Colecţia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE WP nr. 2/2014 Huşman Andrei Ionuţ Facultatea de Finanţe, Asigurări, Bănci şi Burse de Valori A.S.E. Bucureşti, anul II husman.andrei@yahoo.com Coordonatorul lucrării Lect. univ. dr. Lazăr Paula Rezumat. Bugetul local este un instrument de politică financiar-bugetară prin care statul intervine în economia de la nivelul colectivităţilor locale având totodată impact şi asupra rezultatului bugetului general consolidat. În contextul în care rolul şi impactul bugetelor locale asupra economiei atât la nivel european cât şi naţional sunt într-o continuă creştere, prin prisma proceselor de descentralizare tot mai intens dezbătute şi aplicate, lucrarea de faţă îşi propune să analizeze şi să evidenţieze importanţa bugetelor locale în cadrul bugetelor generale consolidate atât la nivel european cât şi naţional. Astfel sunt cuprinse în lucrare un capitol de noţiuni teoretice referitoare la bugetul general consolidat cât şi la bugetele locale şi două capitole de analiză la nivel european şi la nivelul României. Noţiunile teoretice propun caracterizarea celor două concepte avute în discuţie, iar partea de analiză are ca şi scop urmărirea tendinţelor ce au avut loc în ultimii ani şi stabilirea unor cauze pentru acestea. Cuvinte cheie: buget, consolidare, descentralizare, transferuri, administraţie publică locală Clasificare JEL: H72. Clasificare REL: 13F, 13G. 1. Introducere Teoria finanţelor publice sugerează ca luarea deciziilor ar trebui să aibă loc la cele mai joase nivele de guvernare şi să se refere la scopurile eficienţei alocative, la reflectarea economiei de scară şi la revărsarea de cost beneficiu. Procesul decizional descentralizat măreşte posibilităţile participării locale la dezvoltare. Descentralizarea fiscală poate contribui la o furnizare mai eficientă de servicii prin punerea mai bună de acord a cheltuielilor cu priorităţile şi preferinţele locale. Nu există ţară în care să nu aibă loc transferuri ale statului către bugetele locale, deşi dimensiunea şi scopul acestor subvenţii diferă de la o ţară la alta. Cantitatea şi reglementarea transferului depinde de distribuirea responsabilităţilor în rândul nivelelor de guvernare şi de alte surse de venit ale administraţiilor locale. Astfel se pune problema rolului bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat, pentru a putea reflecta eficacitatea cu care administraţiile publice locale îşi construiesc bugetele şi sustenabilitatea proprie a cheltuielilor bugetare locale, dar şi cum este afectat bugetul general consolidat de acţiunile administraţiilor publice locale.
Huș man Andrei-Ionuț Rolul şi importanţa bugetelor locale cresc pe măsură ce procesele de descentralizare de la nivelul statelor, fie ele la nivel european sau mondial, se intensifică. 1) Procesul de descentralizare presupune transferul puterii de decizie şi administrare de la nivel central la nivel local, va crea, cel puţin la nivel teoretic, discrepanţe în ceea ce priveşte gradele de dezvoltare ale regiunilor cu cât nivelul veniturilor colectate de către o regiune va fi mai ridicat şi eficienţa utilizării acestor resurse va fi mai mare cu atât mai dezvoltată va fi regiunea respectivă. Astfel, procesul de descentralizare va crea o concurenţa între regiuni 2) şi de aceea, acest proces este unul de durată şi care implică o multitudine de componente de ordin politic, tehnic, administrativ şi fiscal. La nivel naţional, colectivităţile locale au dreptul, în conformitate cu legislaţia în vigoare 3) să majoreze impozitele şi taxele locale cu maximum 20 faţă de prevederile legale şi totodată pot acorda bonificaţii de până la 10, dar doar în cazul în care plata se realizează integral, în avans până la expirarea primului termen de plată (31 martie). La nivel naţional, cel mai recent studiu 4) cu privire la noţiunea de descentralizare evidenţia un paradox. Astfel, pe de o parte respondenţii de la nivelul autorităţilor locale erau nemulţumiţi de limitarea puterii de decizie cu privire la modalitatea de determinare a impozitelor şi taxelor locale iar, pe de altă parte, respondenţii din mediul de afaceri erau nemulţumiţi de libertatea de decizie de care se bucură autorităţile locale vis-a-vis de procentul de majorare a impozitelor şi taxelor locale (pentru persoanele juridice care colaborează cu un număr ridicat de autorităţi locale cum sunt de exemplu agenţii economici din domeniul bancar sau petrolier). Mai mult, în continuare resursele bugetului local sunt suplimentate prin transferuri de la nivelul bugetului de stat, indiferent de gradul de dezvoltare şi/sau descentralizare al statului, apărând astfel conexiunea dintre cele mai mari şi importante elemente componente ale bugetului general consolidat. În acest context vast şi pentru o mai bună înţelegere a modalităţii de realizare a echilibrului la nivelul unui stat apare necesitatea înţelegerii rolului şi importanţei bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat. Cercetarea realizată în cadrul prezentei lucrări porneşte de la prezentarea detaliată a conceptelor de bază (buget general consolidat, buget de stat, buget local, transferuri consolidabile) şi continuă cu o analiză sintetică detaliată a poziţiei, rolului şi importanţei bugetelor locale în cadrul bugetelor generale consolidate atât la nivel european cât şi naţional. Pentru realizarea analizei s-au prelucrat în Excel datele necesare oferite de Eurostat şi de Ministerul Finanţelor Publice, pentru ca mai apoi să fie inserate în cadrul proiectului. Prin analiza critică realizată, cercetarea întreprinsă surprinde gradul de dependenţă al bugetelor locale faţă de bugetul general consolidat/bugetul de stat la nivel naţional, în contextul unui proces de descentralizare intens dezbătut şi a cărei aplicabilitate se doreşte a fi cât mai eficientă. Mai mult, în cadrul prezentei lucrări se evidenţiază evoluţia bugetelor locale şi se realizează corelaţia acestei evoluţii cu gradul de descentralizare al statelor analizate (la nivel european statele membre ale Uniunii Europene pe perioada 2008-2012 şi la nivel naţional, analiza este realizată pe perioada 2006-2013). 2. Bugetul general consolidat Bugetul reprezintă una dintre cele mai importante instrumente administrative utilizabile de către autorităţi, întrucât serveşte ca plan de acţiune pentru atingerea obiectivelor stabilite, ca standard de măsurare a performanţei, şi în cele din urmă poate deveni un dispozitiv pentru a face faţă unor situaţii negative previzionate. Conform definiţiei regăsite în Legea nr. 500 din 11 iulie 2002 privind finanţele publice, bugetul reprezintă documentul prin care sunt prevăzute şi aprobate în fiecare an
