Lög um opinber fjármál nr. 123/2015

Transcription

1 Fjármála- og efnahagsráðuneytið Lög um opinber fjármál nr. 123/2015 Ásamt umfjöllun um einstakar lagagreinar, greinargerð og nefndaráliti. Febrúar 2016

2 2 Formáli Ný lög um opinber fjármál tóku gildi 1. janúar Í nýjum lögum er sérstök áhersla á langtímahugsun, stöðugleika, aga við framkvæmd fjárlaga og bætt reikningsskil. Lögin fela í sér verulegar breytingar á fjármálum hins opinbera og viðteknum verkferlum og verkaskiptingu þeirra sem að þeim koma. Umgjörð opinberra fjármála er treyst og skilyrði sköpuð fyrir samþættingu markmiða í efnahagsmálum og fjármálum opinberra aðila. Lögin ná yfir breiðara svið en eldri löggjöf um fjárreiður ríkisins sem þau leysa af hólmi, eða til fjármála hins opinbera í heild, þ.e. ríkis og sveitarfélaga. Lögin treysta aðkomu Alþingis að því að setja markmið í ríkisfjármálum og opinberum fjármálum sem liggja til grundvallar við gerð fjárlaga. Í nýjum lögum er einnig mælt fyrir um mun ítarlegri ákvæði en í gildandi lögum um hvernig staðið skuli að stefnumörkun og áætlanagerð í opinberum fjármálum. Fjármála- og efnahagsráðuneytið hefur útbúið sérprentun á nýjum lögum með það að leiðarljósi að gefa aðgengilega yfirsýn yfir lögin og ferlið að baki samþykkt þeirra. Ritið er byggt þannig upp að fyrst koma einstakar greinar laganna eins og þau voru samþykkt og auðkenndar eru sérstaklega breytingar sem urðu á lagatextanum í meðförum Alþingis. Aftan við einstakar greinar laganna eru skýringar á greinunum. Því næst koma almennar athugasemdir vegna laganna, greinargerð og lagatexti frumvarps að lögum um opinber fjármál sem lagt var fyrir löggjafarþingið

3 Efnisyfirlit Formáli Efnisyfirlit... 3 I. KAFLI Markmið, gildissvið og orðskýringar gr. Markmið gr. Gildissvið gr. Orðskýringar II. KAFLI Stefnumörkun í opinberum fjármálum gr. Fjármálastefna gr. Fjármálaáætlun gr. Grunngildi fjármálastefnu og fjármálaáætlunar gr. Skilyrði fjármálastefnu og fjármálaáætlunar gr. Hagrænar forsendur stefnumörkunar gr. Horfur og þróun til lengri tíma gr. Endurskoðun fjármálastefnu gr. Samskipti og samráð ríkis og sveitarfélaga gr. Ársfjórðungsskýrsla um opinber fjármál gr. Fjármálaráð III. KAFLI Frumvarp til fjárlaga, fjárheimildir gr. Frumvarp til fjárlaga gr. Breytingar á forsendum frumvarps til fjárlaga gr. Framsetning frumvarps til fjárlaga gr. Skýringar með frumvarpi til fjárlaga gr. Kynjuð fjárlagagerð og jafnrétti gr. Fylgirit með frumvarpi til fjárlaga gr. Stefnumótun fyrir málefnasvið gr. Tillögur um fjárheimildir gr. Tillögur um fjárveitingar til stofnana og verkefna gr. Breytingar á frumvarpi til fjárlaga gr. Almennur varasjóður A-hluta gr. Fjárskuldbindingar B-hluta gr. Frumvarp til fjáraukalaga IV. KAFLI Framkvæmd fjárlaga

4 4 27. gr. Umsjón og ábyrgð á framkvæmd fjárlaga gr. Auglýsing um skiptingu fjárheimilda fjárlaga í fjárveitingar gr. Millifærsla fjárveitinga gr. Heimild til flutnings fjárheimilda milli ára gr. Stefnumótun ríkisaðila í A-hluta til þriggja ára gr. Ársáætlanir ríkisaðila í A-hluta gr. Mat á útgjaldahorfum til lengri tíma gr. Eftirlit með fjármálum innan fjárlagaárs gr. Upplýsingaskylda, frávik frá rekstraráætlunum ríkisaðila í A-hluta gr. Ábyrgð forstöðumanna og stjórna ríkisaðila gr. Fjárstýring gr. Lánastýring gr. Yfirfærsla lántökuheimilda gr. Samningar um framkvæmdir, rekstur og afmörkuð verkefni gr. Aðrir samningar við ríki, samtök ríkja og alþjóðastofnanir gr. Styrkveitingar gr. Meðferð og fyrirsvar eigna og réttinda í eigu ríkisins gr. Eigandastefna ríkisins í félögum gr. Meginreglur við kaup, sölu og leigu eigna gr. Heimildir til ráðstöfunar og öflunar eigna gr. Gjafir gr. Nauðungarsölueignir, lausafé og búnaður V. KAFLI Reikningsskil og skýrslugerð gr. Skýrslur og upplýsingar gr. Starfsemi og verkefni ríkisins gr. Tekjur A-hluta ríkissjóðs gr. Gerð og framsetning reikningsskila gr. Reikningsár ríkisaðila gr. Gerð og skil ársreikninga í A-, B- og C-hluta gr. Undirritun ársreikninga í A-hluta gr. Gerð ríkisreiknings gr. Undirritun ríkisreiknings gr. Staðfesting ríkisreiknings

5 5 59. gr. Endurskoðun gr. Mánaðarskýrsla fyrir A-hluta ríkissjóðs gr. Ársfjórðungsskýrsla fyrir A-hluta ríkissjóðs gr. Ársskýrsla ráðherra gr. Reikningsskilaráð ríkisins VI. KAFLI Ýmis ákvæði gr. Fjársýsla ríkisins gr. Innra eftirlit og innri endurskoðun gr. Mat á áhrifum stjórnarfrumvarpa og reglugerða gr. Reglugerðarheimild gr. Gildistaka Ákvæði til bráðabirgða Almennar athugasemdir við lagafrumvarp þetta I. Inngangur II. Lög um fjárreiður ríkisins III. Þáttur opinberra fjármála í efnahagsumhverfinu Umfang og þróun opinberra fjármála Sveitarfélög Opinber fyrirtæki IV. Helstu breytingar og nýmæli í frumvarpinu Heildstæð umgjörð um opinber fjármál Stefnumörkun í opinberum fjármálum a. Grunngildi b. Fjármálastefna c. Fjármálaáætlun Skilyrði fjármálastefnu og fjármálaáætlunar Fjármálaráð Skilgreining fjárheimilda og fækkun fjárlagaliða Hlutverk og ábyrgð við fjárlagagerð og framkvæmd fjárlaga Reikningsskil Framsetning opinberra fjármála Kynjuð fjárlagagerð V. Framþróun löggjafar um opinber fjármál samanburður við erlendan rétt

6 6 1. Svíþjóð Noregur Danmörk VI. Löggjöf um opinber fjármál önnur viðmið Skýrsla sendinefndar AGS Tillögur um nýja rammalöggjöf um opinber fjármál (e. Iceland. Towards a New Organic Budget Law) Skýrsla sendinefndar AGS IPSAS-reikningsskil og aukið gagnsæi opinberra fjármála (e. IPSAS in Iceland: Towards Enhanced Fiscal Transparency) Skýrsla OECD um alþjóðlegt fyrirkomulag fjárlagagerðar (e. The Legal Framework for Budget Systems. An international comparison, 2006) Sáttmáli ESB um opinber fjármál VII. Mat á áhrifum Áhrif á sveitarfélög Starfshættir ráðuneyta Starfshættir fjármála- og efnahagsráðuneytis Starfshættir Alþingis Starfshættir ríkisaðila Tölvu- og upplýsingakerfi VIII. Samráð IX. Yfirlit yfir kafla frumvarpsins Nefndarálit um frumvarp til laga um opinber fjármál Tilgangur og forsaga frumvarpsins I. kafli. Markmið, gildissvið og orðskýringar II. kafli. Stefnumörkun í opinberum fjármálum III. kafli. Frumvarp til fjárlaga, fjárheimildir IV. kafli. Framkvæmd fjárlaga V. kafli. Reikningsskil og skýrslugerð Kostnaðarmat frumvarpsins Niðurstaða Frumvarp til laga um opinber fjármál

