Cadrul general privind evolutia functiei publice din Romania Conf. univ. dr. Marius PROFIROIU Lect. univ. dr. Alina PROFIROIU Catedra de Administratie si Management Public Facultatea de Management Academia de Studii Economice din Bucuresti Ca urmare a monitorizarii procesului de implementare a legislatiei din domeniul functiei publice si a formarii continue a functionarilor publici, dar si a evolutiei managementului functiei publice si formarii continue la nivel european, s-au constatat unele probleme in dezvoltarea functiei publice din tara noastra. S-au identificat atat probleme de ordin legislativ, cat si unele probleme privind gestionarea functiei publice. Acestea au impus, in anul 2003, modificarea cadrului legislativ si intarirea rolului Agentiei Nationale a Functionarilor Publici. Prin Legea nr.161/2003 a fost imbunatatit regimul juridic al incompatibilitatilor si al conflictului de interese, aplicabil functionarilor publici. Acest proces de dezvoltare institutionala si legislativa privind functia publica a continuat. In urma rezultatelor studiului 1 Reforma administratiei publice in contextul integrarii europene s-a evidentiat faptul ca actualul proces de reforma incurajeaza in primul rand imbunatatirea formarii continue si mai putin mobilitatea angajatilor si atragerea tinerilor, asa cum reiese si din figura de mai jos: Dezvoltarea si valorificarea dezvoltarea si valorificarea protentialului potentialului Cresterea transparentei cresterea transparentei Reducerea reducerea coruptiei coruptiei Imbunatatirea formarii continue imbunatatirea formarii continue mobilitatea mobilitatea anajatilor angajatilor Atragerea atragerea tinerilor tinerilor 0% 20% 40% 60% 80% 100% deloc intr-o masura nesemnificativa moderat destul de mult in mare masura non raspuns Figura 1. Actualul proces de reforma incurajeaza Obiectivele referitoare la functia publica vor asigura dezvoltarea resurselor umane, in mod evident, componenta cheie a reformei. Acestea, vor constitui, de asemenea, suportul pentru aplicarea masurilor de reforma pe termen lung. In perioada 2004-2006 dezvoltarea managementului schimbarii si In perioada 2007-2010 stabilizarea si consolidarea sistemului functiei publice. 1 M. Profiroiu, T. Andrei, D. Dinca, Reforma administratiei publice in contextul integrarii europene, PAIS III, Institutul European din Romania, 2006 42
De asemenea, pentru asigurarea coerentei reformei pe termen scurt si lung, in cadrul strategiei, se face distinctie intre masurile ce implica managementul resurselor umane si dezvoltarea resurselor umane asa cum reiese si din tabelul de mai jos: 2004-2006 Strategii de management a schimbarii 2007-2010 Strategii de stabilizare si consolidare Managementul politic al reformei administratiei publice Managementul resurselor umane Dezvoltarea resurselor umane Dezvoltarea capacitatii de formulare a politicilor publice prin intarirea rolului inaltilor functionari publici si a functionarilor publici de conducere Implementarea prevederilor legale privind cariera functionarilor publici de conducere Managementul resurselor umane din cadrul administratiei publice (ANFP impreuna cu alte institutii ale administratie publice implicate) Tabelul 1 Dezvoltarea carierei inaltilor functionari publici - dezvoltarea de programe de formare specializata pentru inaltii functionari publici Functionari publici de conducere - dezvoltarea oportunitatilor privind cariera pentru functionarii publici de conducere prin schema tinerilor profesionisti (YPS) - dezvoltarea unui sistem de formare a functionarilor publici de conducere Formarea functionarilor publici (INA si alti furnizori de formare continua) O reala reforma a functiei publice trebuie sa urmareasca aspecte precum: recrutare, selectie, incadrare; motivare; perfectionare; evaluarea performantelor; conduita; stabilitate, relatiile