Copiii rămași fără îngrijire părintească

Transcription

1 Copiii rămași fără îngrijire părintească Ministerul Muncii, Protecţiei Sociale şi Familiei DIN REPUBLICA MOLDOVa 1

2 Copiii rămași fără îngrijire părintească Evaluarea tutelei oficiale şi neoficiale în cadrul sistemului de îngrijire şi protecţie a copilului în Republica Moldova Mai

3 contribuții Acest studiu a fost realizat de către Elisabeth Nancy Bradford, expert international în protecția copilului și Sergiu Rusanovschi, expert national în drept, fiind coordonat de către echipa UNICEF Moldova. Datele, precum și contribuțiile necesare pentru validarea studiului au fost puse la dispoziția autorilor de către Ministerul Muncii, Protecției Sociale și Familiei. Pe parcursul cercetării au fost consultați legislatori, autorități publice centrale și locale, reprezentanți ai societății civile, experți în domeniul legislației, prestatori de servicii (lucrători sociali, profesori, medici, specialiști în domeniul protecției copilului), reprezentanți ai sistemului justiției, precum și îngrijitori, tutori și copii. Aducem mulțumiri echipei de cercetători, precum și operatorilor de date și respondenților sondajelor. Extrase din acest studiu pot fi reproduse cu indicarea sursei: UNICEF, 2015, Copiii rămași fără îngrijire părintească: Evaluarea tutelei oficiale și neofciale în cadrul sistemului de îngrijire și protecție a copilului în Republica Moldova. Adresa pentru corespondență: UNICEF Moldova, Str. 31 August 1989, 131, Chisinau, Republica Moldova Copyright 2015 United Nations Children s Fund (UNICEF) Copyright foto: UNICEF Moldova/2007 Design: Silvia Lunevi 3

4 Cuprins Abrevieri 4 Glosar 5 Sumar 9 I. Metodologia de evaluare Scopul şi obiectivele Abordarea evaluării Limite şi constrângeri 17 II. Contextul evaluării Protecția copiilor și reforma sistemului de protecţie şi îngrijire a copilului în Republica Moldova Situaţia copiilor rămaşi fără îngrijire părintească adecvată Îngrijirea alternativă oficială şi neoficială a copiilor rămaşi fără îngrijirea părintească adecvată Tutela în calitate de măsură de îngrijire protectivă Cadrul normativ privind tutela, custodia şi reprezentarea legală Cadrul juridic internaţional Persoanele-cheie cu atribuții în domeniul protecţiei al copilului 35 III. Constatările evaluării Cele mai bune practici internaţionale identificate prin analiza literaturii Provocări şi oportunităţi identificate în urma analizei politicilor din Republica Moldova Practicile de instituire a tutelei în Republica Moldova constatări ale cercetării în teren 50 IV. Concluzii şi recomandări 55 Recomandări privind cadrul normativ și de politici 55 Recomandări practice privind tutela 63 Anexe A. Glosar de termeni 65 B. Analiza cadrului normativ în domeniul protecției copilului 72 C. Bibliografie 92 D. Exemple de custodie şi tutelă în practica internațională 101 Tabelul 1: Copiii în îngrijire alternativă 22 Tabelul 2: Copiii rămaşi sau care riscă să rămână fără îngrijire părintească adecvată 24 Tabelul 3: Tipurile de protecţie şi tutelă în Republica Moldova 28 Tabelul 4: Copiii aflați sub tutelă, pe categorii de vârstă şi tipul plasamentului 30 Tabelul 5: Sumarul principalelor articole ale convenţiilor internaţionale 34 Tabelul 6: Comparaţia atribuţiilor autorităţilor tutelare teritoriale/locale şi cele ale persoanelor responsabile în domeniul protecţiei copilului 37 Tabelul 7: Schemă privind formele de îngrijire, procesul decizional, roluri şi responsabilităţi 61 Figura 1: Nivelul de trai al copiilor 20 Figura 2: Copiii părinţilor migranţi 25 Figura 3: Numărul copiilor nou-plasaţi sub tutelă, comparaţie anuală 30 Figura 4: Relaţia dintre persoanele responsabile 36 4

5 Abrevieri APP CCTF OC CPCAD CRFÎP DMPDC OIM APL MICS MMPSF ONG DASPF TdR UNICEF CDC MB SUA Asistență Parentală Profesionistă sau Asistenți Parentali Profesioniști Casa de copii de tip familial Organizaţie comunitară Comisia pentru protecţia copilului aflat în dificultate Copii rămaşi fără îngrijire părintească Direcția Municipală pentru Protecția Drepturilor Copilului Organizaţia Internaţională pentru Migraţie Autoritate Publică Locală Studiul de indicatori multipli în cuiburi Ministerul muncii, protecţiei sociale şi familiei Organizaţie neguvernamentală Direcția Asistenţă Socială şi Protecţie a Familiei (raională) Termeni de Referinţă Fondul Naţiunilor Unite pentru Copii Convenţia Naţiunilor Unite cu privire la Drepturile Copilului Marea Britanie Statele Unite ale Americii 5