7 7 Lög um opinber fjármál nr. 123/2015 Ásamt greinargerð og nefndaráliti fjárlaganefndar. I. KAFLI Markmið, gildissvið og orðskýringar. Um I. kafla. Í kaflanum er fjallað um markmið, gildissvið og orðskýringar. 1. gr. Markmið. Markmið laga þessara er að stuðla að góðri hagstjórn og styrkri og ábyrgri stjórn opinberra fjármála. Í því skyni er lögum þessum ætlað að tryggja: 1. heildstæða stefnumörkun í opinberum fjármálum til lengri og skemmri tíma, 2. vandaðan undirbúning áætlana og lagasetningar sem varða efnahag opinberra aðila og öflun og meðferð opinbers fjár, 3. skilvirka og hagkvæma opinbera fjárstjórn og starfsemi, 4. að opinber reikningsskil séu í samræmi við viðurkenndar bókhalds- og reikningsskilareglur, 5. virkt eftirlit með stjórn og ráðstöfun opinbers fjár, eigna og réttinda. Um 1. gr. Í ákvæðinu eru meginmarkmið frumvarpsins sett fram og endurspeglar framsetning þeirra kaflaskiptingu frumvarpsins að nokkru leyti. Í 1. tölul. er einkanlega vísað til II. og III. kafla um undirbúning stefnumörkunar og áætlanagerðar sem birtist m.a. í fjármálastefnu og fjármálaáætlun, sbr. 4. og 5. gr., og fjárlaga, sbr. III. kafla. Eins og orðalagið ber með sér er lögð áhersla á að undirbúningurinn sé í senn vandaður og heildstæður. Heildstæð stefnumörkun byggist einkum á því að fjármálastefnu og fjármálaáætlun er ætlað að ná til opinberra aðila í heild sinni, þ.m.t. sveitarfélaga, auk þess sem hún nær yfir fimm ár hið skemmsta. Í 2. tölul. er einkum vísað til ákvæða III. kafla þar sem fjallað er um atriði sem lúta að undirbúningi lagasetningar og ákvarðana um öflun og ráðstöfun fjár í fjárlögum. Í kaflanum eru sett fram ýmis nýmæli við undirbúning og gerð frumvarps til fjárlaga, þ.m.t. um breytta framsetningu þess, um stefnumótun og ráðstöfun fjár til málefnasviða, um mat á áhrifum

8 breytingartillagna á frumvarp til fjárlaga á heildarafkomu ríkissjóðs og um gerð fylgirits með frumvarpi til fjárlaga sem sýni fjárveitingar til ríkisaðila og verkefna. Ákvæði 3. tölul. lýtur að skilvirkni og hagkvæmni í starfsemi og fjárstjórn ríkisins. Hér er einkum vísað til ákvæða IV. kafla um framkvæmd fjárlaga þar sem m.a. er kveðið á um að verklag við framkvæmd fjárlaga skuli vera skýrt, einfalt og markvisst. Tilgangur þessa er að þjónusta og starfsemi ríkisins verði eins hagkvæm og markviss og kostur er. Þá er í kaflanum einnig lögð áhersla á vandaða stefnumótun ríkisaðila og ráðherra, að lausafjár- og lánastýring sé gagnsæ og virk, að eftirlit með gjalda- og tekjuþróun skuli vera virkt og að skýrt sé hvernig bregðast skuli við frávikum frá rekstraráætlunum. Í 4. tölul. er vísað til þess að reikningsskil opinberra aðila eiga að vera í samræmi við viðurkenndar bókhalds- og reikningsskilareglur. Með tilvísun til bókhalds- og reikningsskilareglna er átt við þær form- og efniskröfur sem fram koma í lögum um bókhald, nr. 145/1994, með síðari breytingum, og varða ríkisaðila í A-, B- og C-hluta, auk A-hluta sveitarfélaga og fyrirtækja þeirra. Þá er gert ráð fyrir að skýrslugerð og reikningsskil fyrir A- hluta ríkissjóðs í heild fylgi alþjóðlegum reikningsskilastöðlum, sbr. 52. gr. frumvarpsins. Ákvæði 5. tölul. lýtur að eftirliti með stjórn og ráðstöfun opinbers fjár, eigna og réttinda. Í virku eftirliti felst stöðugt eftirlit með framkvæmd fjárlaga, hvort heldur er af hálfu handhafa framkvæmdarvalds, Alþingis eða sjálfstæðra aðila, svo sem Ríkisendurskoðunar. Forsenda virks eftirlits er einnig að ábyrgð og skyldur aðila sem koma að eftirliti sé skýr og eftirlit sé haft með að reikningsskil opinberra aðila fylgi alþjóðlegum reikningsskilastöðlum. Ákvæðum IV. og V. kafla er einkum ætlað að tryggja að markmið 5. tölul. náist. 2. gr. Gildissvið. Lög þessi gilda um fjármál opinberra aðila, sbr. 12. tölul. 3. gr., eins og nánar er kveðið á um í lögum þessum og með þeim takmörkunum sem settar eru í sérlögum. Um 2. gr. Í ákvæðinu er fjallað um gildissvið frumvarpsins. Ákvæðið hefur að geyma það mikilvæga nýmæli að frumvarpið gildi um fjármál opinberra aðila, þ.e. allra aðila sem fara með ríkis- eða sveitarstjórnarvald og þeirra stofnana, sjóða og fyrirtækja sem eru að hálfu eða meiri hluta í eigu ríkis eða sveitarfélaga, sbr. 12. tölul. 3. gr. Víðtækt gildissvið frumvarpsins, að teknu tilliti til takmarkana sem leiða má af sérlögum, er í samræmi við megintilgang þess um að tryggja samhæfða stefnumörkun ríkis og sveitarfélaga í opinberum fjármálum. Um fjármál sveitarfélaga gilda áfram sveitarstjórnarlög, nr. 138/ gr. Orðskýringar. Í lögum þessum er merking hugtaka sem hér segir: 1. Afkoma: Heildarjöfnuður eða rekstrarafkoma. 2. Fjárheimild: Heimild Alþingis, sem veitt er í fjárlögum og fjáraukalögum, til ráðstöfunar á opinberu fé til málefnasviða og málaflokka. Fjárheimild skiptist í rekstrarframlag, rekstrartilfærslu, fjármagnstilfærslu og fjárfestingarframlag. 3. Fjármálaáætlun: Áætlun ríkisstjórnar sem lögð er fram á Alþingi og felur í sér greiningu á stöðu efnahagsmála, nánari sundurliðun á markmiðum fjármálastefnu og umfjöllun um hvernig markmiðum áætlunarinnar verði náð.

