la o utilizarea mai eficientă a resurselor şi la creşterea productivităţii ca urmare a conştientizării de către decidenţi, dar şi de către cetăţeni a importanţei încurajării producţiei naţionale, respectiv a consumului de produse şi servicii naţionale. Datoria publică este strâns corelată cu nivelul consumului total( R-squard 0,7149), pentru fiecare unitate monetară cu care creşte consumul, datoria publică creşte cu 0, 7124 unităţi monetare. Această relaţie exprimă utilizarea iraţională a creditelor. Scopul contractării unui nou credit ar trebui să fie acela de a dezvolta producţia, de a creşte rata de ocupare a forţei de muncă astfel încât să nu mai fie necesar apelul în viitor la noi credite pentru acoperirea nevoilor. Sumele obţinute din noile credite trebuie îndreptate spre acele domenii care să aducă un plus de valoarea contribuind la dezvoltarea economiei şi nu în desfăşurarea unor activităţi care sunt mai mult consumatoare de resurse fără a contribui la creşterea veniturilor. În 1923, Keyness spunea că absenţa unei politici sustenabile este evidentă atunci când datoriile unui stat au o pondere foarte mare în venitul naţional. În acest caz statul va fi nevoit să ia măsuri, precum creşterea presiunii fiscale, reducerea cheltuielilor sau creşterea bazei de impozitare, pentru a procura resursele necesare acoperirii nevoilor.
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE Figură 6 Evoluţia veniturilor şi datoriei publice 300,00 250,00 200,00 Venituri publice totale 150,00 Datoria publică 100,00 Cheltuieli publice totale 50,00 0,00 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 sursa: baza de date AMECO Din graficul de mai sus se poate observa relaţia directă dintre veniturile bugetului general consolidat şi datoria publică, cu excepţia anului 2008, când veniturile publice au cunoscut o creştere, iar datoria publică a scăzut. Creşterea veniturilor bugetare din anul 2008 s-au datorat următoarelor modificări legislative: 1. majorarea salariului minim cu 40 lei, ajungând la un nivel de 540 lei începând cu 1.10.2008 conform H.G. nr. 1051/2008 ; 2. majorarea accizelor la motorine şi la ţigarete şi scăderea accizelor la cafea; 3. reducerea contribuţiilor la fondul de sănătate cu 0,50 puncte procentuale, începând cu 1 ianuarie 2008; 4. reducerea contribuţiilor fond de şomaj cu un punct procentual începând cu 1 ianuarie 2008; 5. creşterea contribuţiilor la fondul de asigurări de muncă şi boli profesionale cu 0,01 puncte procentuale, de la 1 ianuarie 2008; 6. micşorarea bazei de impozitare în cazul veniturilor din pensii( deducerea din venitul din pensie a unei sume neimpozabile lunare de 1.000 lei şi a contribuţiilor obligatorii calculate, reţinute şi suportate de persoana fizică); 7. virarea şi reţine integral la bugetul de stat a impozitului pe veniturile din pensie, precum şi a impozitului pe veniturile provenite din transferul proprităţilor imobiliare; 8. recalcularea pensiilor şi majorarea punctului de pensie la 581,3 lei începând cu 1 ianuarie 2008 conform Legii 387/2007. Aceste modificări au avut rolul de a încuraja investiţiile şi consumul prin creşterea nivelul venitului disponibil al persoanelor fizice şi juridice. Totodată reducerea contribuţiilor sociale duce la scăderea presiunii fiscale care este privită ca o finalitate a sistemului fiscal. Prin intermediul acesteia este determinat nivelul îndeplinirii obiectivelor financiare( ce presupun finanţarea instituţiilor publice), economică( care implică stabilizarea situaţiei economice) şi sociale( asigură distribuirea bunăstării).
