RELAŢIA DINTRE DREPTUL ADMINISTRATIV INTERN ŞI DREPTUL UNIUNII EUROPENE ÎN MATERIA EXCEPŢIEI DE NELEGALITATE

RELAŢIA DINTRE DREPTUL ADMINISTRATIV INTERN ŞI DREPTUL UNIUNII EUROPENE ÎN MATERIA EXCEPŢIEI DE NELEGALITATE Anton TRĂILESCU Alin TRĂILESCU Anton TRĂILESCU Prof. univ dr., Facultatea de Drept, Universitatea de Vest din Timişoara, Timişoara, România Tel.: 0040-723-572.666 E-mail: cabinet@avocattrailescu.ro Consistency Between the Romanian Administrative Law and the EU Law Regarding the Plea of Illegality Abstract This study attempts to analyze the consistency between the Romanian administrative law and the EU law concerning the plea of illegality as regulated by the Law no. 554/2004 on the administrative contentious procedure. The authors concluded that this law is fully harmonized with the Treaty on the Functioning of the European Union and, therefore, the parties involved in the litigation proceedings may invoke as means of defense both the plea of illegality, regarding the individual administrative acts, and the plea of unenforceability, concerning the regulatory administrative acts. Keywords: individual administrative acts, regulatory administrative acts, plea of illegality, plea of unenforceability, European Union law. Alin TRĂILESCU Lect. univ. dr., Facultatea de Drept, Universitatea de Vest din Timişoara, Timişoara, România Tel.: 0040-722-552.146 E-mail: cabinet@avocattrailescu.ro Revista Transilvană de Ştiinţe Administrative 2 (39) / 2016, pp. 219-226 219

1. Noțiunea excepției de nelegalitate și sediul reglementării acesteia în dreptul intern Excepția de nelegalitate a fost definită în doctrină ca fiind un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din părți, amenințată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu și cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluționarea speței (Drăganu, 1959, p. 260). Având ca reper această accepțiune doctrinară a noțiunii juridice în discuție, legiuitorul român a reglementat expres, în art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, instituția excepției de nelegalitate prevăzând, în alin. (1) al acestui articol de lege, că legalitatea unui act administrativ cu caracter individual, indiferent de data emiterii acestuia, poate fi cercetată oricând în cadrul unui proces, pe cale de excepție, din oficiu sau la cererea părții interesate. Potrivit legii, excepția de nelegalitate reprezintă o chestiune procedurală prealabilă (Trăilescu și Trăilescu, 2014, p. 60) care poate fi invocată în orice litigiu judecătoresc, indiferent de natura acestuia (civilă, penală sau chiar de contencios administrativ, dacă actul administrativ denunțat nu este exceptat de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ 1 ). Această concluzie privind sfera litigiilor în care poate fi invocată excepția de nelegalitate se desprinde din art. 4 alin. (2) 2 din Legea nr. 554/2004 care prevede că este competentă să soluționeze această excepție instanța investită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, fără a face vreo distincție în funcție de natura litigiului. Același art. 4 din Legea nr. 554/2004 reglementează, în alin. (2) și alin. (3) 3, obiectul excepției de nelegalitate, respectiv categoria actelor administrative care pot fi contestate pe calea indirectă a controlului judecătoresc, precum și procedura care trebuie urmată în acest caz. Întrucât această instituție juridică a fost amplu analizată în doctrină, înțelegem să ne limităm studiul nostru la identificarea și decelarea asemănărilor și, respectiv, deosebirilor între reglementarea internă și dreptul Uniunii Europene privind controlul 1 În legătură cu actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc pe calea contenciosului administrativ, a se vedea art. 5 din Legea nr. 554/2004. 2 Conținutul integral al art. 4 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 este următorul: Instanța învestită cu fondul litigiului și în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate, constatând că de actul administrativ cu caracter individual depinde soluționarea litigiului pe fond, este competentă să se pronunțe asupra excepției, fie printr-o încheiere interlocutorie, fie prin hotărârea pe care o va pronunța în cauză. În situația în care instanța se pronunță asupra excepției de nelegalitate prin încheiere interlocutorie, aceasta poate fi atacată odată cu fondul. 3 Alin. (3) al art. 4 din Legea nr. 554/2004 are următorul conținut: În cazul în care a constatat nelegalitatea actului administrativ cu caracter individual, instanța în fața căreia a fost invocată excepția de nelegalitate va soluționa cauza, fără a ține seama de actul a cărui nelegalitate a fost constatată. 220