9 9 4. Fjármálastefna: Stefna ríkisstjórnar sem lögð er fram á Alþingi um markmið í opinberum fjármálum til eigi skemmri tíma en fimm ára. 5. Fjárveiting: Ráðstöfun fjárheimildar á tilteknu fjárlagaári til ríkisaðila, verkefna eða varasjóðs. Fjárveiting greinist í rekstrarframlag, rekstrartilfærslu, fjármagnstilfærslu og fjárfestingarframlag. 6. Hagræn flokkun gjalda: Greining gjalda í rekstur, tilfærslur og fjárfestingu samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál. 7. Heildargjöld: Rekstrargjöld, tilfærslur og vextir, að meðtalinni fjárfestingu í efnislegum eignum samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál. 8. Heildarjöfnuður (heildarafkoma): Heildartekjur að frádregnum heildargjöldum samkvæmt alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál. 9. Hið opinbera: Starfsemi og verkefni sem teljast til A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga. 10. Málaflokkar: Flokkun eðlisskyldra stjórnarmálefna sem falla undir tiltekið málefnasvið. 11. Málefnasvið: Svið eðlisskyldra málaflokka sem skilgreint er á grunni staðals Sameinuðu þjóðanna um flokkun gjalda. 12. Opinber aðili: Aðili sem fer með ríkis- eða sveitarstjórnarvald og þær stofnanir, sjóðir og fyrirtæki sem eru að hálfu eða meiri hluta í eigu ríkis eða sveitarfélaga. 13. Ríkisaðilar: Aðilar sem fara með ríkisvald og þær stofnanir, sjóðir og fyrirtæki sem eru að hálfu eða meiri hluta í eigu ríkisins, sbr. 50. gr. Ríkisaðilar skiptast í A-, B- og C-hluta. 14. Skattastyrkur: Eftirgjöf á skattkröfu á hendur skattgreiðanda vegna sérstakra aðstæðna eða atvika. 15. Tekjur: Fjáröflun sem eykur hreina eign og skiptist í meginflokka skv. 51. gr. 16. Tilfærsla: Styrkur eða framlag sem innt er af hendi án skuldbindingar um beint endurgjald frá móttakanda. Tilfærslur greinast annars vegar í rekstrartilfærslur sem veittar eru til samtímanota hjá móttakanda og hins vegar fjármagnstilfærslur sem veittar eru til fjárfestinga. 17. Verkefni: Skilgreint og afmarkað viðfangsefni sem fjármunum er ráðstafað til með fjárveitingu sem hver ráðherra ákveður. Um 3. gr. Í ákvæðinu eru settar fram orðskýringar á lykilhugtökum frumvarpsins. Þessi hugtök varða einkum forsendur stefnumörkunar í opinberum fjármálum, nýmæli sem varða skilgreiningu fjárheimilda og fjárveitinga, auk tekju- og gjaldahugtaka. II. KAFLI Stefnumörkun í opinberum fjármálum. Um II. kafla. Í kaflanum er fjallað um verklag við stefnumörkun í opinberum fjármálum sem felst í gerð fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Stefnumörkunin byggist m.a. á samkomulagi ríkis og sveitarfélaga um markmið í opinberum fjármálum. Þá er í kaflanum greint frá þeim grunngildum og fjármálareglu sem stefnumörkun í opinberum fjármálum skal byggð á, sbr.

10 6. og 7. gr. Þá er mælt fyrir um stofnun fjármálaráðs í 13. gr. sem leggur sjálfstætt mat á stefnumörkun í fjármálum hins opinbera gr. Fjármálastefna. Ríkisstjórn skal, eftir að hún er mynduð, móta fjármálastefnu sem ráðherra leggur fram á Alþingi í formi tillögu til þingsályktunar svo fljótt sem auðið er, en þó eigi síðar en samhliða framlagningu næsta frumvarps til fjárlaga. Fjármálastefnunni skal skipt í eftirfarandi þætti: 1. Stefna um umfang, afkomu og þróun eigna, skulda og langtímaskuldbindinga opinberra aðila í heild og hins opinbera, til eigi skemmri tíma en fimm ára. Markmið skulu sett fram sem hlutfall af vergri landsframleiðslu. Skilgreining á afkomu og efnahag skal taka mið af alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinber fjármál. 2. Greinargerð um hvernig grunngildum skv. 2. mgr. 6. gr. verði fylgt, bæði hvað varðar stefnumörkun um þróun gjalda og skattastefnu og aðra tekjuöflun hins opinbera. Í fjármálastefnu skal staðfest að stefnan sé samkvæm þeim grunngildum sem talin eru í 2. mgr. 6. gr. og skilyrðum skv. 7. gr. Ályktun Alþingis um fjármálastefnu skal leggja til grundvallar við gerð fjármálaáætlunar sem lögð er fyrir Alþingi ár hvert. Um 4. gr. Fjármálastefna er áætlun ríkisstjórnar um stöðu og þróun opinberra fjármála yfir tiltekið tímabil og áhrif þeirra á aðra hluta hagkerfisins, t.d. heimili og fyrirtæki. Í fjármálastefnu eru sett fram töluleg markmið varðandi umfang, afkomu og efnahag opinberra aðila, þ.e. ríkis, sveitarfélaga og félaga í þeirra eigu, fyrir næstu fimm ár hið skemmsta, og gerð grein fyrir áhrifum þeirra í hagstjórnarlegu tilliti. Megintilgangur fjármálastefnu er að stuðla að efnahagslegu jafnvægi til lengri tíma og skapa þar með betri forsendur fyrir hagkvæmari nýtingu mannafla, fjármagns og auðlinda. Þá er fjármálastefna tæki stjórnvalda til að sýna hvernig kröfum um stöðugleika og sjálfbærni opinberra fjármála verði náð, sbr. 6. gr. Með fjármálastefnu fylgir greinargerð sem lýsir hvernig markmið hennar verði tryggð. Markmið fjármálastefnu skulu taka mið af grunngildum skv. 2. mgr. 6. gr. og skilyrðum skv. 7. gr. Fjármálastefna skal lögð fram á Alþingi til að kjörnir fulltrúar geti tekið afstöðu til þeirra markmiða og aðgerða sem fjármálastefna greinir frá. Mikilvægi þinglegrar meðferðar felst enn fremur í því að eftirlit Alþingis með framkvæmd stefnumörkunar í opinberum fjármálum verður markvissara, enda felur fjármálastefna í sér heildarmarkmið til a.m.k. fimm ára sem skulu útfærð nánar í fjármálaáætlun ár hvert. Í ákvæðinu felst einnig það nýmæli frumvarpsins að stefnumörkun í opinberum fjármálum nái ekki eingöngu til starfsemi ríkisins heldur einnig til starfsemi annarra opinberra aðila, sbr. 12. tölul. 3. gr. Með þessu móti verður hægt að mæla hagstjórnaráhrif starfsemi þessara aðila á þjóðarbúskapinn og beita opinberum fjármálum við hagstjórn. Fjármálastefna ríkisstjórnar skal lögð fram á Alþingi eins fljótt og kostur er eftir að ríkisstjórn hefur verið mynduð og eigi síðar en samhliða framlagningu frumvarps til fjárlaga. Kosningar til Alþingis geta farið fram hvenær sem er innan ársins og misjafnt getur verið

11 11 hversu langur tími líður frá kosningum þar til lokið er við stjórnarmyndun. Ákvæðið felur í sér að ný ríkisstjórn leggi tillögu til þingsályktunar fyrir Alþingi sem fyrst þar á eftir, en undirbúningur hennar tekur óhjákvæmilega nokkurn tíma, enda felur stefnan í sér markmiðssetningu út kjörtímabilið sem ekki er gert ráð fyrir að taki breytingum á meðan sú ríkisstjórn situr sem leggur tillöguna fram. Brýnt er hins vegar að það fyrirkomulag sem frumvarpið mælir fyrir um varðandi tengsl fjármálastefnu, fjármálaáætlunar og fjárlaga sé virt, og því er mikilvægt að fjármálastefna sem Alþingi hefur fjallað um og samþykkt liggi fyrir þegar þingsályktunartillaga um fjármálaáætlun eða frumvarp til fjárlaga eru lögð fyrir Alþingi. Fjármálastefnan er grundvöllur beggja. Þetta fyrirkomulag kann þó að valda vandkvæðum, sér í lagi ef skammur tími gefst frá stjórnarmyndun þar til að leggja skal fram þingsályktun um fjármálaáætlun eða frumvarp til fjárlaga. Með því að lögfesta að fjármálastefna skuli gerð og samþykkt sem ályktun frá Alþingi er lögð áhersla á að stefnumörkun í opinberum fjármálum sé unnin til lengri tíma og að hún fái vandaða umfjöllun. Með því samþykkir Alþingi skýr og hlutlæg markmið fyrir hin opinberu fjármál og skilgreinir þar með mörk framkvæmdarvaldsins við stefnumörkun og áætlanagerð til næstu ára. Veikleiki stefnumörkunar á sviði opinberra fjármála hefur einkum verið talinn sá að of mikil áhersla sé lögð á A-hluta ríkissjóð næsta fjárlagaár en síður horft til hins opinbera í heild eða til lengri tíma. Með fjármálastefnu er áherslan fyrst og fremst á meginstærðir opinberra fjármála eins og afkomu og eigna- og skuldamarkmið, en með fjármálaáætlun, sbr. 5. gr., eru markmiðin sundurgreind frekar niður á tekju- og útgjaldategundir eftir hagrænni flokkun. Framsetning fjármálastefnu tekur mið af alþjóðlegum hagskýrslustaðli um opinbera aðila sem leggur áherslu á að mæld séu efnahagsleg áhrif ríkisfjármála og opinbera geirans á aðra geira hagkerfisins. Þetta er mikilvægt til að meta áhrif ákvarðana í opinberum fjármálum en slíkt er í samræmi við það sem tíðkast hjá öðrum þjóðum og alþjóðastofnanir leggja áherslu á. Mælt er fyrir um að markmið um þróun afkomu, eigna, skulda og langtímaskuldbindinga verði sett fram sem hlutfall af vergri landsframleiðslu en það einfaldar samanburð milli ára og milli landa. Ákvæðið svarar að nokkru leyti til 1. mgr. 28. gr. gildandi fjárreiðulaga, um gerð þriggja ára áætlunar um ríkisbúskapinn, enda þótt fjárreiðulög nái ekki til sveitarfélaga. Í 28. gr. þeirra laga kemur m.a. fram að með fjárlagafrumvarpi skuli gera grein fyrir stefnu ríkisstjórnar í ríkisfjármálum sem fylgi áætlun fyrir ríkisbúskapinn til næstu þriggja ára eftir lok þess fjárhagsárs sem fjárlagafrumvarpið tekur til. Hingað til hefur stefna ríkisstjórnar í ríkisfjármálum falið í sér almenna umfjöllun um þróun ríkisfjármála og markmið um afkomu ríkissjóðs. Í 1. tölul. 2. mgr. er mælt fyrir um að sett séu markmið um umfang, afkomu og þróun eigna, skulda og langtímaskuldbindinga opinberra aðila í heild og A-hluta ríkissjóðs og A- hluta sveitarfélaga, til eigi skemmri tíma en fimm ára. Tilgangur ákvæðisins er að draga fram umfang og eðli opinberrar starfsemi í hagkerfinu til næstu ára og sýna áætlað umfang útgjalda hins opinbera, sem skal vera í samræmi við grunngildi 2. mgr. 6. gr. og fjármálareglu, sbr. 7. gr. Enn fremur er í ákvæðinu vísað til markmiða um afkomu og efnahag fyrir opinbera aðila en þessi markmið fela í sér grundvöll hagstjórnar næstu ára. Í 2. tölul. 2. mgr. er mælt fyrir um að í greinargerð með fjármálastefnu skuli greint frá því hvernig grunngildum skv. 2. mgr. 6. gr. verði fylgt, bæði með tilliti til stefnumörkunar um þróun gjalda og um skattastefnu og aðra tekjuöflun hins opinbera. Með þessu er átt við að gerð sé grein fyrir forsendum þeirra markmiða og stefnumörkunar sem fjármálastefna felur í