Peşterău Laura Sustenabilitatea fiscală Figură 7 Evoluţia presiunii fiscale Presiune fiscală directă Presiune fiscală indirectă Presiune fiscală totală 18,05 18,12 18,70 19,07 18,21 17,07 17,72 19,05 19,08 18,55 18,50 11,67 12,82 12,72 12,41 11,62 10,65 11,77 12,96 13,07 12,66 12,57 6,38 5,29 5,97 6,67 6,59 6,42 5,95 6,09 6,01 5,89 5,93 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Sursa: baza de date AMECO-calcule proprii Nivelul presiunii fiscale ne oferă informaţii atât despre nivelul principalelor categorii de venituri pe care un stat le încasează, dar şi asupra obiectivului pe care îl urmăreşte prin deciziile de politică fiscală. Din graficul de mai sus reiese că în România, în perioada 2004-2014, cele mai multe venituri au venit din impozitele indirecte reprezentate în principal de TVA şi accize. Nivelul redus al impozitelor directe reflectă preocuparea faţă de nivelul producţiei şi de cel al ocupării forţei de muncă. Având în vedere că principalele impozite directe sunt impozitul pe profit şi impozitul pe salarii, ambele achitate de către angajator, un nivel redus al acestora asigură un venit net mai mare pentru angajtor ce poate fi reinvestit. În analiza presiunii fiscale trebuie să avută în vedere şi curba Laffer, conform căreia: un nivel foarte ridicat conduce la renunţarea la anumite consumuri şi descurajează productivitatea, ceea ce conduce la încasări fiscale reduse. Arthur B. Laffer propune reducerea presiunii fiscale, chiar dacă pe termen scurt conduce la o scădere a veniturilor fiscale, această reducere presupune creşterea masei impozabile care asigură pe termen lung un nivel mai ridicat al încasărilor. Pentru a fi asigurat succesul modelului Laffer, trebuie realizată şi o reducere a cheltuielilor bugetare, în caz contrar nivelul deficitului bugetar va creşte, efectul de crowding out fiind amplificat. Principalele efectele ale creşterii presiunii fiscale sunt reprezentate de: 1. reducerea veniturilor fiscale 2. scăderea investiţiilor, contribuţiilor şi a consumului 3. creşterea cheltuielilor cu indemnizaţiile de şomaj şi ajutor social Nivelul fiscalităţii este influenţat în principal de progresivitatea cotelor de impunere, cu cât presiunea fiscală este mai ridicată cu atât progresivitatea este mai ridicată. Trebuie subliniat faptul că ţările cu un nivel redus al fiscalităţii reuşesc să atragă mai un volum mai mare de capital din ţările care înregistrează o rată a fiscalităţii mai ridicate. Însă, un nivel ridicat al presiunii fiscale poate fi determinat şi de aplicarea unor cote de impozitare reduse, dar în număr mare. Pentru a putea afirma dacă politica fiscală a unei ţări este sau nu sustenabilă, trebuie să stabilim în ce măsură sistemul de taxe şi impozite, precum şi sistemul de cheltuieli bugetare generează modificări ale ponderii datoriei publice în produsul intern brut.