cu sistemul politic; comunicarea, stilul de conducere si creativitatea; responsabilitati in procesul de reforma a functiei publice. Consideram ca motivarea, stabilitatea in functia publica si eliminarea coruptiei ar trebui sa constituie cele mai bune argumente pentru crearea un corp de functionari publici profesionisti si apolitici. Motivatia ca proces psihologic, reprezinta ansamblul de factori dinamici care determina conduita unui individ 2. Oamenii pot avea motive diferite in abordarea unui anume tip de comportament; personalitatea, conditiile sociale, experienta, influentele grupului sau alti factori pot avea impact asupra motivatiei. In ceea ce priveste administratia publica, de prea putine ori se constientizeaza faptul ca aceasta este in competitie cu sectorul privat in identificarea si mentinerea unui personal calificat, astfel ca si importanta acordata motivarii functionarilor publici este destul de neinsemnata, reducandu-se de cele mai multe ori la abordarea salarizarii si a drepturilor materiale, in general. Legislatia in domeniu abordeaza in primul rand drepturile functionarilor publici, ca si baza a motivarii: dreptul la opinie, 2 N. Sillamy, Dictionar de psihologie, Editura Univers Enciclopedic, Bucuresti, 1996, p. 202 43
dreptul de a fi informat cu privire la deciziile care se iau in aplicarea Statutului functionarului public si care il vizeaza in mod direct, dreptul de asociere sindicala, dreptul la greva, dreptul la salariu etc. Constatand ca exista un nivel scazut de salarizare pentru functionarii publici, ca lipsesc instrumente de motivare alternative, nu exista transparenta cu privire la veniturile salariale ale unor categorii de functionari publici, precum si inexistenta unor compensatii care sa asigure un trai decent, elemente ce conduc la cresterea numarului cazurilor de coruptie, la crearea unei imagini negative a corpului functionarilor publici, s-a propus drept obiectiv crearea si implementarea unui sistem unitar de salarizare. Daca in materie de salarizare lucrurile nu au evoluat si datorita unor restrictii bugetare sau impuse de organisme internationale, restructurarea din perspectiva numarului de angajati publici a fost rar adusa in discutie si mai rar pusa in aplicare. Foarte putine reglementari au vizat acest aspect in sensul dimensionarii numarului de angajati in raport cu obiectivele fiecarei entitati publice. Din pacate, se constata ca foarte multe functii publice nu isi justifica existenta. Pe de alta parte, managerii din sectorul public, asociaza cel mai frecvent motivarea cu recompensele banesti (vezi tabelul 2) si materiale, fapt explicabil si prin competentele manageriale inadecvate. Motivarea se poate realiza printr-o serie de elemente care tin insa de cunostintele managerilor in domeniu, fapt ce impune o reforma a functiilor de conducere si o selectie a acestora si pe baza abilitatilor manageriale. Pe de alta parte este importanta inovarea in materie de motivare si o noua atitudine a managerilor fata de colaboratori. Care din urmatoarele elemente reprezinta pentru dvs factori de motivare in munca? salarizarea Tabelul 2 Variante de raspuns Frecvente Frecvente relative (%) relative cumulate (%) Deloc 4.5 4.5 intr-o masura nesemnificativa 4.5 9.1 Moderat 27.3 36.4 destul de mult 27.3 63.6 in mare masura 31.8 95.5 non raspuns 4.5 100.0 Total 100.0 - Astfel, se pot utiliza ca alternative de motivare: aprecierea, politetea, atentia acordata muncii, informarea echipei, elemente ce tin de relatiile dintre oameni ce nu pot fi reglementate; implicarea in munca ce are in vedere repartizarea sarcinilor si realizarea unui echilibru intre angajati; conditiile de munca; competitia in realizarea sarcinilor. Practic, managerii din sectorul public sunt in fata unui paradox: trebuie sa isi motiveze colaboratorii fara a avea la