12 12 sér, sbr. 1. tölul. 2. mgr., og hvernig hún samræmist hverju þeirra gilda sem fram koma í 2. mgr. 6. gr. Í 3. mgr. er gerð krafa um að í fjármálastefnu liggi fyrir staðfesting um að stefnan sé samkvæm þeim grunngildum sem talin eru í 2. mgr. 6. gr. og skilyrðum skv. 7. gr. Þá er gert ráð fyrir því að fram komi rökstuðningur fyrir að svo sé. Fjármálaráð leggur mat á hvort fjármálastefnan fylgi þeim grunngildum sem talin eru í 2. mgr. 6. gr. og fjármálareglu skv. 7. gr. Í 4. mgr. er tekið fram að við gerð fjármálaáætlunar skuli byggt á samþykktri fjármálastefnu, enda er fjármálaáætlun ætlað að fela í sér útfærslu á þeim leiðum sem fara skal svo markmiðum fjármálastefnu verði náð. 5. gr. Fjármálaáætlun. Eigi síðar en 1. apríl ár hvert leggur ráðherra fyrir Alþingi tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun til næstu fimm ára hið skemmsta. Fjármálaáætlunin skal byggð á fjármálastefnu skv. 4. gr. og skilyrðum hennar skv. 7. gr. Hún skiptist í eftirfarandi þætti: 1. Umfjöllun um efnahagsþróun undanfarin þrjú ár og mat á efnahagshorfum til næstu fimm ára. Þá skal greina frá afkomu og efnahag hins opinbera í heild í samanburði við þau markmið sem koma fram í fjármálastefnu og fjármálaáætlunum fyrir undanfarin þrjú ár. 2. Markmið um afkomu og efnahag hins opinbera í heild til næstu fimm ára. Þá skal setja markmið í fjármálum B- og C-hluta ríkissjóðs og B-hluta sveitarfélaga í heild ásamt lykiltölum um áætlaða afkomu og efnahag til næstu fimm ára. Einnig skal setja markmið um nafnverðsaukningu heildarútgjalda og markmið um hlutfall heildarskulda, að meðtöldum lífeyrisskuldbindingum, af vergri landsframleiðslu Markmið um afkomu og efnahag A-hluta ríkissjóðs og áætlun um: a. þróun skatta og aðra tekjuöflun, b. þróun gjalda, sundurliðað eftir málefnasviðum og hagrænni flokkun, c. þróun efnahags, þ.e. breytingar á eignum og skuldum. 4. Markmið um fjárhag A-hluta sveitarfélaga og áætlun um: a. þróun tekna og gjalda sveitarfélaga eftir hagrænni flokkun, b. tilfærslur á fjármunum milli ríkissjóðs og sveitarfélaga, c. þróun efnahags sveitarfélaga. Í fjármálaáætlun skal staðfest að áætlunin sé í samræmi við fjármálastefnu skv. 4. gr. Í greinargerð með fjármálaáætlun skal kynna stefnumótun fyrir einstök málefnasvið A- hluta ríkissjóðs og hvernig hún samræmist markmiðum um þróun tekna og gjalda. Framsetning fjármálaáætlunar skal vera samkvæmt þeim alþjóðlegu stöðlum sem kveðið er á um í V. kafla. Ályktun Alþingis um fjármálaáætlun skal liggja til grundvallar við gerð frumvarps til fjárlaga og fjárhagsáætlana sveitarfélaga fyrir komandi fjárlagaár. Hafi fjármálastefna verið endurskoðuð skv. 10. gr. skal endurskoða forsendur fjármálaáætlunar svo fljótt sem verða má. 1 Breytingartillaga meiri hluta fjárlaganefndar