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE WP nr. 2/2014 veniturile şi cheltuielile sau, după caz, numai cheltuielile, în funcţie de sistemul de finanţare a instituţiilor publice. Pornind de la conţinutul legii amintite anterior, se desprinde faptul că, în România resursele financiare publice se constituie şi se gestionează printr-un sistem unitar de bugete, şi anume: Buget de stat Bugetul asigurărilor sociale de stat Bugetele locale Bugetele fondurilor speciale Bugetul Trezorerie Statului Bugetele altor instituţii cu caracter autonom Bugetele instituţiilor publice finanţate integral sau parţial de la bugetul de stat şi bugetele fondurilor speciale Bugetul instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii Bugetele fondurilor provenite din credite externe Bugetele fondurilor externe nerambursabile Aceste bugete pot fi grupate în două moduri: Bugetul public naţional, format din bugetul de stat, bugetul asigurărilor sociale de stat şi bugetele locale. Bugetul general consolidat, format din ansamblul bugetelor componente ale sistemului bugetar, agregate şi consolidate pentru a forma un întreg. 5) În continuare se vor avea în vedere caracteristicile bugetului general consolidat. Dimensionarea corectă a efortului financiar public, precum şi identificarea situaţiilor de echilibru sau dezechilibru între resursele publice şi nevoile colectivităţii reprezintă o parte dintre argumentele referitoare la importanţa problematicii privind consolidarea bugetară. Consolidarea bugetară este procesul de eliminare a operaţiunilor dintre elementele componente ale sistemului unitar de bugete, în vederea evitării dublei evidenţieri a acestora. Pe baza procesului de consolidare bugetară, se determină efortul financiar public, precum şi identificarea situaţiilor de echilibru sau dezechilibru între resurse şi necesităţile acoperite şi, deci, dimensionarea datoriei publice. Pentru dimensionarea corectă a deficitului/surplusului bugetar, se determină cheltuielile/veniturile bugetare consolidate, prin eliminarea transferurilor provenite de la alte bugete. 6) Trebuie realizată o distincţie privind transferurile, întrucât există transferuri consolidabile şi transferuri neconsolidabile. Transferurile neconsolidabile sunt transferuri adresate direct beneficiarilor de servicii publice, sume ce nu se întorc în sistemul bugetar, decât cel mult, de o manieră indirectă, prin intermediul creşterii cererii interne, dar în ciclul următor al activităţii economice. Principalele transferuri neconsolidabile sunt: Bursele alocate elevilor şi studenţilor Alocaţia de stat pentru copii Pensiile de asigurări sociale Programe de sănătate etc. Transferurile consolidabile în cadrul bugetului general se realizează astfel: din veniturile constituite la nivelul unui buget (în general cel de stat) se transferă sume pentru finanţarea unor activităţi sau servicii, finanţare realizată din alte bugete (de exemplu din bugete locale sau din bugetul asigurărilor sociale de stat). Aceste sume reprezintă cheltuieli pentru cel dintâi buget (cheltuieli curente) şi venituri pentru celelalte (venituri din transferuri 107
Huș man Andrei-Ionuț de la alte bugete), ceea ce înseamnă că, la realizarea unei consolidări (agregări a bugetelor şi fondurilor publice) vor trebui eliminate. 7) Transferurile consolidabile dintre bugete pot apărea în următoarele sensuri: De la bugetul de stat către: Bugetele locale (pentru amenajarea drumurilor judeţene şi comunale, pentru alimentarea cu apă a satelor, pentru construcţii de locuinţe) Bugetul asigurărilor sociale de stat Bugetul asigurărilor pentru şomaj Bugetul fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate De la bugetele locale către alte bugete locale De la bugetul asigurărilor sociale de stat către bugetul fondului naţional unic de asigurări sociale de sănătate De la bugetul asigurărilor sociale pentru şomaj către: Bugetul asigurărilor sociale de stat Bugetul fondului de asigurări sociale de sănătate Bugetele locale Având în vedere importanţa bugetului general consolidat, acesta îndeplineşte mai multe roluri: alocativ, ce reflectă pe partea de cheltuieli modul de alocare a resurselor fiecărui an bugetar; cel redistributiv care, rezultă din faptul că bugetul este un instrument cu ajutorul căruia se redistribuie o parte din PIB prin intermediul impozitelor şi taxelor, precum şi prin intermediul cheltuielilor; iar nu în cele din urmă, bugetul general consolidat poate regla viaţa economică, rol ce decurge din faptul că, datorită acestuia ca instrument cu putere de lege, se poate acţiona asupra economiei stimulând sau frânând o anumită activitate. 8) 3. Bugetul local Pentru o mai bună înţelegere a conceptului de buget local, trebuie avut în vedere mai întâi ceea ce simbolizează o unitate administrativ-teritorială, iar conform Legii nr. 351 din 6 iulie 2001 privind aprobarea Planului de amenajare a teritoriului naţional, unităţile administrativ-teritoriale sunt comunele, oraşele şi judeţele; unităţile administrativ-teritoriale de bază sunt oraşele şi comunele care cuprind una sau mai multe localităţi. Aducând o completare, lucrarea Finanţe publice coordonator Văcărel Iulian, caracterizează comunităţile locale ca fiind colectivităţi umane, delimitate teritorial din punct de vedere politic şi administrativ, care au autorităţi publice diferite de cele ale statului. Bugetul local reprezintă bugetul unităţilor administrativ-teritoriale. Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale reglementează elaborarea următoarelor bugete: bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor municipiului Bucureşti, judeţelor şi municipiului Bucureşti; bugetelor instituţiilor publice finanţate integral sau parţial din bugetele locale, după caz; bugetelor instituţiilor publice finanţate integral din venituri proprii; bugetului împrumuturilor externe şi interne, pentru care rambursarea, plata dobânzilor, comisioanelor, spezelor şi a altor costuri se asigură din bugetele locale şi care provin din: împrumuturi externe contractate de stat şi subîmprumutate autorităţilor administraţiei publice locale şi/sau agenţilor economici şi serviciilor publice din subordinea acestora; împrumuturi contractate de autorităţile administraţiei publice locale şi garantate de stat; împrumuturi externe şi/sau interne contractate sau garantate de autorităţile administraţiei publice locale; bugetului fondurilor externe nerambursabile.