indemana mijloace materiale si financiare, astfel ca se impune cu atat mai mult utilizarea unor forme alternative de motivare. In acest sens, este necesara crearea si implementarea unui sistem unitar de salarizare a functionarilor publici motivant, simplu si transparent care sa reflecte importanta si rezultatele activitatii depuse si sa permita atragerea si mentinerea functionarilor publici competenti. Pentru crearea unui sistem de salarizare unitar sunt necesare: elaborarea unei metodologii de evaluare a posturilor si evaluarea propriu-zisa a acestora; elaborarea mai multor optiuni privind sistemul de salarizare si estimarea costurilor financiare, impreuna cu Ministerul Finantelor Publice si cu consultarea partenerilor de dialog social; 44
finalizarea proiectului legii cadru privind sistemul unitar de salarizare a functionarilor publici; implementarea legii privind sistemul unitar de salarizare a functionarilor publici, astfel incat, in mod gradual, pana in 2010 sa creasca gradul de atractivitate a carierei in functia publica. Neutralitatea si impartialitatea sunt principii fundamentale ale functiei publice, in sensul ca ocupantii acestora trebuie sa fie impartiali in rezolvarea problemelor de serviciu. Legislatia trebuie sa creeze cadrul adecvat prin care sa se asigure stabilitatea in functie indiferent de schimbarile de natura politica. Din pacate insa, schimbarile politice, indiferent de garantiile legale, conduc la numeroase schimbari in randul functionarilor publici, indeosebi ocupanti ai functiilor publice de conducere. Desi teoretic este asigurata stabilitatea asistam, din patru in patru ani, la migrari masive ale functionarilor publici generate de presiuni ale nivelului politic. Agentia Nationalǎ a Functionarilor Publici (ANFP) are atributii pentru managementul functiei publice, iar Institutul National de Administratie (INA) 3 in domeniul perfectionarii resurselor umane. ANFP este condusǎ de un presedinte cu rang de secretar de stat numit de primul-ministru la propunerea ministrului administratiei si internelor (art. 19/alin. 2, Legea nr. 188/1999 4 ). Potrivit H.G. nr. 624/2003 pentru aprobarea Regulamentului de organizare si functionare a ANFP 5 vicepresedintele acestei institutii are rangul de subsecretar de stat (art. 3/alin. 1). INA este in subordinea MAI si functioneazǎ sub patronajul primului-ministru. Statutul functionarilor publici nu se aplicǎ decat celor aproximativ 100.000 de functionari publici, nu insǎ si personalului contractual sau celui cu statut special. ANFP nu gestioneazǎ totalitatea informatiilor relevante privind salariatii din sectorul public. Aceastǎ situatie va exista si in continuare, atata vreme cat nu existǎ o autoritate publicǎ responsabila cu centralizarea datelor privind personalul contractual. Din analiza raspunsurile celor intervievati in cadrul studiului Reforma administratiei publice in contextul integrarii europene, atat la nivel decizional (primari), cat si la nivel de executie (modernizatori), se remarca prezenta coruptiei la nivelul administratiei, in randul functionarilor publici, ca un factor deosebit de negativ, cu influente directe asupra activitatilor curente si a procesului de reforma, in general. Pentru aprecierea cauzelor acestui fenomen, pentru cele doua categorii de intervievati, au fost luate in calcul urmatoarele aspecte (cum reiese din figura 2): Cadrul legal care inca favorizeaza, intr-o masura foarte mare, posibilitatea aparitiei coruptiei la nivelul institutiilor administratiei publice locale. Aceasta constatare recomanda urgentarea revizuirii legislatiei actuale (legile 215/2001, 213/2001, 326/2001, OUG 45/2003 etc.) care guverneaza activitatile administratiei publice locale si care este in acord cu cerintele Uniunii Europene si ale Bancii Mondiale privind reforma administratiei publice locale. Sistemul