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE Tabel 3 Ponderea datoriei în total venituri 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Venituri totale Cheltuielile publice totate Datoria publică Datoria publică/ venituri totale Δ% venituri publice Δ% cheltuieli publice 79,99 93,72 114,79 148,24 174,94 162,19 175,97 190,43 199,18 209,94 222,19 83,00 97,07 122,50 160,36 204,18 207,46 211,45 221,32 216,90 224,18 234,18 46,40 45,60 42,60 53,30 69,00 118,50 159,60 193,20 222,80 242,20 260,50 58,01 48,65 37,11 35,96 39,44 73,06 90,70 101,46 111,86 115,37 117,24 17,17 22,48 29,14 18,01-7,29 8,50 8,22 4,60 5,40 5,84 16,95 26,20 30,90 27,33 1,60 1,93 4,67-2,00 3,36 4,46 Δ% datoriei publice -1,72-6,58 25,12 29,46 71,74 34,68 21,05 15,32 8,71 7,56 sursa datelor: baza de date AMECO http://ec.europa.eu/economy_finance/ameco/user/serie/resultserie.cfmcalcule proprii( mld RON) Pe baza datelor din tabelul de mai sus, observăm că în perioada 2004-2007 ponderea datoriei publice în veniturile bugetare totale a scăzut, din 2008 urmând un trend crescător. În anul 2009 datoria publică a crescut cu 71,74%, criza financiară a avut un impact negativ asupra veniturilor publice forţând autorităţile să apeleze la împrumut internaţional. 70 60 50 40 30 20 10 0-10 -20 Figură 8 Variaţia veniturilor şi cheltuielilor publice 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Δ% venituri publice Δ% cheltuieli publice Sursa: baza de date AMECO- calcule proprii Veniturile şi cheltuielile bugetare sunt strâns corelate, capacitatea statului de a colecta un volum cât mai mare de venituri fiind direct proporţională cu efortul depus de acesta pentru a stimula dezvoltarea economiei. În perioada 2004-2009 ritmul de creştere al cheltuielilor publice a fost mai mare decât cel al veniturilor, ceea ce a determinat creşterea datoriei publice. Deşi în perioada următoare veniturile publice şi-au mărit ritmul de creştere în comparaţie cu
Peşterău Laura Sustenabilitatea fiscală cel al cheltuielilor, volumul lor nu a fost suficient pentru a acoperi în totalitate nivelul cheltuielilor. 35 Figură 9 Evoluţia cheltuielilor pe structuri 30 25 20 15 10 5 0 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Ch personal Bunuri şi servicii Dobânzi Subvenţii Asistenţă socială Cheltuieli de capital Împrumuturi acordate Rambursări Sursa: Bugetul Consolidat General- calcule proprii Pentru ca o economie să înregistreze o dezvoltare sustenabilă este de preferat ca cea mai mare parte din cheltuieli să fie reprezentată de cheltuielile cu subvenţii, pentru a încuraja investiţiile şi a se crea noi locuri de muncă, cheltuielile cu bunuri şi servicii, dar şi cheltuielile de capital. În România, pe întreaga perioadă analizată, cea mai mare pondere în cheltuielile totale o au cheltuielile cu asistenţa socială şi cheltuielile de personal. Aceste două categorii de cheltuieli sunt cele care aduc un plus de valoare redus în cadrul economiei, un nivel ridicat al cheltuielilor cu asistenţa socială poate reprezenta un semnal de alarmă pentru investitori, reflectând capacitatea de muncă a forţei de muncă.
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE 30,00 Figură 10 Evoluţia investiţiilor 25,00 20,00 15,00 10,00 Investiţii publice Investiţii private 5,00 0,00 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 Sursa: baza de date AMECO Creşterea volumului investiţiilor influenţează numărul locurilor de muncă dintr-o economie care conduc în primul rând la creşterea productivităţii şi în al doilea rând la creşterea veniturile provenite din impozite si contribuţii. În relaţia cu Fondul Monetar Internaţional şi Comisia Europeană, România şi-a asumat responsabilitatea de a creşte cheltuielile cu investiţiile publice a căror principal scop este creşterea nivelului de trai al populaţiei. Nivelul foarte redus al iinvestiţiilor private poate exprima neîncrederea investitorilor în economia românească. Deşi în România preţul ofertei de muncă este mai redus decât în alte ţări, numeroasele modificări aduse în principal structurii impozitelor, nivelul birocraţii, nivelul redus al stimulentelor şi nivelul redus de dezvoltare al infrastructurii au dus la orientarea investiţiilor private către alte state. 3. Concluzii În urma analizelor efectuate şi a calculelor putem afirma că evoluţia datoriei unei ţări este influenţată de o serie de factori, stabilirea unei relaţie puternice cu un singur factor fiind dificil de realizat. În primă instanţă am fi tentaţi să analizăm evoluţia datoriei în funcţie de deficitul primar sau de evoluţia PIB-ului, dar aceştia sunt la rândul lor influenţaţi de alţi factori, creându-se astfel un cerc vicios. Este necesară astfel înglobarea într-o ecuaţie a acelor indicatori care determină în cea mai mare măsură modificarea gradului de îndatorare a unei ţări. Principalele metode de analiză a sustenabilităţii fiscale se bazează pe introducerea în model a ponderii în PIB a deficitului bugetar, dar şi a creşterii economice. Indicatorul propus de rofesorul O. Blanchard pune în legătură evoluţia gradului de îndatorare, creşterea economică reală, evoluţia ratei de dobândă şi ponderea cheltuielilor în PIB obţinându-se o rată a impozitării sustenabile. Atunci când rezultatul obţinut depăşeşte valoarea actualei ponderi a veniturilor în PIB se recomandă modificarea sistemului de impozitare şi colectare a veniturilor sau modificarea cheltuielilor publice. Aşa cum reiese din graficul privind ponderea fiecărui tip de cheltuială în PIB, prezentat în partea a doua a lucrării, şi din nivelul ridicat al presiunii fiscale existente comparativ cu alte state, este recomandată luarea unor decizii de modificarea a cheltuielilor publice.