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE WP nr. 2/2014 Veniturile şi cheltuielile bugetelor prevăzute anterior, cumulate la nivelul unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale, alcătuiesc bugetul general al unităţii/subdiviziunii administrativ-teritoriale care, după consolidare, prin eliminarea transferurilor de sume dintre bugete, va reflecta dimensiunea efortului financiar public, în anul respectiv, în unitatea/subdiviziunea administrativ-teritorială şi starea de echilibru sau dezechilibru. 9) Veniturile bugetare locale se constituie din: venituri proprii, formate din: impozite, taxe, contribuţii, alte vărsăminte, alte venituri şi cote defalcate din impozitul pe venit; sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat; subvenţii primite de la bugetul de stat şi de la alte bugete; donaţii şi sponsorizări; sume primite de la Uniunea Europeană şi/sau alţi donatori în contul plăţilor efectuate şi prefinanţări. Fundamentarea veniturilor proprii ale bugetelor locale se bazează pe constatarea, evaluarea şi inventarierea materiei impozabile şi a bazei de impozitare în funcţie de care se calculează impozitele şi taxele aferente, evaluarea serviciilor prestate şi a veniturilor obţinute din acestea, precum şi pe alte elemente specifice, în scopul evaluării corecte a veniturilor. Donaţiile şi sponsorizările se cuprind, prin rectificare bugetară locală, în bugetul de venituri şi cheltuieli numai după încasarea lor. În structura bugetelor locale există două secţiuni atât pe partea de venituri, cât şi pe partea de cheltuieli, acestea sunt secţiunea de funcţionare şi cea de dezvoltare. Conform Legii nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice locale, secţiunea de funcţionare este partea de bază, obligatorie, a bugetelor locale, cu excepţia bugetelor fondurilor externe nerambursabile şi a bugetelor împrumuturilor externe şi interne, care cuprinde veniturile necesare finanţării cheltuielilor curente pentru realizarea competenţelor stabilite prin lege, precum şi cheltuielile curente respective, în timp ce secţiunea de dezvoltare este partea complementară a bugetelor locale, cu excepţia bugetelor fondurilor externe nerambursabile, care cuprinde veniturile şi cheltuielile de capital aferente implementării politicilor de dezvoltare la nivel naţional, regional, judeţean, zonal sau local, după caz. Pentru a evidenţia mai bine diferenţele dintre cele două secţiuni, în tabelele nr.1 şi nr. 2 sunt prezentate veniturile şi cheltuielile secţiunii de funcţionare, respectiv a celei de dezvoltare. 109
Huș man Andrei-Ionuț Tabel nr. 1: Veniturile şi cheltuielile secţiunii de funcţionare a bugetelor locale Veniturile secţiunii de funcţionare Cheltuielile secţiunii de funcţionare venituri proprii, cu excepţia veniturilor din cheltuieli de personal; valorificarea unor bunuri, sumelor reprezentând bunuri şi servicii; amortizarea mijloacelor fixe şi a sumelor aferente depozitelor speciale pentru construcţia de locuinţe; dobânzi; subvenţii; venituri proprii ale instituţiilor publice locale transferuri curente între finanţate integral sau parţial din venituri proprii; unităţile administraţiei publice; subvenţii pentru finanţarea cheltuielilor curente; alte transferuri pentru sume defalcate din unele venituri ale bugetului de stat pentru finanţarea cheltuielilor curente; cheltuieli curente; asistenţă socială; venituri din împrumuturi acordate instituţiilor şi rambursări de credite; serviciilor publice locale sau activităţilor finanţate alte cheltuieli; integral din venituri proprii; împrumuturi pentru instituţii vărsăminte din secţiunea de funcţionare pentru şi servicii publice locale sau finanţarea secţiunii de dezvoltare, care se reflectă cu activităţi finanţate integral din valoare negativă. venituri proprii. Sursa: Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice, art.2 Tabel nr. 2: Veniturile şi cheltuielile secţiunii de dezvoltare a bugetelor locale Veniturile secţiunii de dezvoltare Cheltuielile secţiunii de dezvoltare vărsăminte din secţiunea de funcţionare cheltuieli de capital sume realizate din valorificarea unor proiecte cu finanţare din fonduri bunuri, sume reprezentând amortizarea externe nerambursabile de postaderare mijloacelor fixe şi sume aferente depozitelor transferuri pentru cheltuieli de speciale pentru construcţia de locuinţe capital subvenţii pentru cheltuieli de capital; alte transferuri interne pentru sume defalcate din unele venituri ale cheltuieli de capital bugetului de stat pentru finanţarea cheltuielilor rambursarea împrumuturilor de capital contractate pentru implementarea sume primite de la Uniunea Europeană proiectelor cu finanţare externă şi/sau alţi donatori în contul plăţilor efectuate şi nerambursabilă de postaderare, prevăzută prefinanţări a fi realizată din sumele rambursate Sursa: Legea nr. 273 din 29 iunie 2006 privind finanţele publice, art.2 După cum s-a menţionat anterior, în cadrul bugetelor au loc anumite transferuri, astfel că, potrivit prevederilor Legii bugetului de stat, la definitivarea şi aprobarea bugetelor locale, se vor avea în vedere şi sumele defalcate din Taxa pe Valoare Adăugată şi sumele defalcate din impozitul pe venit ale bugetului de stat. În ceea ce priveşte cotele din impozitul pe venit, statul încasează acest impozit care, se constituie mai apoi în bugetul de stat; însă din acest impozit încasat se alocă lunar la nivelul fiecărei unităţi administrativ-teritoriale o anumită cotă, excepţie face impozitul pe veniturile din pensii. Cotele sunt următoarele: 41,75 la bugetele locale ale comunelor, oraşelor şi municipiilor pe al căror teritoriu îşi desfăşoară activitatea plătitorii de impozit pe venit; 11,25 la bugetul local al judeţului;
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE WP nr. 2/2014 18,5 într-un cont distinct, deschis pe seama direcţiei generale a finanţelor publice judeţene la trezoreria municipiului reşedinţă de judeţ, pentru echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, ale oraşelor şi ale municipiilor, precum şi a bugetului local al judeţului. Cotele amintite se alocă din impozitul colectat luna anterioară, până cel târziu la data de 8 a lunii în curs. În situaţii deosebite, prin legea bugetului de stat, cotele defalcate din impozitul pe venit pot fi majorate. Operaţiunile de virare la bugetele locale a cotelor cuvenite din impozitul pe venit se efectuează de Ministerul Finanţelor Publice, prin direcţiile generale ale finanţelor publice judeţene, respectiv a Direcţiei Generale a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti. 10) Cât despre sumele defalcate din TVA pentru bugetele locale, ele se alocă pentru: finanţarea cheltuielilor descentralizate la nivelul judeţelor; finanţarea cheltuielilor descentralizate la nivelul comunelor, oraşelor, municipiilor, sectoarelor şi municipiului Bucureşti; finanţarea cheltuielilor privind drumurile judeţene şi comunale, in funcţie de lungimea şi starea tehnică a acestora; echilibrarea bugetelor locale ale comunelor, oraşelor, municipiilor si judeţelor care se repartizează pe unităţi administrativ-teritoriale potrivit prevederilor art. 33 din Legea nr. 273/2006; Şi la nivelul unei unităţi administrativ-teritoriale se realizează investiţii, iar aceste cheltuieli, cât şi alte cheltuieli de investiţii finanţate din fonduri publice locale se cuprind în proiectele de buget, în baza programului de investiţii publice al fiecărei unităţi administrativteritoriale, întocmit de ordonatorii principali de credite, care se prezintă şi în secţiunea de dezvoltare, ca anexă la bugetul iniţial şi, respectiv, rectificat, şi se aprobă de autorităţile deliberative. Pot fi cuprinse în programul de investiţii publice numai acele obiective de investiţii pentru care sunt asigurate integral surse de finanţare prin proiectul de buget multianual. La fel ca în cazul bugetului de stat, şi la nivel local există un proces bugetar, de altfel, derularea procesului bugetar local este strâns legată de cea a procesului bugetar al bugetului de stat. Autorităţile administraţiei publice locale, cu responsabilităţi în elaborarea şi aprobarea bugetelor locale, se împart în două categorii: Autorităţi deliberative: consiliile locale, consiliile judeţene şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti; Autorităţi executive: primarii, preşedinţii consiliilor judeţene, primarul general al Municipiului Bucureşti. Autorităţile executive sunt şi ordonatorii principali de credite ai bugetelor locale. 