indirect de legalitate a actelor autorităților și instituțiilor publice, sub cele două aspecte pe care le considerăm esențiale și definitorii pentru acest tip de control judecătoresc: categoria actelor administrative care fac obiectul acestuia și procedura judecătorească. De asemenea, ne propunem ca în cadrul acestui studiu să avansăm soluții pe baza legislației în vigoare, dar și propuneri de lege ferenda pentru armonizarea dreptului intern cu dreptul Uniunii Europene în ce privește controlul judecătoresc indirect al actelor administrative, așa cum mai este denumită în doctrină excepția de nelegalitate (Trăilescu, 2010, p. 369). 2. Sediul reglementării controlului de legalitate în dreptul Uniunii Europene Controlul de legalitate a actelor instituțiilor Uniunii Europene este reglementat de Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene (a cărui denumire o vom folosi, în continuare, uneori, abreviat Tratat ). Astfel, controlul direct de legalitate (în conformitate cu tratatele) a acestor acte este consacrat de art. 263 din Tratat care, în primul paragraf, prevede: Curtea de Justiție a Uniunii Europene controlează legalitatea actelor legislative, a actelor Consiliului, ale Comisiei și ale Băncii Centrale Europene, altele decât recomandările și avizele, și a actelor Parlamentului European și ale Consiliului European menite să producă efecte juridice față de terți. Aceasta controlează, de asemenea, legalitatea actelor organelor, oficiilor sau agențiilor Uniunii destinate să producă efecte juridice față de terți. Controlul indirect de legalitate a acestor acte este reglementat de art. 277 din Tratat care dispune că:,,sub rezerva expirării termenului prevăzut la articolul 263 al șaselea paragraf 4, în cazul unui litigiu privind un act cu caracter general adoptat de o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii, orice parte se poate prevala de motivele de drept prevăzute la articolul 263 al doilea paragraf pentru a invoca în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene inaplicabilitatea acestui act. Astfel, comparând reglementarea internă (art. 4 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004) cu reglementarea europeană (art. 277 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene), putem concluziona că cele două instituții juridice, respectiv excepția de nelegalitate reglementată expres în dreptul român și inaplicabilitatea actelor instituțiilor Uniunii Europene reglementată expres în dreptul Uniunii Europene, constituie forme ale controlului judecătoresc indirect și urmăresc același scop, respectiv înlăturarea din soluționarea unui litigiu de fond a actelor de putere nelegale, însă, prin obiectul lor, cele două instituții juridice se deosebesc, întrucât excepția de nelegalitate are ca obiect actele de autoritate individuale, iar inaplicabilitatea privește actele normative. 4 Acest text din Tratat prevede termenul de 2 luni de la data publicării, comunicării sau luării la cunoștință pe altă cale de actul autorităților sau instituțiilor Uniunii Euroepene. 221

3. Compatibilitatea dreptului administrativ intern cu dreptul Uniunii Europene în ce privește sfera actelor supuse controlului indirect de legalitate Ab initio, precizăm că, în dreptul Uniunii Europene, unele dintre actele supuse controlului de legalitate au natură legislativă 5 iar altele au natură administrativă (Muntean, 2013, pp. 77-82), spre deosebire de actele supuse controlului de legalitate potrivit Legii nr. 554/2004, care sunt exclusiv acte administrative. Prin urmare, analiza comparativă a excepției de nelegalitate în dreptul intern și a inaplicabilității actelor cu caracter general în dreptul Uniunii Europene se limitează la actele administrative, care pot avea atât caracter normativ cât și individual, excluzând actele legislative care au numai caracter normativ și un alt regim juridic în ce privește controlul lor judecătoresc în dreptul intern 6. Pornind de la această premisă a studiului nostru, ne propunem să clarificăm mai întâi sfera de cuprindere a obiectului excepției de nelegalitate raportat la caracterul individual sau normativ al actelor administrative de autoritate care pot fi supuse acestui tip de control judecătoresc și dacă există compatibilitate între această instituție