13 13 Um 5. gr. Í ákvæðinu er kveðið á um að ráðherra leggi fyrir Alþingi fyrir 1. apríl ár hvert tillögu til þingsályktunar um fjármálaáætlun. Fjármálaáætlun skiptist í tvo meginþætti. Þeir eru annars vegar greining á stöðu og horfum í efnahagsmálum og fjármálum opinberra aðila og hins vegar markmið og áætlun um fjármál ríkis, sveitarfélaga og félaga í þeirra eigu. Fjármálaáætlun felur í sér ítarlega útfærslu á markmiðum fjármálastefnu og stefnumörkun um tekjur og gjöld opinberra aðila og þróun þeirra. Framlagning fjármálaáætlunar er í nokkru samræmi við meginsjónarmið 6. mgr. 25. gr. laga um þingsköp Alþingis, nr. 55/1991, þar sem segir: Sá ráðherra er fer með fjárreiður ríkisins skal leggja fyrir Alþingi, eigi síðar en 1. apríl ár hvert, tillögu til þingsályktunar um meginskiptingu útgjalda fjárlaga næsta fjárlagaárs (ramma). Þá hefur ríkisfjármálaáætlun til þriggja ára verið birt með fjárlagafrumvarpi frá 1995 og með fjárreiðulögum, nr. 88/1997, var ákveðið að leggja fram slíka áætlun, sbr. 1. mgr. 28. gr. laganna. Þriggja ára áætlunin hefur ekki fest sig nægjanlega vel í sessi sem eiginleg stefnumörkun um ríkisfjármál þótt í henni hafi verið fjallað um þróun hagvaxtar, tekju- og útgjaldaáform, áætlanir um greiðslubyrði lána o.fl. Milli áranna 2004 og 2009 fól þriggja ára áætlunin í sér að settir voru útgjaldarammar fyrir einstök ráðuneyti. Frá árinu 2009 hafa verið kynntar ítarlegri áætlanir í ríkisfjármálum þar sem nánar hefur verið fjallað um áform um breytingar á bæði tekju- og gjaldahlið fjárlaga og þar sem sett hafa verið tiltekin viðmið um þróun afkomu og skuldastöðu ríkissjóðs. Við greiningu á stöðu og horfum, sbr. 1. tölul. 2. mgr., skal skýra frá efnahagsþróun undanfarinna þriggja ára og leggja mat á efnahagshorfur til a.m.k. næstu fimm ára. Greiningin skal gefa skýra mynd af því hver þróun grunnþátta hagkerfisins hefur verið og undirbyggir þar með áherslur varðandi þá þætti efnahagsmála sem mestu skipta fyrir ákvörðun um markmið fjármálaáætlunar. Tilgangur 1. tölul. 2. mgr. er að gera grein fyrir hvort stjórnvöld hafi náð þeim markmiðum sem sett hafa verið um afkomu og fjárhag hins opinbera í heild og samræmi þeirra við markmið fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Skýra skal orsakir marktækra frávika. Á þann hátt er lagður grunnur að faglegri undirbúningi við setningu markmiða fyrir næstu ár. Í heild er 1. tölul. 2. mgr. ætlað að veita yfirsýn yfir þá þætti sem skilgreina forsendur fjármálaáætlunarinnar og þau markmið sem sett eru í henni, þ.e. annars vegar þróun og horfur í efnahagsmálum og hins vegar hvernig til hefur tekist við að ná þeim markmiðum sem áður hafa verið sett. Markmiðssetning til framtíðar hlýtur og verður að byggjast á glöggri mynd af hvoru tveggja. Í 2. tölul. 2. mgr. segir að setja skuli markmið og áætlanir um opinber fjármál. Þessi markmið skulu fela í sér ítarlegri sundurgreiningu þeirra markmiða sem Alþingi hefur sett með samþykkt fjármálastefnu. Hér er um að ræða grundvallaratriði í frumvarpinu varðandi stefnumörkun í opinberum fjármálum í heild sem birtist í þeim tölulegu markmiðum sem sett eru samkvæmt þessu ákvæði. Ákvæðið felur í sér tilvísun til umfangs, tímasetningar og inntaks þeirra markmiða sem máli skipta við hagstjórn og forgangsröðun og áherslur stjórnvalda. Þar sem fjármálastefnan nær til takmarkaðs tíma, eða eigi skemmri en fimm ára frá samþykkt hennar, en árleg fjármálaáætlun nær ávallt til næstu fimm ára hið skemmsta, er ljóst að í fjármálaáætlun þarf að setja fram markmið sem ná til lengri tíma en gildandi fjármálastefna. Þótt slík áætlanagerð verði vitanlega ávallt háð fyrirvörum um breytingar á

14 14 stefnu ríkisstjórnar að afstöðnum kosningum til Alþingis er engu síður mikilvægt að fyrir liggi áætlun til nokkurra ára sem fengið hefur umfjöllun Alþingis. Með því er stuðlað að aukinni festu í hagstjórn og stöðugri forsendum fyrir áætlanagerð opinberra aðila. Samkvæmt 2. tölul. 2. mgr. skal setja markmið og móta áætlun um afkomu og efnahag hins opinbera í heild, þ.e. A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga til næstu fimm ára, sem byggist á framsetningu alþjóðlegs hagskýrslustaðals. Einnig er gerð krafa um að sett séu markmið í fjármálum B- og C-hluta ríkissjóðs og B-hluta sveitarfélaga ásamt lykiltölum um áætlaða afkomu og efnahag til næstu fimm ára. Þessi áhersla er í samræmi við alþjóðlegar áherslur við greiningu á efnahagslegum áhrifum opinberra fjármála og þannig gætt að heildarsamræmi við mat á þróun opinberra fjármála næstu ár. Þessi markmið þurfa að endurspegla efni þess samkomulags sem gert hefur verið við sveitarfélög skv. 11. gr. Í 3. tölul. 2. mgr. segir að setja skuli markmið og móta áætlun um afkomu og efnahag A- hluta ríkissjóðs. Með ákvæðinu er gerð krafa um að skýrt verði hvernig markmiðum fjármálaáætlunar verði náð fyrir A-hluta ríkissjóðs. Samkvæmt a-lið 3. tölul. 2. mgr. skulu liggja fyrir markmið og mótuð áætlun um þróun skatta og annarrar tekjuöflunar. Hér skal gera grein fyrir skattastefnu og megináherslum í tekjuöflun næstu ára og áhrifum hennar á eftirspurn. Tekjur skulu sundurliðaðar eftir helstu skatt- og tekjustofnum, þ.e. í tekjuskatta, eignarskatta og vöru- og þjónustuskatta. Samkvæmt b-lið 3. tölul. 2. mgr. skulu sett markmið og mótuð áætlun um þróun gjalda, sundurliðað eftir málefnasviðum og hagrænni flokkun. Um er að ræða eitt af lykilatriðum fjármálaáætlunar. Með þessum markmiðum ákveður Alþingi helstu áherslur í ríkisfjármálum, bæði fyrir frumvarp til fjárlaga að hausti og til lengri tíma. Í markmiðum um þróun gjalda birtist forgangsröðun og áherslur eftir málefnasviðum fyrir komandi ár. Þannig ákvarðar Alþingi fjárhagsramma fyrir einstök málefnasvið, sem er svo nánar útfærður fyrir einstaka málaflokka í frumvarpi til fjárlaga. Til að forgangsröðun eftir málefnasviðum geti verið nægjanlega markviss er nauðsynlegt að fyrir liggi heildstæð stefnumörkun eftir málefnasviðum, sbr. 20. gr. Í c-lið 3. tölul. 2. mgr. er vísað til þróunar efnahags, þ.e. eigna, skulda og lífeyrisskuldbindinga ríkissjóðs. Með þessu er gerð grein fyrir því hverjar innri breytinga á eignum og skuldum ríkissjóð verði á tímabilinu með tilliti til þeirra markmiða sem sett eru. Þannig fást mikilvægar upplýsingar við greiningu á sjálfbærni ríkisfjármála til lengri tíma litið. Glögg mynd af breytingum á hreinni eign auðveldar enn fremur mat á áhrifum ríkisfjármála á fjármálamarkaðinn. Í 4. tölul. 2. mgr. er mælt fyrir um að gerð sé nánari grein fyrir markmiðum um fjárhag A-hluta sveitarfélaga til næstu fimm ára. Þessi markmið ná til þróunar tekna og gjalda eftir hagrænni flokkun, tilfærslna á fjármunum milli ríkissjóðs og sveitarfélaga og þróunar efnahags þeirra. Þessi markmið þurfa að endurspegla efni þess samkomulags sem gert hefur verið við sveitarfélög skv. 11. gr., enda skal ályktun Alþingis um fjármálaáætlun liggja til grundvallar við gerð fjárhagsáætlana sveitarfélaga fyrir komandi fjárhagsár. Með þróun tekna sveitarfélaga er átt við markmið þeirra um tekjuöflun, t.d. um þróun útsvars, fasteignagjalda og rekstrartekna, enda munu slík markmið taka mið af fjárhagsáætlunum þeirra, sbr. sveitarstjórnarlög, nr. 138/2011. Með þróun gjalda er átt við fyrirhugaða ráðstöfun fjármuna sveitarfélaga, t.d. til samneyslu, vaxta, tilfærslna og fjárfestinga. Markmið um þróun tekna og gjalda er grundvallaratriði við mat á afkomu sveitarfélaga og áhrifum þeirra í hagstjórnarlegu tilliti.