11) În procesul execuţiei bugetare, cheltuielile bugetare parcurg următoarele faze: Angajament Lichidare Ordonanţare Plată Execuţia bugetară la oraşe, municipii, sectoarele municipiului Bucureşti, judeţe şi municipiul Bucureşti se bazează pe principiul separării atribuţiilor persoanelor care au calitatea de ordonator de credite de atribuţiile persoanelor care au calitatea de contabil. Operaţiunile specifice angajării, lichidării şi ordonanţării cheltuielilor sunt în competenţa ordonatorilor de credite şi se efectuează pe baza avizelor compartimentelor de specialitate ale instituţiilor publice. Plata cheltuielilor este asigurată de şeful compartimentului financiar-contabil, în limita fondurilor disponibile. 111
Huș man Andrei-Ionuț Instrumentele de plată trebuie să fie însoţite de documentele justificative. Aceste documente trebuie să certifice exactitatea sumelor de plată, recepţia bunurilor, executarea serviciilor şi altele asemenea, conform angajamentelor legale încheiate. Instrumentele de plată se semnează de către contabil şi şeful compartimentului financiar-contabil. Efectuarea plăţilor, în limita creditelor bugetare aprobate, se face numai pe bază de acte justificative, întocmite în conformitate cu dispoziţiile legale, şi numai după ce acestea au fost angajate, lichidate şi ordonanţate.12) Figura nr. 1 prezintă principalele competenţe şi responsabilităţi ale autorităţilor competente în procesul bugetar local. Figura nr. 1: Componenţe şi responsabilităţi în procesul bugetar local AUTORITĂŢI DELIBERATIVE AUTORITĂŢI EXECUTIVE consiliile locale consiliile judeţene Consiliul General al Municipiului Bucureşti aproba bugetul local aprobă contul anual de execuţie a bugetului aprobă împrumuturile contractate de administraţia locală stabilesc impozitele şi taxele locale primarii preşedinţii consiliilor judeţene primarul general al Municipiului Bucureşti. întocmesc proiectul de buget elaborează prognoza pe următorii 3 ani întocmesc programul de investiţii publice întocmesc contul anual de execuț ie a bugetului Ordonatori principali de credite Sursa: Tatiana Moşteanu, Buget şi trezorerie publică, Ed. Universitară Bucureşti 2004, pag.111 4. Analiza bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat la nivel european În contextul perioadei de criză economică manifestată în ultimii ani, ţările europene au fost nevoite să ajusteze comportamentul bugetelor locale în cadrul bugetelor generale consolidate, pentru a putea face faţă efectelor crizei, de aceea este necesară studierea nivelului cheltuielilor cât şi a veniturilor bugetelor locale raportate la nivelul bugetelor generale consolidate. Figura nr. 2 prezintă ponderile cheltuielilor bugetelor locale în raport cu cheltuielile bugetului general consolidat. Astfel că, media acestora la nivel european este de aproximativ 23, înregistrându-se o uşoară scădere în anul 2010, probabil cel mai afectat de criză, însă tendinţa este una crescătoare. Ani Media 2008 23.60 2009 23.50 2010 23.15 2011 23.22 2012 23.36
Uniunea Europeană (28 ţări) Uniunea Europeană (27 ţări) Uniunea Europeană (25 ţări) Uniunea Europeană (15 ţări) Zona EURO (EA11-2000, Zona EURO (17 ţări) Zona EURO (16 ţări) Zona EURO (15 ţări) Zona EURO (13 ţări) Zona EURO (12 ţări) Zona EURO (11 ţări) Belgia Bulgaria Cehia Danemarca Germania Estonia Irlanda Grecia Spania Franţa Croaţia Italia Cipru Letonia Lituania Luxemburg Ungaria Malta Olanda Austria Polonia Portugalia România Slovenia Slovacia Finlanda Suedia Marea Britanie Islanda Norvegia Elveţia Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE WP nr. 2/2014 Figura nr. 2 : Ponderea cheltuielilor bugetelor locale în cheltuielile bugetelor generale consolidate la nivel european 2008-2012 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 2008 2009 2010 2011 2012 Sursa: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitviewtableaction.do, prelucrări proprii Se remarcă faptul că ţările nordice (Danemarca, Suedia, Finlanda, Norvegia) puternic descentralizate înregistrează ponderi peste media ţărilor europene, ajungând chiar şi la peste 60 în cazul Danemarcei. În schimb ţările sudice (Malta, Cipru, Grecia), în care descentralizarea este foarte slabă, ponderile sunt sub nivelul mediu, ajungând şi la sub 2 (cazul Maltei). Acelaşi lucru se întâmplă şi în cazul veniturilor. Media la nivel european se situează în jurul a 24. Ani 2008 2009 2010 2011 2012 Media 23.73 25.53 25.26 24.55 24.19 113
Uniunea Europeană (28 ţări) Uniunea Europeană (27 ţări) Uniunea Europeană (25 ţări) Uniunea Europeană (15 ţări) Zona EURO (EA11- Zona EURO (17 ţări) Zona EURO (16 ţări) Zona EURO (15 ţări) Zona EURO (13 ţări) Zona EURO (12 ţări) Zona EURO (11 ţări) Belgia Bulgaria Cehia Danemarca Germania Estonia Irlanda Grecia Spania Franţa Croaţia Italia Cipru Letonia Lituania Luxemburg Ungaria Malta Olanda Austria Polonia Portugalia România Slovenia Slovacia Finlanda Suedia Marea Britanie Islanda Norvegia Elveţia Huș man Andrei-Ionuț 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00 0,00 Figura nr. 3 : Ponderea veniturilor bugetelor locale în veniturile bugetelor generale consolidate la nivel european 2008-2012 2008 2009 2010 2011 2012 Sursa: http://appsso.eurostat.ec.europa.eu/nui/submitviewtableaction.do, prelucrări proprii 4.1. Analiza cheltuielilor bugetelor locale la nivel european Unităţile administrativ-teritoriale gestionează o parte semnificativă a cheltuielilor de capital din cadrul bugetului general consolidat. În medie în cele 27 de ţări ale Uniunii Europene, cota deţinută de unităţile administrativ-teritoriale este de aproape două treimi din formarea brută de capital publică totală (măsurată prin valoarea totală a formării brute de capital fix, variaţia stocurilor şi achiziţii din care se scad cedările de obiecte de valoare.). Deci, în perioada de recesiune economică capacitatea autorităţilor locale de a finanţa şi de a implementa investiţii de capital este critică. Ele pot contribui la redresarea economică prin menţinerea nivelului de investiţii publice şi lansarea de noi proiecte atunci când investiţiile private sunt încetinite. Cu toate acestea, autorităţile locale sunt într-o proporţie destul de mare dependente de resurse externe, cum ar fi subvenţiile şi transferurile de la bugetul de stat, lucru care face din investiţiile de capital o ţintă uşoară a restricţiilor şi, prin urmare un element destul de vulnerabil al bugetul public. Cheltuielile locale de capital sunt în strânsă legătură cu nivelul de descentralizare fiscală. În ţările mai descentralizate ponderea cheltuielilor de capital ale unităţilor administrativ teritoriale este cu mult peste media UE, în timp ce în ţările cu un nivel mai scăzut de descentralizare fiscală, ponderea este mai mică (sub medie). Există excepţii, în ţările cu investiţii mari de capital: în ţările mai puţin descentralizate, cum ar fi Letonia, Irlanda, Slovacia sau în cazul în care cheltuielile locale de capital sunt finanţate în principal prin fondurile structurale ale UE, în Italia şi Franţa, descentralizarea explică parţial nivelul ridicat al cheltuielilor locale de capital.