juridică și inaplicabilitatea actelor cu caracter general ale instituțiilor Uniunii Europene. În ce privește aceste aspecte, în doctrina și jurisprudența noastră au existat (și încă există) controverse (Dornean Păunescu, 2015, p. 147) generate de aparenta contradicție între art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 care prevede că Actele administrative cu caracter normativ nu pot forma obiect al excepției de nelegalitate și art. 277 din Tratat care dispune că orice parte poate invoca în fața Curții de Justiție a Uniunii Europene inaplicabilitatea unui act cu caracter general adoptat de o instituție, un organ, un oficiu sau o agenție a Uniunii. Astfel, unii autori (Dornean Păunescu, 2015, p. 147) consideră că, potrivit art. 4 alin. (1) și alin. (4) din Legea nr. 554/2004, obiectul excepției de nelegalitate îl constituie numai actele administrative de autoritate cu caracter individual, fără ca această reglementare internă să contravină dreptului Uniunii Europene, întrucât, potrivit art. 4 alin. (4), ultima parte, coroborat cu art. 7 alin. (1^1) din aceeași lege, controlul actelor administrative normative pe calea acțiunii directe în anulare este imprescriptibil (în timp ce, potrivit art. 263 paragraful 6 7 din Tratat, controlul actelor cu caracter general ale instituțiilor Uniunii Europene este limitat în timp, fapt ce justifică și existența unui control de legalitate indirect al acestor acte). 5 Astfel, art. 263 primul paragraf, prima parte din Tratat reglementează competența Curții de Justiție a Uniunii Europene de a verifica, în primul rând, legalitatea actelor legislative ale organelor și instituțiilor Uniunii. 6 Astfel, în dreptul intern, legile și ordonanțele guvernului sunt supuse controlului de constituționalitate prevăzut de art. 146 lit. a) și d) din Constituția României din anul 1991, republicată în anul 2003. 7 Acest text din Tratat are următorul conținut: Acțiunile prevăzute de prezentul articol trebuie formulate în termen de două luni, după caz, de la publicarea actului, de la notificarea acestuia reclamantului sau, în lipsă, de la data la care reclamantul a luat cunoștință de actul respectiv. 222

Într-o altă opinie (Dornean Păunescu, 2015, p. 147) însușită și de Înalta Curte de Casație și Justiție (Bîrsan și Georgescu, 2007, pp. 34-35) s-a considerat, dimpotrivă, că potrivit art. 4 din Legea nr. 554/2004, interpretat prin prisma dreptului Uniunii Europene, pot face obiectul excepției de nelegalitate și actele administrative normative. În ce ne privește, considerăm, pe de o parte, că, de lege lata, prima opinie are suport în dreptul intern, iar, pe de altă parte, soluția propusă nu contravine dreptului Uniunii Europene atât timp cât art. 277 din Tratat reglementează doar în subsidiar controlul de legalitate indirect al actelor cu caracter general ale instituțiilor Uniunii Europene, adică sub rezerva expirării termenului pentru controlul direct al acestor acte, în timp ce potrivit art. 4 alin. 4, ultima parte, coroborat cu art. 7 alin. 1^1 din Legea nr. 554/2004, actele administrative normative interne pot fi atacate oricând pe calea acțiunii directe în contenciosul administrativ. Cu alte cuvinte, nu se poate imputa dreptului intern că este mai puțin permisiv în ce privește apărarea drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor lezați în depturile lor prin actele administrative normative nelegale, atât timp cât aceste acte pot fi atacate oricând la instanțele de contencios administrativ pe calea acțiunii directe în anulare. Cu toate acestea, pentru o mai eficientă apărare a drepturilor cetățenilor ar fi recomandabil ca și legistația noastră să prevadă, în mod expres, similar dreptului Uniunii Europene, că partea interesată ar putea invoca inaplicabilitatea actelor administrative normative (considerate ilegale) în cadrul litigiului în care acestea sunt incidente, fără a fi necesară angajarea unui nou proces pentru anularea actelor respective, iar, până la modificarea, în acest sens, a legii interne, trebuie făcută aplicarea principiului priorității 8 dreptului Uniunii Europene cu privire la aceste acte. Sintetizând, excepția de nelegalitate a actelor administrative individuale, recunoscută expres în dreptul intern și având ca scop apărarea drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor în raporturile cu autoritățile publice, nu contravine dreptului Uniunii Europene, ci reprezintă, ca și inaplicabilitatea actelor administrative normative, o aplicație particulară a principiului legalității în activitatea autorităților publice. Astfel, deși, atât în dreptul intern, cât și în dreptul Uniunii Europene, actele autorităților (instituțiilor) publice pot fi atacate pe cale directă, indiferent de caracterul lor individual sau normativ, excepția de nelegalitate a actelor administrative individuale și, respectiv, inaplicabilitea actelor administrative normative (cu caracte general) reprezintă garanții procesuale suplimentare pentru apărarea drepturilor și intereselor legitime ale cetățenilor față de eventuale ilegalități ale autorităților și instituțiilor publice. 