Peşterău Laura Sustenabilitatea fiscală Dat fiind nivelul foarte redus al investiţiilor private se pot acorda subvenţii care să încurajeze mediul investiţional, subvenţii sub forma unor împrumuturi nerambursabile sau scutiri de la plata unor impozite. Realizând o comparaţie cu sistemul fiscal din alte state, vom observa că România se numără printre ţările cu un nivel nu foarte ridicat al impozitării, ci mai degrabă cu un nivel al colectării reduse care se poate datora şi numeroaselor modificări aduse într-un timp prea scurt. Atfel, investitorii văd mediul economic din ţara noastră ca fiind instabil din punct de vedere legislativ şi, chiar dacă forţa de muncă este mai ieftină, preferă să o altă ţară în care să-şi dezvolte afacerea În România, gradul de îndatorare este sub nivelul de 60%, existenţa deficitului fiind determinată în principal de creşterea ponderii cheltuielilor bugetare şi a gradului redus de colectare a veniturilor. Uneori, un stat poate urmări înregistrarea unui deficit prin măsurile adoptate, pentru a încuraja astfel dezvoltarea economiei. Acesta nu a fost însă cazul ţării noastre, deoarece la noi principalele decizii au fost luate având în vedere obiective pe termen scurt şi domenii care nu contribuie foarte mult la creşterea productivităţii. Bibliografie Braşoveanu Obreja L.( 2007), Impactul politicii fiscale asupra creşterii economice, Bucureşti, Editura ASE Afonso A.( 2009), What do we really know about fiscal sustainability in the EU? A panel data diagnostic; Kile Institute Condureanu, C. (1998), Sistemul fiscal în ştiinţa finanţelor, Bucureşti: CODECS Georgescu G( 2013), The Global Financial Balance and Post-Crisis Sovereign Risk, Munich Personal RePEc Archive. Holger Bonin, Generational Accounting(2001), Theory and Application; Springer; pp 45 Luigi I Pasinetti( 2000), On Concepts of Debt Sustainability: a reply to Dr Harck, Cambridge Journal of Economics Nigel C.( 2000), Assessing fiscal sustainability in theory and practice, International Monetary Fund Ramkishen S. Rajan (2014), Fiscal Sustainability and Competitiveness in Europe and Asia; Palgrave Macmillan Simon Neaime( 2015); Sustainability of budget deficits and public debts in selected European Union countries; The Journal of Economic Asymmetries, pp 11. Vintilă G( 2012); Study on the Impact of Public Debt and Budgetary Deficit on Fiscal Pressure in the European Union; Revista de statistică. World Bank Publications( 2005), Fiscal Sustainability in Theory and Practice Notă de prezenatre a contului general anual de execuţie a bugetului de stat, a bugetului fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate şi a contului general anual a datoriei publice pe anul 2008 *Acestă lucrare este parte componentă din lucrarea de licenţă intitulată Sustenabilitatea fiscală între teorie şi practică ce urmează a fi prezentată în iulie 2015.