Belgia Austria Germania Letonia Italia Franța Olanda Irlanda Coreea S Finlanda Danemarca EU 27 Norvegia Slovenia Polonia Ungaria Cehia Elveția Lituania Germania Islanda România Portugalia Luxemburg Bulgaria Estonia Grecia Cipru Malta 65,5 63,3 Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE WP nr. 2/2014 Figura nr. 4: Ponderea cheltuielilor de capital ale unităţilor administrativ teritoriale în cadrul bugetului general 2009-2010 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 40 35 30 25 20 15 10 5 0 2009 2010 cheltuielile locale din PIB Sursa: http://www.ccre.org/docs/local_government_in_critical_times.en.pdf, pag. 88 Recesiunea economică a afectat bugetele locale cu o oarecare întârziere: cota unităţilor administrativ-teritoriale în totalul cheltuielilor generale de capital ale statului a fost de 65,5 în 2009, dar a început să scadă anul următor (63 ). Acest interval de timp a fost cauzat parţial de programele de stimulare economică în ţările mai dezvoltate ale Europei şi în parte de o mai bună capacitate de absorbţie locală a fondurilor UE. Se pare că până în 2010, al treilea an al crizei economice, aceste resurse s-au diminuat şi, de asemenea, tendinţa generală de centralizare a făcut ca administraţiilor locale să fie mai puţin semnificative în ceea ce priveşte investiţiile de capital din sectorul public (de exemplu, Portugalia, Bulgaria, Danemarca, Grecia, Estonia). În ţările UE-27, cheltuielile de capital ale administraţiilor locale au scăzut cu 10,5 în anul 2010 faţă de anul precedent (Figura nr. 5). Doar şase ţări au fost în măsură să crească formarea brută de capital locală: printre acestea cinci dintre ele sunt state devenite recent membre, care beneficiază în principal din granturi UE (Lituania, Ungaria, Slovacia, România, Polonia). Restul ţărilor, au menţinut cheltuielile de capital la acelaşi nivel sau chiar le-au scăzut. În afară de ţările mai puţin descentralizate (Malta, Bulgaria, Cipru), majoritatea au fost lovite de criză, mai ales ţări precum Grecia, Portugalia, Spania şi Italia. Deci, spre deosebire de tendinţele favorabile din anul 2009, când investiţiile locale de capital au crescut cu 11,8 în ţările din UE-27, anul următor a adus schimbări drastice. Încetinirea creşterii economice a afectat autorităţile locale, cu o întârziere de un an. Pentru a putea face faţă, acestea au trebuit să taie din toate veniturile lor, pentru a putea echilibra bugetele actuale mai întâi. 115
Lituania Ungaria Coreea S Norvegia România Polonia Belgia Austria Germania Finlanda Letonia Olanda Irlanda Franța EU 27 Cehia Luxemburg Cipru Italia Spania Islanda Portugalia Bulgaria Grecia Estonia Malta Huș man Andrei-Ionuț Figura nr. 5: Modificări în formarea brută de capital ale unităţilor administrativ-teritoriale ( faţă de anul anterior) 2010 2009 Sursa: http://www.ccre.org/docs/local_government_in_critical_times.en.pdf, pag. 89 4.2. Analiza veniturilor bugetelor locale la nivel european La jumătatea anului 2011, avem pentru prima dată oportunitatea de a privi înapoi la toţi cei trei ani ai crizei economice (2008-2010) şi să evaluăm efectele acesteia asupra bugetelor unităţilor administrativ-teritoriale în Europa. Este important să fim în măsură să diferenţiem nu numai ţările sau grupurile de ţări, ci şi cele două perioade ale crizei, (tendinţele bugetare din 2009/2008, faţă de 2010/2009). Vom observa că debutul crizei şi mai ales impactul acesteia asupra bugetelor publice au avut loc la momente diferite în ţările europene cu decalaje semnificative de timp între ele. Înainte de criză, pentru o perioada îndelungată de timp, bugetele locale şi regionale au înregistrat creşteri în aproape fiecare ţară, precum şi în toate sursele principale de venituri, cu o rata de creştere mai mare decât a PIB-ului. Previziunile încorporate în bugetele multianuale au arătat că această tendinţă va continua. Expansiunea economică a determinat localităţile şi regiunile să fie mai încrezătoare având tendinţa de a urma trendul crescător prin bazarea pe surse de venit direct legate de ciclul de afaceri (pozitiv). Acest lucru a condus de multe ori municipalităţile la acumularea de datorii cu potenţial nesustenabil de îndatorare. Toţi aceşti factori au condus la reacţii politice divergente la criză în măsura în care autorităţile locale sunt vizate să fie protejate de către guvernele centrale împotriva celor mai grave efecte ale bugetelor în scădere, dar şi să-şi asume o sarcină disproporţionată în criză. Acest lucru este de înţeles, precum şi atenţia politică acordată pentru cheltuielile locale nu este aceeaşi în ţările în care autorităţile locale nu asigură servicii sociale esenţiale. Figurile 6 şi 7 reunesc ambele etape ale crizei: modificările în termeni nominali ajustate cu inflaţia, reprezentate separat (Figura 6) şi schimbările în termeni reali (Figura 7). O analiză mai atentă a tendinţelor arată că: în majoritatea ţărilor europene, bugetele locale au suferit o reducere în termeni reali în perioada 2008-2010 (de exemplu, luând în considerare rata inflaţiei);
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE WP nr. 2/2014 şi în mai mult de jumătate din ţările pentru care există date, bugetele generale locale au scăzut mult pe agregat decât cele centrale corespunzătoare, cel puţin într-unul dintre cei doi ani de criză. Această a doua tendinţă este evidentă în multe ţări din Europa Centrală şi de Est (Ungaria, România, Slovacia, Bulgaria, Estonia, Croaţia, Serbia), dar, de asemenea, în unele vechi state membre (Franţa, Italia, Irlanda). Alte ţări pentru care datele sunt doar parţiale (Spania, Grecia) aparţin, cel mai probabil din această categorie. Doar în câteva ţări există dovezi că guvernele centrale au aplicat în mod deliberat presiune asupra bugetelor locale, în scopul de a face faţă efectelor crizei, fie prin reducerea transferurilor şi împrumuturilor locale sau forţarea autorităţilor locale de a avea excedente (România, Serbia, Bulgaria). În prima fază a crizei ţările dezvoltate păreau să facă faţă cu bine situaţiei grele, înregistrând scăderi în termeni reali a veniturilor bugetelor locale în următorul an, ceea ce confirmă tendinţa generală, doar cu un decalaj de timp (Polonia, Spania, Franţa). Figura nr. 6: Tendinţele comparative ale veniturilor locale şi naţionale - termeni nominali Sursa: http://www.ccre.org/docs/local_government_in_critical_times.en.pdf, pag. 51 Figura nr.7: Tendinţele comparative ale veniturilor locale şi naţionale termeni reali Sursa: http://www.ccre.org/docs/local_government_in_critical_times.en.pdf,pag.51 117