de salarizare reprezinta factorul determinant in aparitia si mentinerea coruptiei in sistem conform opiniei celor intervievati. Acest lucru este mai mult decat evident in conditiile in care nivelul salariilor nu este in concordanta cu responsabilitatile sectorului. In egala masura, acest aspect este generat de lipsa unei strategii durabile privind salarizarea personalului si dezvoltarea unui sistem unitar de salarizare care sa puna in practica prevederile acesteia. Acesti factori ar contribui decisiv la o crestere a motivarii functionarilor publici, atragerea si mentinerea elementelor valoroase si reducerea discrepantelor dintre diferite categorii din cadrul functiei publice si in acelasi timp, intre sectorul public si cel privat. 3 Infiintat prin O.G. nr. 81/2001 (Monitorul Oficial nr. 542/1.09.2001), aprobatǎ cu modificǎri prin Legea nr. 106/2002 (Monitorul Oficial nr. 185/18.03.2002). INA isi desfǎsoarǎ activitatea in baza H.G. nr. 710/2002 (Monitorul Oficial nr. 519/17.07.2002). 4 Republicatǎ in Monitorul Oficial nr. 251/22.03.2004; modificatǎ prin: Legea nr. 344/2004 (Monitorul Oficial nr. 674/27.07.2004); O.U.G. nr. 92/2004 (Monitorul Oficial nr. 1091/23.11.2004), aprobatǎ cu modificǎri si completǎri prin Legea nr. 76/2005 (Monitorul Oficial nr. 324/18.04.2005); O.U.G. nr. 39/2005, Monitorul Oficial nr. 430/20.05.2005. 5 Monitorul Oficial nr. 410/11.06.2003. 45
da nu non raspuns (%) 100% 80% 60% 40% 20% 0% 3,6 30,4 66,0 Primari 4,5 22,7 72,7 Modernizatori Figura 2. Considerati coruptia o problema reala a administratiei publice? Moralitatea functionarilor publici reprezinta un aspect cu o pondere ceva mai scazuta in generarea coruptiei fata de alte categorii de factori, insa nu neglijabila. Explicatia acestei situatii de fapt poate fi gasita intr-o dezvoltare redusa a culturii organizationale si a unei mentalitatii neconforme cerintelor actuale ale societatii si care se inregistreaza la nivelul unei mari mase a angajatilor din administratia publica. S-a constatat o pondere mult mai ridicata a acestui factor in cazul modernizatorilor in raport cu primarii. Acest rezultat poate fi explicat prin pozitia acestora in raportul cu cetatenii (mai directa) fata de factorul decizional. Presiunea din partea mediului economic are, de asemenea, o pondere insemnata in generarea coruptiei, insa sesizata mai accentuat la nivelul primarilor decat la nivelul tehnic de executie, fapt explicat printr-o implicare mai pronuntata pe aceasta dimensiune a nivelului decizional. Presiunea sistemului politic se remarca de asemenea ca un factor determinant. Astfel, aproape 50% dintre repondenti au apreciat ca influenta politicului este mare si foarte mare in aparitia coruptiei. Explicatiile pot fi oferite de o instabilitate pronuntata a functiei publice, in special de conducere, datorata ciclurilor electorale si functionarea clientelismului politic, in special in distributia resurselor financiare la nivel local. Comportamentul cetatenilor are o influenta moderata in comparatie cu ceilalti factori putand fi considerat mai mult un efect decat o cauza a coruptiei. In concluzie, trebuie evidentiate incercarile din ultimii ani in materie de reforma a functiei publice, dar, de asemenea, trebuie sa remarcam ca rezultatele sunt departe de a fi semnificative in comparatie cu asteptarile cetatenilor. Bibliografie: 1. MAURO P., La corruption: causes, conséquences et recommandations, Finance et développement, volume 35, n o 1, mars 1998. 2. PROFIROIU, M.; ANDREI, T.; DINCA, D., Reforma administratiei publice in contextul integrarii europene, PAIS III, Institutul European din Romania, 2006 3. * * *. Human Development Report 1990,, 2001, Published for UNDP, Oxford University Press, 1990,, 2001 4. * * * World Development Report 1993, Published for the World Bank, Oxford University Press, 1993 46