15 15 Með tilfærslum á fjármunum skv. b-lið 4. tölul. 2. mgr. er átt við þær tekjur sem ríkið innheimtir og greiðir til sveitarfélaga í formi fjárframlaga, sbr. 11. gr. Tekjur sveitarfélaga eru breytilegar milli ára og er auknu samstarfi ríkis og sveitarfélaga um mótun fjármálastefnu og fjármálaáætlunar, sbr. 11. gr., ætlað að skapa aukinn stöðugleika og festu í fjármálalegum samskiptum ríkis og sveitarfélaga. Gert er ráð fyrir að tilfærslur fjármagns til sveitarfélaga taki mið af stöðu hagmála og verkaskiptingu ríkis og sveitarfélaga hverju sinni. Samkvæmt c-lið 4. tölul. 2. mgr. skal greina frá áætlun um þróun efnahags, þ.e. eigna og skulda sveitarfélaga. Þannig fást mikilvægar upplýsingar við greiningu á sjálfbærni fjármála sveitarfélaga til lengri tíma litið. Í 3. mgr. er mælt fyrir um að staðfesta skuli að fjármálaáætlun sé samkvæm fjármálastefnu. Gert er ráð fyrir því að rökstuðningur fylgi staðfestingu og að hann sé almennur og hnitmiðaður. Í 4. mgr. er mælt fyrir um að gerð sé grein fyrir stefnumótun fyrir einstök málefnasvið A- hluta ríkissjóðs og hvernig hún samræmist markmiðum fjármálaáætlunar um þróun tekna og gjalda. Þannig skal greina frá almennum og sértækum markmiðum, þ.m.t. gæða- og þjónustumarkmiðum, fyrir hvert málefnasvið og fjallað um hvernig og hvenær þeim verði náð, sbr. 20. gr. Markmið fyrir málefnasvið skulu vera auðsæ, hlutlæg og mælanleg. Með því er unnt að greina hversu raunhæf markmið stefnumótunar eru og t.d. hvort endurskoða þurfi áherslur hennar. Þá skal greina frá fyrirhuguðum ráðstöfunum sem áformaðar eru til að ná markmiðum fjármálaáætlunar. Með ráðstöfunum er átt við hvers konar aðgerðir eða framkvæmdir sem nauðsynlegar eru taldar í því skyni, þ.m.t. lagabreytingar. Í 5. mgr. er mælt fyrir um að framsetning fjármálaáætlunar skuli vera samkvæmt þeim alþjóðlegu stöðlum sem frumvarpið mælir fyrir um, sbr. V. kafla. Tilgangur þessa er að tryggja gagnsæi og auka tiltrú á efni og markmiðum fjármálaáætlunar, enda verður framsetning hennar stöðluð og skilgreining hugtaka samræmd. Í 6. mgr. er mælt fyrir um að ályktun Alþingis um fjármálaáætlun liggi til grundvallar við gerð frumvarps til fjárlaga og fjárhagsáætlana sveitarfélaga fyrir komandi fjárlagaár. Er hér vísað til megintilgangs fjármálaáætlunar sem er í senn nánari útfærsla á markmiðum fjármálastefnu og grunnur að gerð fjárhagsáætlana sveitarfélaga og frumvarps til fjárlaga. Samkvæmt 67. gr. skal ráðherra setja reglur um framsetningu og sundurliðun samkvæmt ákvæði þessu. 6. gr. Grunngildi fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Stefnumörkun í opinberum fjármálum felst í gerð fjármálastefnu ríkisstjórnar, sbr. 4. gr., fjármálaáætlunar, sbr. 5. gr., og samkomulags ríkis og sveitarfélaga, sbr. 11. gr. Stefnumörkunin skal byggð á eftirtöldum grunngildum: 1. Sjálfbærni sem felst í því að opinberar skuldbindingar séu viðráðanlegar til skemmri og lengri tíma og leggi ekki ósanngjarnar byrðar á komandi kynslóðir. 2. Varfærni sem miðar að hæfilegu jafnvægi á milli tekna og gjalda, og að ekki séu teknar ákvarðanir eða aðstæður skapaðar sem geta haft ófyrirséðar og neikvæðar afleiðingar. 3. Stöðugleika sem felst í að stefna í opinberum fjármálum stuðli að jafnvægi í efnahagsmálum. 4. Festu sem felst í því að forðast óvæntar eða fyrirvaralitlar breytingar frá gildandi stefnu og áætlunum um þróun opinberra fjármála.

16 16 5. Gagnsæi sem felst í því að sett séu auðsæ og mælanleg markmið til meðallangs tíma um þróun opinberra fjármála í samræmi við grunngildi skv tölul. Birta skal reglulega samanburð á markmiðum og árangri með skýrum mælikvörðum. Um 6. gr. Í ákvæðinu er fjallað um grunngildi stefnumörkunar í opinberum fjármálum. Í 1. tölul. 2. mgr. er vísað til sjálfbærni. Sjálfbærni opinberra fjármála er eitt helsta markmið fjármálastefnu og fjármálaáætlunar skv. 4. og 5. gr. Í því felst að tryggt sé að hið opinbera geti ávallt staðið undir vaxtabyrði skuldbindinga sinna. Þá er einnig vísað til þess að fjármál kynslóða verði að mestu sjálfbær, sem felur í sér að hver kynslóð lifi ekki á kostnað annarra kynslóða. Í 2. tölul. 2. mgr. er vísað til varfærni sem felur í sér að vandað sé til ákvarðana um opinber fjármál þannig að dregið sé úr mögulegum ófyrirséðum og neikvæðum afleiðingum þeirra. Þá er með varfærni vísað til ýmissa ákvæða frumvarpsins sem gera stjórnvöldum kleift að bregðast við óvæntum útgjöldum og tekjubreytingum. Þannig geta stjórnvöld ráðstafað fé úr varasjóðum, auk þess sem ráðherra er heimilt að millifæra fjárveitingar og lækka gjöld innan fjárhagsárs. Í 3. tölul. 2. mgr. er vísað til stöðugleika. Eitt meginhlutverk hagstjórnar er að stuðla að stöðugleika í þjóðarbúskapnum á grunni jafnvægis í efnahagsmálum. Með markmiði um stöðugleika, m.a. á grunni sjáfbærni og varfærni, er stefnt að betri nýtingu framleiðsluþátta yfir hagsveifluna og aukinni verðmætasköpun. Með stöðugleika er jafnframt vísað til þess sjónarmiðs að ávallt sé stefnt að því að árleg útgjöld hins opinbera, að frádregnum vaxtaútgjöldum, vaxi ekki að raunvirði umfram langtímaraunvöxt landsframleiðslunnar. Í 4. tölul. 2. mgr. er vísað til festu sem felur í sér að þróun opinberra fjármála sé fyrirsjáanleg og breytingar séu markvissar og vel ígrundaðar. Tekju- og útgjaldaforsendur skulu ekki háðar breytum eða ákvörðunum sem auðveldlega leiða til annarrar niðurstöðu en stefnt er að. Í 5. tölul. 2. mgr. er mælt fyrir um gagnsæi. Með gagnsæi er átt við að hægt verði að meta árangur af stefnumörkun í opinberum fjármálum á grundvelli mælanlegra, skýrra og auðsærra markmiða og að fyrir liggi greinargóðar og aðgengilegar upplýsingar um þau. Skýr markmið og traustar og nægar upplýsingar eru forsenda þess að hægt sé að leggja mat á árangur og þróun opinberra fjármála. 7. gr. Skilyrði fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Markmið fjármálastefnu og fjármálaáætlunar um afkomu og efnahag hins opinbera, þ.e. A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga, skv. 1. tölul. 2. mgr. 4. gr. skulu samræmast eftirfarandi skilyrðum: 1. Að heildarjöfnuður yfir fimm ára tímabil skuli ávallt vera jákvæður og árlegur halli ávallt undir 2,5% af landsframleiðslu 2. Að heildarskuldir, að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og bankainnstæðum, séu lægri en nemur 30% af vergri landsframleiðslu. 3. Ef skuldahlutfall skv. 2. tölul. er hærra en 30% skal sá hluti sem umfram er lækka að meðaltali á hverju þriggja ára tímabili um a.m.k. 5% ( 1 /20) á hverju ári.