Huș man Andrei-Ionuț Sunt doar câteva state în care guvernele centrale au reuşit să protejeze bugetele locale de impactul crizei, prin creşterea volumului de transferuri în primul an al crizei ( Franţa, Republica Cehă, Slovenia, Rusia ) sau în cel de-al doilea (Polonia), dar, de asemenea, prin revizuirea ratelor de impozitare locale, care sunt stabilite prin legislaţia naţională. În Marea Britanie se pare că bugetele locale au fost relativ protejate în criză, în contrast cu cele centrale ( deşi se confruntă acum cu reduceri substanţiale începând din anul 2011). Grupul scandinav (Suedia, Danemarca, Finlanda) şi-a putut proteja bugetele pe tot timpul crizei: au reuşit să îşi protejeze bugetele locale mari de la orice reducere, deşi bugetele lor centrale au scăzut în primul an, în toate cele trei cazuri. Acest lucru a fost în principal efectul stabilizatorilor intrinseci în mecanismele de transfer interguvernamentale, care au ajutat la neutralizarea impactului şocurilor bugetare privind serviciile sociale. Gradul de îndatorare al autorităţilor locale a crescut, cu doar câteva excepţii: grupul scandinav şi alte câteva ţări precum Croaţia sau Republica Cehă. Cu toate acestea, există o diferenţă mare între statele membre vechi ale UE sau Turcia, unde datoria municipală este de peste 100 din totalul veniturilor locale, şi ţările scandinave şi noile state membre ale UE în care acesta este încă mult mai mică. 4.3.Excedent în executarea bugetele administraţiilor locale Un alt mod al guvernelor locale de a strânge cureaua în unele ţări a fost de a avea excedente operaţionale la sfârşitul anului, în scopul de a crea mai mult spaţiu pentru a echilibra bugetele naţionale. Există păreri că aceasta a fost o strategie deliberată a statelor din Bulgaria şi România, de exemplu, care au fost sub presiunea reducerii cheltuielilor. Spania a început să urmeze o tendinţă similară în ultimii doi ani fiscali deoarece poziţia fiscală a ţării s-a ȋ nrăutăţit. Măsuri asemănătoare au fost implementate în Grecia, ca parte a unui pachet mai larg de reforme a administraţiei publice locale, deşi nu sunt încă disponibile date pentru a evalua impactul lor real. 5. Analiza bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat în România 5.1.Venituri şi cheltuieli ale Bugetului General Consolidat În cadrul analizei s-a avut în vedere 2006 ca prim an deoarece acesta reprezintă un an cheie, în care a fost votată Legea finanţelor publice locale nr. 273/2006, prin care se prevede utilizarea unei formule şi a unor criterii de calcul care repartizează cotele din impozitul pe venit în vederea echilibrării bugetelor.
din PIB milioane RON Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE WP nr. 2/2014 Figura nr. 8: Dinamica bugetului general consolidat în perioada 2006-2013 250.000,00 200.000,00 150.000,00 Venituri 100.000,00 Cheltuieli 50.000,00 0,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii Pe parcursul anilor 2006-2013 ritmul mediu de creştere al veniturilor bugetului general consolidat a fost de 9,35, remarcându-se o scădere de 5 procente în 2009 faţă de 2008, ca semn al efectelor crizei economice, revărsate asupra veniturilor, însă anul imediat următor, trendul a redevenit ascendent. În schimb cheltuielile bugetului general consolidat au avut o creştere continuă, cu un ritm mediu de creştere de 9,73, ceea ce reflectă faptul că autorităţile nu au redus cheltuielile, în ciuda crizei economice manifestată în România. Figura nr. 9: Evoluţia ponderilor veniturilor şi cheltuielilor bugetului general consolidat în PIB 2006-2013 45,00 40,00 35,00 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Venituri Cheltuieli Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii În ceea ce priveşte ponderea veniturilor şi a cheltuielilor în PIB, se remarcă faptul că veniturile bugetului general consolidat au ocupat în medie 32,30 din PIB pe perioada analizată, în timp ce cheltuielile au avut în medie o pondere de 36,31. Cel mai mare decalaj 119
milioane RON Huș man Andrei-Ionuț între ponderi de 7,2 puncte procentuale s-a înregistrat în anul 2009, anul imediat următor resimţirii crizei economice în România. 5.2.Venituri şi cheltuieli ale bugetelor locale Figura nr. 10: Dinamica bugetelor centralizate ale unităţilor administrativ-teritoriale 2006-2013 70.000,00 60.000,00 50.000,00 40.000,00 30.000,00 Venituri Cheltuieli 20.000,00 10.000,00 0,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii Din figura nr. 10 se remarcă faptul că în primii doi ani de analiză, bugetele locale au încheiat exerciţiul cu excedent, începând cu anul 2008, acestea trecând pe deficit. În cazul veniturilor ritmul mediu de creştere a fost de 10,82, fără a înregistra scăderi, în schimb ritmul mediu de creştere al cheltuielilor a fost de 12,54, dar a înregistrat o uşoară scădere de un procent în 2009 comparativ cu 2008, pentru ca începând cu 2010 ritmul să se menţină în medie la 4. 5.3. Evoluţia bugetelor locale comparativ cu bugetul general consolidat Figurile nr. 11 şi 12 prezintă cum s-au modificat veniturile şi cheltuielile bugetelor locale, respectiv ale bugetului general consolidat, de la un an la altul. Conform primului grafic evoluţiile celor două categorii de bugete au fost destul de diferite, în anul 2007 s-a înregistrat cea mai mare diferenţă de 14 puncte procentuale, atunci când bugetele locale au crescut faţă de anul anterior cu 33, comparativ cu bugetul general consolidat care, a crescut cu doar 19. Însă pentru analiza în curs mai important este faptul că în anul 2009 în timp ce bugetele locale au înregistrat o creştere de 2 procente, bugetul general consolidat a scăzut cu 5, de unde deducem că bugetele locale nu au fost afectate de criză într-atât de mult pe cât a fost afectat bugetul general consolidat. Singurul an în care creşterile au fost foarte apropiate a fost 2010, diferenţa fiind de doar un punct procentual În ceea ce priveşte cheltuielile, figura nr.14 prezintă o evoluţie destul de apropiată a celor două categorii de bugete. La fel ca în cazul veniturilor anul 2009 a însemnat o proporţionalitate inversă, deoarece atunci când cheltuielile bugetelor locale au scăzut cu un procent, cheltuielile bugetului general consolidat au crescut cu 2.