6 Glosarw Următorii termeni au fost preluați din Legea Republicii Moldova nr. 140/2013 privind protecția specială a copiilor aflați în situație de risc și a copiilor separați de părinți. 1 Definiții adiționale pot fi consultate în Anexa A: Glosar de termeni. Copil abandonat Interes superior al copilului Copil Specialist în protecția drepturilor copilului Copii aflaţi în situaţie de risc Copii separați de părinţi Copii rămaşi fără îngrijire părintească Casă comunitară Asistent social comunitar Curator/curatelă Copilul identificat ca fiind fără părinţi sau fără alt însoţitor legal în cazul în care nu pot fi stabilite datele de identitate nici ale copilului, nici ale părinţilor lui. Asigurarea condiţiilor adecvate pentru creşterea şi dezvoltarea armonioasă a copilului, ţinând cont de particularităţile individuale ale personalităţii lui şi de situaţia concretă în care acesta se află. Persoană care nu a împlinit vârsta de 18 ani şi nu are capacitatea de exerciţiu deplină. Funcţionar public din cadrul primăriei care realizează activităţi de suport pentru îndeplinirea atribuţiilor autorităţii tutelare locale. Copiii care sunt victime ale violenţei sau neglijării; copiii care practică vagabondajul, cerşitul, prostituţia; copiii lipsiţi de îngrijire şi supraveghere din partea părinţilor din cauza absenţei acestora; copiii ai căror părinţi au decedat; copiii care trăiesc în stradă, au fugit ori au fost alungaţi de acasă; copiii ai căror părinţi refuză să-şi exercite obligaţiile părinteşti privind creşterea şi îngrijirea copilului; copiii care au fost abandonaţi de părinţi sau ai căror părinţi au fost declaraţi ca fiind incapabili printr-o hotărâre judecătorească. Copiii ai căror părinţi au plecat la muncă peste hotare; copiii luați de la părinţi din cauza existenţei pericolului iminent pentru viaţa sau sănătatea acestora; copiii cărora li s-a stabilit statutul de rămași temporar fără ocrotire părintească. Toţi copiii care nu sunt îngrijiţi peste noapte de cel puţin unul dintre părinţii lor, din orice motiv şi în orice circumstanţe. 2 Plasament temporar într-o locuinţă de tip familial având până la zece copii, administrată de DASPF sau prestatori privați. Instituţia publică este creată prin decizia Consiliului raional și este destinată copiilor cu vârsta de până la 18 ani, care nu pot fi plasaţi în familia extinsă, într-o casă comunitară de tip familial, în asistență parentală profesionistă sau în adopție. Plasamentul și monitorizarea îngrijirii se efectuează de către asistentul social al DASPF. Angajat de către autoritatea publică locală de nivelul al doilea, dar activează în comunitate (în cadrul autorității tutelare locale) pentru identificarea, evaluarea, monitorizarea și susținerea cazurilor persoanelor vulnerabile, inclusiv a copiilor și familiilor. Împuternicirea acordată prin autoritatea legii, uneia sau mai multor persoane, pentru a administra bunurile unei persoane fizice care nu are capacitatea de a se ocupa de bunurile și activitățile sale. Curatela diferă de tutelă prin faptul că cea din urmă este instituită pentru protecția bunurilor. 1 Legea nr. 140 din privind protecţia specială a copiilor aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi. 2 Better Care Network. (2014). Better Care Network Toolkit. Disponibil la: 6