17 17 Um 7. gr. Með ákvæðinu er mælt fyrir um skilyrði fjármálastefnu og fjármálaáætlunar um afkomu og efnahag hins opinbera. Um er að ræða tilvísun til fjármálareglu sem skiptist í tvo meginþætti, þ.e. afkomuþátt og skuldaþátt. Með fjármálareglu er átt við reglu sem tilgreinir töluleg og mælanleg skilyrði um afkomu og efnahag hins opinbera. Með 1. tölul. er sett fram regla um afkomumarkmið fjármálastefnu og fjármálaáætlunar. Hún felur í sér að heildarjöfnuður hins opinbera, sbr. 1. tölul. 2. mgr. 4. gr., sé ávallt jákvæður yfir fimm ára tímabil og að árlegur halli sé aldrei meiri en 2,5% af landsframleiðslu. Skilyrðið er sveigjanlegt og veitir stjórnvöldum verulegt svigrúm til að vinna gegn áhrifum hagsveiflunnar. Þannig er veitt verulegt svigrúm til hallareksturs, sé það talið nauðsynlegt eða jafnvel óhjákvæmilegt að reka hið opinbera með halla vegna t.a.m. tiltekinna þjóðhagslegra aðstæðna. Hins vegar felur reglan í sér að slíkur hallarekstur getur ekki orðið viðvarandi og að ekki verður frestað í óhæfilega langan tíma að bregðast við hallarekstri og skuldasöfnun sem af honum leiðir. Ákvæðið nær til fimm ára tímabils. Ekki er vísað til hagsveifluleiðréttrar afkomu til að tryggja skýrleika skilyrðisins. Reglunni svipar til samsvarandi fjármálareglu sveitarfélaga, en í sveitarstjórnarlögum er tilgreind afkomuregla sem þeim ber að fylgja, ásamt því sem lögin tilgreina skýr skuldaviðmið og hvenær tilteknum skuldamarkmiðum skuli náð. Almennt er litið svo á að þessar reglur sveitarstjórnarlaga hafi verið til þess fallnar að tryggja ábyrgð sveitarfélaga á eigin fjármálum og að þær hafi reynst vel í hagstjórnarlegu tilliti. Með 2. og 3. tölul. er sett fram regla um skuldamarkmið hins opinbera. Reglan kveður á um að heildarskuldir að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum og að frádregnum sjóðum og innstæðum skuli vera lægri en sem nemur 30% af vergri landsframleiðslu. Þá er í 3. tölul. mælt fyrir um hvernig skuldir umfram þetta skuldahlutfall skuli greiddar niður. Reikningsskil og framsetning fjármála ríkis og sveitarfélaga skulu byggjast á alþjóðlegum stöðlum og er skilgreining á heildarskuldum að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum því skýr. Sama á við um skilgreiningu á sjóðum og bankainnstæðum. Hlutfall sjóðs- og bankainnstæðna A-hluta ríkissjóðs er tiltölulega hátt í alþjóðlegum samanburði og af þeim sökum felur reglan í sér að auk tilvísunar til heildarskulda að frátöldum lífeyrisskuldbindingum og viðskiptaskuldum, eins og felst í Maastricht viðmiðum, þá dragist sjóðir og bankainnstæður einnig frá heildarskuldum. Ísland hefur sérstöðu í margvíslegu tilliti, sem felst m.a. í gerð íslenska hagkerfisins og sjálfstæði í peningamálum. Þannig getur t.a.m. talist nauðsynlegt við tilteknar aðstæður að byggja upp og viðhalda tiltölulega stórum skuldsettum gjaldeyrisvaraforða. Sjóðseign og bankainnstæður í erlendum gjaldmiðlum eru við slíkar aðstæður háar í alþjóðlegum samanburði. Þessar eignir eru hluti af skilgreindum gjaldeyrisvarasjóði landsins og verður þeim því ekki ráðstafað nema til að mæta því hlutverki. Ekki er talið æskilegt að fjármálareglur geti aftrað því að hægt sé að byggja upp varaforða gjaldeyris við einhverjar þær aðstæður sem á það gætu kallað. Með sama hætti væri heldur ekki æskilegt að hægt væri að uppfylla skilyrði fjármálareglu um skuldaviðmið og lækkun skulda með því að draga úr stærð gjaldeyrisforða, svo dæmi sé tekið. Það er mikið álitamál hvernig skilgreina eigi leyfilegt hámark skulda opinberra aðila. Ef litið er til þróunar brúttóskulda ríkissjóðs kemur í ljós að þær hafa almennt legið á bilinu 30-50% af VLF. Þær voru í sögulegu lágmarki en jukust mikið í kjölfar áfallanna haustið Færa má rök fyrir því að góð skuldastaða við hrun fjármálakerfisins hafi verið

18 18 forsenda þess að unnt reyndist að fjármagna ríkissjóð með þeim hætti sem gert var, en skuldir ríkissjóðs urðu hæstar um 90% af VLF. Óvarleg skuldasöfnun getur þannig í raun ógnað efnahagslegu sjálfstæði. Fleira kemur til og styður við það markmið að hreinar skuldir hins opinbera séu hóflegar, þ.á.m. að dregið er úr vaxtagjöldum og þeir fjármunir sem til þeirra útgjalda renna eru nýttir í þarfara og uppbyggilegra skyni. Ennfremur er vert að hafa í huga að þótt lög kveði á um 30% skuldahámark hins opinbera er ekki þar með sagt að skuldirnar eigi að vera nálægt eða sem næst því viðmiði. Þvert á móti er rétt að ítreka að hér er um hámarksviðmið að ræða. Til að það sé virt þurfa skuldahlutföll ávallt að vera lægri, þannig að skuldasöfnun sem kann að eiga sér stað t.a.m. í tengslum við efnahagssamdrátt eða ytri áföll rekist ekki á við skuldaviðmiðið. Af þeim ástæðum sem að framan greinir þykir varlegt og rétt að setja markmið um hámark skulda sem er nokkru lægra en þau viðmið sem önnur ríki hafa sett og geta e.a. miðast við aðrar skilgreiningar á skuldum. Frumvarpið gerir ráð fyrir að hámark skulda hins opinbera verði ákvarðað 30%, sem er raunar lágt í sögulegum samanburði. Nokkuð vantar enn á að því markmiði verði náð en það verður að teljast raunhæft markmið engu að síður. Samkvæmt áætlun fjárlaga fyrir árið 2016 verða skuldir hins opinbera, mældar á þann hátt sem frumvarpið greinir, um 41% af VLF. Eðlilegt má telja að Alþingi endurskoði markmið um hámark skulda hins opinbera þegar þau skuldaviðmiðin hafa náðst, eða horfur eru á að það gerist, og setji þá ný markmið um niðurgreiðslu skulda. Slíkt væri í samræmi við sjónarmið og gildi, sem frumvarp þetta tekur til, um varfærni og sjálfbærni skulda hins opinbera til lengri tíma. Þrátt fyrir að skilgreiningar sem frumvarpið mælir fyrir um að skuli vera grundvöllur skuldareglu er einfalt að gera í fjármálaáætlun og frumvarpi til fjárlaga grein fyrir skuldahlutföllum samkvæmt öðrum kvörðum, t.a.m. samkvæmt Maastrichtskilyrðunum, til samanburðar við önnur ríki. Framangreind skilyrði um fjármál hins opinbera ná einungis til A-hluta ríkissjóðs og A- hluta sveitarfélaga. Þau eru því önnur en þær fjármálareglur sem sveitarfélög vinna nú eftir samkvæmt sveitarstjórnarlögum, þar sem bæði A- og B-hlutar hvers sveitarfélags eru lagðir saman í samstæðureikningi. Fjármálareglur sveitarfélaga miðast við að tilteknar forsendur um útreikning skulda sveitarfélaga og fyrirtækja þeirra megi ekki vera umfram 150% af tekjum samstæðunnar. Hins vegar er gerð krafa um jákvæða rekstrarafkomu á hverju þriggja ára tímabili. Fjármálaskilyrði frumvarps um opinber fjármál gera ráð fyrir að heildarjöfnuður hins opinbera, þ.e. A-hluta ríkissjóðs og A-hluta sveitarfélaga, yfir fimm ára tímabil skuli ávallt vera jákvæður og árlegur halli skuli vera undir 2,5% af landsframleiðslu. Ljóst er að sé litið til heildarjafnaðar hins opinbera síðustu áratugi þarf margt að koma til svo að þessu markmiði verði náð, sérstaklega þegar horft er til afkomu sveitarfélaga. Frá árinu 1980 til ársloka 2013 hefur heildarjöfnuður hins opinbera verið jákvæður sex sinnum en neikvæður alls 24 sinnum. Sé einungis horft til A-hluta ríkissjóðs var heildarjöfnuður jákvæður í 12 ár á tímabilinu en neikvæður í 22 ár. Heildarjöfnuður sveitarfélaga á sama tímabili var jákvæður í átta ár en neikvæður í alls 26 ár. Fjármálaskilyrði frumvarpsins ganga að nokkru leyti lengra en gildandi fjármálareglur sveitarstjórnarlaga, þar sem skilgreining á heildarjöfnuði sveitarfélaga tekur ekki til fjárfestinga. Þær má fjármagna með lántökum ef það leiðir ekki til þess að skuldahlutfallið fari yfir 150% af tekjum samkvæmt gildandi reglum. Hin nýju fjármálaskilyrði kalla því á nána og góða samvinnu ríkis og sveitarfélaga.