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE WP nr. 2/2014 Figura nr. 11: Evoluţia modificării procentuale a venitului 35 30 25 20 15 10 5 Bugetul general consolidat Bugetele locale 0-5 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013-10 Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii Figura nr. 12: Evoluţia modificării procentuale a cheltuielilor 50 40 30 20 10 Bugetul general consolidat Bugetele locale 0-10 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii 5.4. Poziţia bugetelor locale in cadrul bugetului general consolidat Pentru a aprecia locul bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat, ne folosim de ponderile pe care le au veniturile şi cheltuielile locale în totalul celor consolidate. Figura nr. 13 prezintă ponderea veniturilor si cheltuielilor bugetelor locale în bugetul general consolidat al României, în perioada 2006-2013. În medie ponderea veniturilor bugetelor locale în veniturile bugetului general consolidat este de 28,35. Cea mai mare valoare a fost contabilizată în anul 2009, de 29,85, iar cea mai mică în 2006, de 25,89 Ponderea medie a veniturilor este mai mică decât cea a cheltuielilor, şi anume de 25,46. Cea mai mare valoare de 26,97 s-a înregistrat în 2012, iar cea mai mică de 22,52 în 2006. 121
Huș man Andrei-Ionuț Se remarcă o oarecare creştere a importanţei bugetelor locale în cadrul bugetului general consolidat datorat mai ales creşterii ponderii cheltuielilor, dar acest lucru nu reflectă în mod neapărat un grad de dependenţă mai mare a autorităţilor locale faţă de cele centrale. Figura nr. 13: Ponderile veniturilor şi a cheltuielilor în totalul bugetului general consolidat 30,00 25,00 20,00 15,00 10,00 5,00 0,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Venituri Cheltuieli Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii De menţionat este faptul că pentru primele două luni ale anului 2014 ponderea veniturilor bugetelor locale în veniturile totale este de 28,76, iar cea a cheltuielilor este de 21,46, însă aceste ponderi vor suferi mai multe modificări până la încheierea execuţiei bugetare. Comparând situaţia României cu cea la nivel european, pe parcursul anilor 2008-2012 se remarcă faptul că atât în cazul veniturilor cât şi al cheltuielilor ponderile la nivelul României sunt mai mari decât cele de la nivel european; înregistrându-se pentru perioada amintită o pondere medie a veniturilor de 24,65 la nivel european, în timp ce în România s-a înregistrat o pondere medie de 28,71, iar în cazul cheltuielilor ponderile au fost de 23,37, respectiv 25,89. 5.5.Analiza veniturilor si cheltuielilor bugetelor locale 2013 Figura nr. 14: Ponderile veniturilor curente şi fiscale în totalul veniturilor 100,00 80,00 60,00 40,00 20,00 Venituri curente Venituri fiscale 0,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii
Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE WP nr. 2/2014 Veniturile curente au reprezentat în medie 85 din veniturile bugetului local pe parcursul anilor 2006-2013, însă s-a înregistrat o scădere de 6,81 puncte procentuale în 2013 faţă de 2008, ceea ce înseamnă că autorităţile locale au beneficiat de mai multe subvenţii şi sume primite de la Uniunea Europeană. A doua cea mai mare valoare (88,41) a fost înregistrată în 2008, an în care România a beneficiat de cele mai mari sume de la Uniunea Europeană în perioada analizată, pentru diverse investiţii. Se remarcă o scădere continuă a veniturilor fiscale din totalul veniturilor bugetelor locale pe perioada analizată, ceea ce reflectă un grad de colectare din ce în ce mai scăzut al impozitelor şi taxelor. Pentru primele două luni de execuţie bugetară ale anului 2014, ponderile de 88,55 în cazul veniturilor curente, respectiv de 68,75 pentru veniturile fiscale, arată un trend uşor crescător în ambele cazuri. Valoare de 88,55 poate fi explicată de plata anticipată a impozitelor şi taxelor locale de către contribuabili, luând în considerare bonificaţia de 10 acordată de către autorităţile locale. Tabel nr. 3: Structuri ale veniturilor fiscale 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Venituri fiscale/venituri curente 96,43 95,85 93,03 90,18 82,41 78,31 77,29 77,35 Impozite şi taxe pe proprietate/venituri fiscale 9,96 9,77 8,73 9,05 11,00 12,04 11,79 12,12 Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii Evoluţia temporală a veniturilor fiscale în cadrul veniturilor curente ale bugetelor locale de-a lungul celor 8 ani, relevă o scădere a ponderii acestora de la 96,43 în anul 2006, la 77,35 in anul 2012. Aceasta scădere aproape 20, arată orientarea unităţilor administrativ-teritoriale către programele de dezvoltare, a căror implementare necesită o durată mare de timp, comparativ cu secţiunea de funcţionare curentă a bugetelor locale. Cea mai mare scădere a ponderii veniturilor fiscale ale bugetului local in veniturile curente ale aceluiaşi buget, a avut loc in anul 2010, când aceasta a scăzut cu 7,7 puncte procentuale, faţă de anul anterior. Cu toate acestea, in 2014, mai mult de trei sferturi din veniturile fiscale sunt venituri curente ale bugetelor locale. Impozitele si taxele pe proprietate au avut o evoluţie descendentă în ceea pe priveşte ponderea lor in totalul veniturilor bugetelor locale. Astfel, daca la sfârşitul anul 2006 acestea deţineau 9,08 din veniturile totale, la începutul anului curent, impozitele si taxele pe proprietate s-au redus la 6,51. În toată această perioadă de analiză, impozitele şi taxele pe proprietate au înregistrat fluctuaţii reduse, in sensul modificării lor de la un an la altul, cu cel mult 0,9 puncte procentuale. Se observă, de asemenea că ponderea impozitelor si taxelor locale este foarte redusă, sub 10, deci cea mai mare parte a veniturilor bugetelor locale este reprezentată de transferuri de la bugetul de stat ( sume şi cote defalcate din impozitul pe venit şi TVA), la care se adăuga subvenţiile, veniturile din capital, donaţiile, sumele primite din rambursări de împrumuturi, cât şi sumele de la UE în contul plăţilor efectuate şi prefinanţările. Referitor la ponderea impozitelor si taxelor pe proprietate in veniturile fiscale ale bugetelor locale, aceasta s-a încadrat in intervalul 8,73 şi 12,12 de-a lungul celor 8 ani de analiză. Ponderea relativ mică a acestor venituri relevă gradul redus al autonomiei autorităţilor locale faţă de autoritatea centrală. Cea mai bună situaţie a fost înregistrată în anul 2013, când impozitele şi taxele pe proprietate ofereau 12,12 din totalul veniturilor fiscale, iar cea mai 123