8 Acest principiu este reglementat de art. 148 alin. (2) din Constituția României care are următorul conținut: Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum și celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate față de dispozițiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare. 223

4. Reguli procedurale ale controlului judecătoresc indirect în dreptul administrativ intern și dreptul Uniunii Europene Sub aspect procedural, ne vom referi la câteva reguli esențiale care guvernează această formă de control a legalității actelor administrative emise de autoritățile naționale și, respectiv, instituțiile Uniunii Europene. a) Astfel, în dreptul intern, titularul excepției de nelegalitate este acea parte dintr-un litigiu, indiferent de obiectul și natura acestuia, care solicită înlăturarea din soluționarea litigiului a unui act administrativ individual nelegal invocat de partea adversă. În schimb, inaplicabilitatea poate fi invocată într-un litigiu generat de punerea în executare a unui act cu caracter general (normativ) al instituțiilor Uniunii Europene, care contravine Tratelor 9 Uniunii, partea litigantă interesată solicitând să nu i se aplice acel act. Sub un alt aspect, precizăm că, atât excepția de nelegalitate în dreptul intern, cât și inaplicabilitatea actelor cu caracter general ale instituțiilor Uniunii Europene, pot fi invocate și de instanță din oficiu, aceasta având un rol activ în aprecierea legalității actelor administrative care au legătură cu soluționarea litigiului de fond. În sfârșit, o altă compatibilitate între cele două instituții juridice constă în aceea că, atât în dreptul intern, cât și în dreptul Uniunii Europene, autoritatea sau instituția publică, parte în litigiul de fond, nu poate contesta legalitatea propriului act administrativ incident în cauză, întrucât aceasta are posibilitatea abrogării actului normativ sau, după caz, a revocării actului individual, desigur cu respectarea principiului securității juridice 10. b) În ce privește termenul în care poate fi invocată excepția de nelegalitate, putem afirma că dreptul intern este compatibil cu dreptul Uniunii Europene, întrucât această excepție este imprescriptibilă ca și invocarea inaplicabilității actelor juridice ale instituțiilor Uniunii Europene. Totuși, așa cum arătat, art. 277 din Tratat prevede expres că inaplicabilitatea actelor instituțiilor Uniunii Europene poate fi invocată sub rezerva expirării termenului prevă- 9 Avem în vedere cele două tratate: Tratatul privind Uniunea Europeană și Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene. 10 Acest principiu este consacrat atât în dreptul intern, cât și în dreptul Uniunii Europene. Astfel, art. 1 alin. (6) din Legea nr. 554/2004 prevede că Autoritatea publică emitentă a unui act administrativ unilateral nelegal poate să solicite instanței anularea acestuia, în situația în care actul nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil și a produs efecte juridice. În cazul admiterii acțiunii, instanța se pronunță, dacă a fost sesizată prin cererea de chemare în judecată, și asupra validității actelor juridice încheiate în baza actului administrativ nelegal, precum și asupra efectelor juridice produse de acestea. Acţiunea poate fi introdusă în termen de un an de la data emiterii actului. De asemenea, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene a statuat că principiile securității juridice și protecției încrederii legitime trebuie să fie respectate de instituțiile Uniunii Europene, dar și de statele membre în exercitarea competențelor care le sunt conferite prin directivele Uniunii (Hotărârea Radu Florin Salomie și Nicolae Vasile Oltean, C-183/14, pct. 30). 224