19 19 8. gr. Hagrænar forsendur stefnumörkunar. Stefnumörkun í opinberum fjármálum skal byggjast á traustum forsendum og gögnum, sem unnin eru hlutlægt og kerfisbundið, og opinberum hagtölum og þjóðhagsspám þar sem tekið er mið af fjárhagslegum og efnahagslegum áhrifum af áformum stjórnvalda. Jafnframt skal hafa til hliðsjónar hagspár frá viðurkenndum fagaðilum og alþjóðastofnunum. Gera skal grein fyrir þeim forsendum sem stefnumörkunin byggist á. Um 8. gr. Samkvæmt ákvæðinu skal stefnumörkun í opinberum fjármálum byggð á traustum forsendum og gögnum sem unnin eru hlutlægt og kerfisbundið samkvæmt alþjóðlegum kröfum um söfnun, meðhöndlun og úrvinnslu gagna, sbr. staðla um opinber fjármál. Í 2. mgr. 21. gr. gildandi fjárreiðulaga segir að frumvarp til fjárlaga skuli samið með hliðsjón af þjóðhagsáætlun ríkisstjórnarinnar. Skulu áætlanir um tekjur og gjöld í frumvarpinu gerðar á sömu meginforsendum og þjóðhagsáætlun. Hugtakið þjóðhagsáætlun ríkisstjórnarinnar vísar til áætlana sem unnar voru fyrr á árum þar sem fram kom almennt mat á efnahagshorfum og gerð var grein fyrir stefnumálum stjórnvalda í fjármálum og efnahagsmálum. Eðli og inntak þjóðhagsáætlana hefur tekið breytingum í tímans rás, en hvergi er að finna í lögum kvöð eða fyrirmæli um að eiginlegar þjóðhagsáætlanir skuli gerðar. Hin síðari ár hefur þjóðhagsspá Hagstofunnar verið lögð til grundvallar við mótun hagrænna forsendna stefnumörkunar í opinberum fjármálum. Frumvarpið gerir ráð fyrir að stefnumörkun í opinberum fjármálum skuli áfram byggð á opinberum þjóðhagsspám, sbr. 1. mgr. Hagstofa Íslands gerir þjóðhagsspá lögum samkvæmt, en vera kann að löggjafinn muni skipa þeim verkefnum með öðrum hætti í framtíðinni og tekur orðalag ákvæðisins mið af því. Ákvæðið mælir fyrir um að jafnframt skuli litið til hagspáa annarra fagaðila og alþjóðastofnana. Á það einkanlega við ef munur er á forsendum eða niðurstöðum þeirra samanborið við þjóðhagsspár Hagstofunnar. 9. gr. Horfur og þróun til lengri tíma. Ráðherra skal, eigi sjaldnar en á þriggja ára fresti, leggja fyrir Alþingi skýrslu þar sem fram kemur mat á líklegri þróun samfélags-, atvinnu-, umhverfis- og byggðaþátta 2 og lýðfræðilegra breytna til næstu áratuga og áhrifum þeirra á afkomu, fjárhagsstöðu og skuldbindingar opinberra aðila. Um 9. gr. Í ákvæðinu er kveðið á um að ráðherra skuli leggja fyrir Alþingi, eigi sjaldnar er á þriggja ára fresti, skýrslu þar sem fram kemur mat á líklegri þróun samfélags-, atvinnu- og umhverfisþátta og lýðfræðilegra breytna til næstu áratuga og áhrifum þeirra á afkomu, fjárhagsstöðu og skuldbindingar opinberra aðila. Ekki hefur farið mikið fyrir viðleitni til að greina með skipulegum hætti líklega þróun samfélags-, atvinnu- og umhverfisþátta til lengri tíma. Slík greining er hins vegar nauðsynleg af ýmsum ástæðum þótt hún sé vissulega vandasöm og verði ávallt háð óvissu eðli máls samkvæmt. Vönduð greining er hins vegar til þess fallin að skapa betri forsendur 2 Breytingartillaga meiri hluta fjárlaganefndar.

20 20 til að marka stefnu í mikilvægum málum sem miðar að skilgreindum markmiðum og gefur færi á að greina betur en ella hvernig þeim verði náð. Enn fremur er slík greining nauðsynleg til að treysta betur samhengi ákvarðana til skemmri tíma við markmiðssetningu og horfur til lengri tíma. Auk þessa er mikilvægt að metin séu áhrif af lýðfræðilegum þáttum, en þeir geta haft veruleg áhrif á tekju- og útgjaldaþróun opinberra fjármála. Á grunni þessarar greiningar skal meta líkleg áhrif á þjóðarbúskapinn til lengri tíma og með hvaða hætti gildandi tekju- og útgjaldaáherslur hins opinbera muni þróast í þessu samhengi, þ.m.t. hver áhrif verða á afkomu, fjárhagsstöðu og skuldbindingar opinberra aðila. Með þessu verklagi er lagður grunnur að því að styrkja forsendur fyrir heildstæðri stefnumörkun í opinberum fjármálum til lengri tíma þar sem tekið er tillit til mikilvægra forsendna og niðurstaðna um þróun meginumgjarðar samfélagsins. Skýrsla sem unnin er samkvæmt ákvæði þessu verður lögð fyrir Alþingi til umræðu. 10. gr. Endurskoðun fjármálastefnu. Ef grundvallarforsendur fjármálastefnu bresta eða fyrirsjáanlegt er að þær muni bresta vegna efnahagsáfalla, þjóðarvár eða annarra aðstæðna, sem ógerlegt er að bregðast við með tiltækum úrræðum, skal ráðherra leggja fram á Alþingi tillögu til þingsályktunar um breytingar á stefnunni eins fljótt og kostur er. Skal þingsályktunartillagan lögð fram fyrir eða samhliða framlagningu fjármálaáætlunar eða frumvarps til fjárlaga. Við slík tilvik er heimilt að víkja tímabundið eða í allt að þrjú ár 3 frá skilyrðum 7. gr. Endurskoðuð fjármálastefna skal ná til a.m.k. fimm ára. 4 Fjármálaráð skal veita Alþingi umsögn sína um tillöguna og hvort fullgilt tilefni sé til endurskoðunar á gildandi stefnu. Um 10. gr. Til að tryggja að fjármálastefna þjóni tilgangi sínum er mikilvægt að vandað sé til gerðar hennar þannig að komist verði hjá breytingum á henni. Þær aðstæður kunna þó að skapast að óhjákvæmilegt sé að endurskoða fjármálastefnuna og ber þá ráðherra skylda til að hafa forgöngu um að það sé gert. Á það við ef forsendur fjármálastefnunnar hafa brostið eða fyrirsjáanlegt er að þær muni gera það. Þær aðstæður sem einkum réttlæta eða eftir atvikum krefjast endurskoðunar fjármálastefnu geta t.d. verið alvarleg skakkaföll í atvinnustarfsemi, ófyrirséður tekjusamdráttur í þjóðarbúinu, náttúruhamfarir eða þjóðarvá. Endurskoðuð fjármálastefna skal ná til a.m.k. fimm ára. Fjármálastefna verður á hinn bóginn ekki endurskoðuð af þeirri ástæðu að markmið hennar náist ekki vegna almennra veikleika í fjármálastjórn hins opinbera við framkvæmd gildandi stefnu. Þá er í 2. mgr. kveðið á um að fjármálaráð skuli gefa Alþingi umsögn um hvort fyrir hendi sé fullgilt tilefni til endurskoðunar á gildandi fjármálastefnu og þá til að víkja tímabundið frá fjármálareglu, sbr. 7. gr. Telji fjármálaráð að endurskoðun fjármálastefnu sé óhjákvæmileg skal ráðið leggja mat á hvort þingsályktun, sem lögð hefur verið fram um breytingar á gildandi fjármálastefnu, er m.a. í samræmi við þau grunngildi sem talin eru upp í 2. mgr. 6. gr. Með þessu er stjórnvöldum veitt faglegt aðhald við stjórn opinberra fjármála. 3 Breytingartillaga meiri hluta fjárlaganefndar. 4 Breytingartillaga meiri hluta fjárlaganefndar.