Huș man Andrei-Ionuț redusă pondere s-a identificat în anul 2008, când doar 8,73 din veniturile fiscale erau autonome. Figura nr. 15: Structura veniturilor bugetelor locale în 2006 venituri proprii exclusiv cote defalcate din impozitul pe venit 17 cote defalcate din impozitul pe venit 56 27 alte venituri Sursa: http://discutii.mfinante.ro/static/10/mfp/trezorerie/analiza_bugetlocal_20062011.pdf Figura nr. 16: Structura veniturilor bugetelor locale în 2011 17 51 32 venituri proprii exclusiv cote defalcate din impozitul pe venit cote defalcate din impozitul pe venit Sursa: http://discutii.mfinante.ro/static/10/mfp/trezorerie/analiza_bugetlocal_20062011.pdf Veniturile proprii ale bugetelor locale, inclusiv cote şi sume defalcate din impozitul pe venit cresc în 2011, având încasări cu 18.8 mai mari faţă de media perioadei 2006 2010. Ponderea veniturilor proprii exclusiv cote şi sume defalcate din impozit pe venit în totalul veniturilor locale a scăzut de la 17 în 2006, la 16 în 2010, iar în 2011 această pondere a revenit la 17, în timp ce ponderea cotelor şi sumelor defalcate din impozitul pe venit în total venituri locale a crescut de la 27 în 2006 la 32 în 2011.(Figurile 14 şi 15). Anul 2006 reprezintă un an cheie, fiind anul în care a fost votată Legea finanţelor publice locale nr.273/2006, prin care se prevede utilizarea unei formule şi a unor criterii de calcul care repartizează cotele din impozitul pe venit în vederea echilibrării bugetelor locale. Începând cu 2006 şi până în iunie 2010, din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat,s-a alocat la nivelul autorităţilor administrativ teritoriale o cotă de 8213).Din iulie 2010 şi până în decembrie 2011, din impozitul pe venit încasat la bugetul de stat, s-a alocat la nivelul autorităţilor administrativ teritoriale o cotă de 77. În continuare vor fi analizate cheltuielile bugetelor locale.
milioane RON Colecț ia de working papers ABC-UL LUMII FINANCIARE WP nr. 2/2014 Figura nr. 17: Evoluţia cheltuielilor cu dobânzile şi a rambursărilor de credite 1.800,00 1.600,00 1.400,00 y = 99,679e 0,3433x 1.200,00 1.000,00 800,00 600,00 y = 336,65ln(x) + 204,97 400,00 200,00 0,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Dobânzi Rambursări de credite Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii Din graficul de mai sus se remarcă o creştere exponenţială a rambursărilor de credite, lucru de altfel normal, având în vedere faptul că autorităţile locale trebuie să ramburseze împrumuturile contractate în anii anteriori, suma crescând în medie de la un an la altul cu aproape 40. Cheltuielile cu dobânzile au avut cea mai rapidă creştere în perioada 2006-2009 de 66, fiind justificate de majorarea deficitelor bugetare acumulate din anii precedent şi de angajarea de împrumuturi necesare pentru acoperirea acestora, înregistrându-se astfel un efort suplimentar în ce priveşte plata ratelor de împrumut şi a dobânzilor. Aceste cheltuieli au scăzut în 2010 comparativ cu 2009 cu 17, pentru ca în următorii ani să se reia creşterea (în medie cu 4). Figura nr. 18: Evoluţia cheltuielilor de capital 14.000,00 12.000,00 10.000,00 8.000,00 6.000,00 4.000,00 2.000,00 30 25 20 15 10 5 milioane RON din totalul cheltuielilor 0,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 0 Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii 125
Huș man Andrei-Ionuț Cheltuielile de capital au crescut în perioada 2006-2009 cu peste 90, pentru ca mai apoi sa aibă numeroase fluctuaţii. Acest lucru a avut loc în condiţiile creşterii spaţiului fiscal pentru investiţii. De altfel, în Scrisoarea de intenţie către FMI din anul 2011, se arăta o continuare a eforturilor pentru a îmbunătăţi şi prioritiza cheltuielile de capital, pentru a creşte absorbţia fondurilor UE. În schimb, aşa cum era de aşteptat, în urma măsurilor de restructurare şi la nivel local, cheltuielile de personal au înregistrat o scădere de 15,1 în anul 2011 faţă de media 2006-2010, respective o reducere de 17,2 în anul 2011 faţă de anul 2010 (figura nr. 17), în contextul angajamentului ferm de menţinere a deficitului bugetar sub 4,4 din PIB în anul 2011 prin limitarea cheltuielilor, inclusiv a salariilor şi subvenţiilor. De altfel, cheltuielile cu subvenţiile au înregistrat o creştere de numai 1,13 pe perioada analizată (figura nr. 18). Figura nr.19: Evoluţia cheltuielilor de personal în total cheltuieli bugete locale 20.000,00 45,00 18.000,00 40,00 16.000,00 35,00 14.000,00 30,00 12.000,00 25,00 milioane RON 10.000,00 20,00 8.000,00 15,00 din totalul 6.000,00 cheltuielilor 4.000,00 10,00 2.000,00 5,00 0,00 0,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Sursa: Rapoarte anuale ale Ministerului Finanţelor Publice privind bugetul general consolidat, prelucrări proprii Analizând evoluţia ponderii cheltuielilor de personal în totalul cheltuielilor bugetelor locale, se observă faptul că, deşi în anul 2009 criza economică s-a accentuat, cheltuielile de personal în loc să scadă faţă de 2007 şi 2008, au crescut pe fondul majorării numărului mediu de posturi ocupate în cadrul instituţiilor finanţate integral din bugetele locale de la an la an, respectiv de la 587.400 de posturi în 2006, la 634.000 în 2009. Începând cu anul 2010, această pondere a avut o evoluţie descendentă. Figura nr.20: Evoluţia cheltuielilor cu asistenţa socială şi a subvenţiilor în total cheltuieli bugete locale 10,00 8,00 6,00 4,00 2,00 Subventii Asistenta sociala 0,00 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013