zut la articolul 263 al șaselea paragraf 11, care se referă la termenul pentru promovarea acțiunii în anularea acestor acte. Întrucât în dreptul intern nu există o prevedere similară, art. 4 din Legea nr. 554/2004 trebuie interpretat în acord cu art. 277 din Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, în sensul că persoana lezată (în dreptul sau interesul său legitim) printr-un act administrativ nu are drept de opțiune între acțiunea în anulare a acelui act (controlul judecătoresc direct) în cadrul termenului 12 prevăzut de lege în acest sens, și excepția de nelegalitate (controlul judecătoresc indirect) care este imprescriptibilă. În același context al dreptului Uniunii Europene, considerăm că excepția de nelegalitate poate fi invocată numai în situația în care persoana în cauză nu a avut posibilitatea atacării actului pe calea acțiunii în anulare, întrucât actul, fiind emis în favoarea unui terț, nu i-a fost comunicat, iar beneficiarul actului, devenind parte în litigiu, înțelege să se prevaleze de acel act. c) Efectele excepției de nelegalitate, în cazul admiterii acesteia de către instanța de judecată, sunt similare inaplicabilității actelor instituțiilor Uniunii Europene potrivit art. 277 din Tratat, în sensul că actele în cauză vor fi înlăturate din soluționarea fondului litigiului în care au fost invocate. În dreptul intern, acest efect al admiterii excepției de nelegalitate este prevăzut expres de lege numai în cazul actelor administrative individuale, dat fiind faptul că, de lege lata, actele administrative normative nu pot fi supuse excepției de nelegalitate. Cu toate acestea, așa cum am arătat, și în dreptul intern actele administrative normative nelegale pot fi înlăturate din soluționarea fondului unui litigiu, în baza principiului priorității dreptului Uniunii Europene, care prevede inaplicabilitatea acestor acte nelegale, precum și a principiului legalității, potrivit căruia actele administrative trebuie adoptate în temeiul și pentru executarea legii. În același sens, așa cum s-a arătat în doctrină (Trăilescu și Trăilescu, 2011, p. 167; Bogasiu, 2015, pp. 172-173), contrarietatea dintre actele administrative normative cu forță juridică diferită, incidente într-un litigiu, trebuie rezolvată potrivit principiului ierarhiei normelor juridice ca expresie a principiului legalității. În concluzie, în dreptul intern, inaplicabilitatea actelor administrative normative nu are ca temei legal art. 4 din Legea nr. 554/2004, care reglementează expres doar excepția de nelegalitate a actelor administrative individuale, ci are ca suport juridic principiul legalității și al priorității dreptului Uniunii Europene. 11 Conținutul acestui text din Tratat este reprodus supra (nota de subsol nr. 8). 12 Acest termen este prevăzut de art. 11 alin. (1) lit. a) și c) din Legea nr. 554/2004 potrivit căruia cererile prin care se solicită anularea unui act administrativ individual se pot introduce în termen de 6 luni de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă sau, după caz, de la data expirării termenului de soluționare a plângerii prealabile împotriva actului în cauză. 225

Bibliografie: 1. Bîrsan, G.V. și Georgescu, B., Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004 adnotată, București: Hamangiu, 2007. 2. Bogasiu, G., Legea contenciosului administrativ comentată și adnotată, ediția a III-a, revăzută și adăugită, București: Universul Juridic, 2015. 3. Constituția României din anul 1991, republicată în anul 2003 în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 767 din 31 octombrie 2003. 4. Dornean Păunescu, R.L., Discuții referitoare la unele controverse doctrinare și jurisprudențiale privind actele administrative care fac obiectul excepției de nelegalitate, 2015, Dreptul, nr. 11, pp. 147-159. 5. Drăganu, T., Actele de drept administrativ, București: Editura Științifică, 1959. 6. Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.154 din 7 decembrie 2004. 7. Muntean, A., Formele controlului de legalitate în dreptul Uniunii Europene. Proiecții în dreptul român, București: Universul Juridic, 2013. 8. Tratatul privind Funcționarea Uniunii Europene, publicat în Jurnalul Oficial al Uniunii Europene C 326 din 26.10.2012. 9. Trăilescu, A. și Trăilescu, A.A., Unele controverse în domeniul excepției de nelegalitate în lumina Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, 2011, Dreptul, nr. 6, pp. 167-175. 10. Trăilescu, A. și Trăilescu, A.A., Legea contenciosului administrativ. Comentarii și explicații, ediția a 2-a, București: C.H. Beck, 2014. 11. Trăilescu, A., Drept administrativ, ediția a 4-a, București: C.H. Beck, 2010. 226