7 Plasament de urgență Familie extinsă Casă de copii de tip familial Comisia pentru protecția copilului aflat în dificultate Tutelă Autoritate tutelară Tutelă temporară Plasament sub tutelă în familia extinsă sau la rude Separarea copilului de părinţi sau plasamentul unui copil separat până la identificarea părinţilor, care implică plasament de către autoritatea tutelară locală cu durata de până la 72 de ore, cu posibilitatea prelungirii termenului de plasament până la 45 de zile, perioadă în care se efectuează evaluarea complexă a situaţiei copilului. Plasamentul poate fi: a) în familia rudelor sau a altor persoane cu care copilul a stabilit relaţii apropiate; b) servicii de plasament de tip familial; și c) servicii de plasament de tip rezidențial. Rudele copilului până la gradul IV inclusiv. Îngrijire în mediu de tip familial sau asistență parentală profesionistă în familie pentru 3-7 copii cu vârsta până la 14 ani. Îngrijitorul răspunde pentru sănătatea și educaţia copilului și este reprezentantul legal al copilului. 3 Prevenirea plasamentului nejustificat al copilului în instituții rezidențiale. Plasamentul va fi precedat de o evaluare a necesităților fizice, emoționale, intelectuale și sociale ale copilului, și stabilirea dacă plasamentul poate satisface aceste necesități în conformitate cu funcțiile și obiectivele acestuia. Tutela şi curatela se instituie pentru ocrotirea drepturilor şi intereselor persoanelor fizice incapabile sau cu capacitate de exerciţiu restrânsă sau limitate în capacitatea de exerciţiu. Tutela sau curatela asupra copilului se instituie în cazul în care el nu are părinţi ori înfietori sau când instanţa de judecată a stabilit decăderea părinţilor lui din drepturile părinteşti, sau când el a rămas fără ocrotire părintească din alte motive. Tutela se instituie asupra copiilor în vârstă de până la 14 ani. Tutorele este reprezentantul legal al persoanei care se află sub tutelă şi încheie fără mandat în numele şi în interesul ei actele juridice necesare. 4 Tutela este utilizată în calitate de plasament în îngrije alternativă pentru copiii rămași fără îngrijire părintească atât în cadrul familiei extinse, cât și în familii terțe (înregistrată, aprobată/ plătită). Autoritățile publice trebuie să întreprindă toate măsurile necesare pentru asistarea și susținerea copiilor și a familiilor lor cu scopul prevenirii separării copilului de familie sau, în unele cazuri, pentru (re) integrarea în familie. Autoritatea tutelară locală se referă la primarii satelor (comunelor) și a orașelor, în timp ce autoritatea tutelară teritorială se referă la secțiile/direcțiile raională de asistență socială și protecție a familiei. Plasamentul de custodie al unui copil aflat în îngrijire temporară în familie, în timp ce pentru copilul aflat sub tutelă, responsabilitatea legală aparține părintelui sau autorităţii tutelare dacă copilul a fost scos din îngrijirea părintelui. 5 Îngrijire de tip familial în familia extinsă a copilului sau de către prieteni apropiaţi ai familiei, cunoscuți copilului, având caracter oficial sau neoficial. 6 3 Hotărîrea Guvernului Republicii Moldova nr. 614 din pentru modificarea și completarea unor hotărîri ale Guvernului 4 Codul familiei al Republicii Moldova, nr.1316 din și Codul civil al Republicii Moldova, nr din Ibid. 6 Liniile Directoare ONU cu privire la îngrijirea alternativă a copiilor New York: Națiunile Unite. 7

8 Reprezentant legal al copilului Părinte educator Responsabilităţi părintești Plasament Plasament planificat Asistență parentală profesionistă (APP) Specialist în asistență socială Centru de plasament temporar Copil neînsoțit Părintele sau persoana desemnată, conform legii, să apere drepturile şi interesele copilului. Părintele-educator este responsabil de sănătatea și educația copilului și este reprezentantul legal al acestuia în casa de copii de tip familial (CCTF). 7 Set de drepturi și responsabilităţi pe care le au părinţii biologici sau adoptivi pentru a lua decizii legate de educarea copilului sau copiilor și pentru a asigura îngrijirea, drepturile, protecţia, siguranţa, sănătatea și educaţia copiilor. Instanţa de judecată poate decide dacă drepturile şi responsabilităţile părinteşti pot reveni unui părinte, ambilor părinţi sau nici unuia dintre ei, atunci când acest lucru este în interesul superior al copilului. 8 Măsură de protecţie a copilului separat de părinţi prin care se asigură condiţii pentru creşterea şi îngrijirea acestuia în servicii sociale de plasament. Plasamentul copilului de către autoritatea teritorială de protecţie, cu aprobarea autorităţii tutelare locale și a Comitetului pentru bunăstarea copiilor. Copiii pot fi plasați în: a) tutelă/custodie protectivă; b) serviciu de plasament de tip familial (casă de copii de tip familial, asistenţă parentală profesionistă); c) serviciu de plasament de tip rezidenţial (casă comunitară, centru de plasament temporar, alt tip de instituţie rezidenţială). Asistență parentală din partea unui specialist în servicii sociale, care acordă îngrijire unuia sau mai multor copii într-un mediu familial specializat. În Republica Moldova există mai multe tipuri de îngrijire: de urgență, pe termen scurt, pe termen lung și temporară (de respiro). 9 Angajat al autorității tutelare teritoriale în vederea monitorizării protecției copilului la nivel de raion Instituţie de îngrijire rezidenţială administrată de DASPF sau de prestatori privaţi, înfiinţată prin decizia Consiliului raional, care acordă asistenţă temporară unui număr de maxim 24 de copii nevoiași cu vârste de 0-18 ani, timp de maxim 12 luni, perioadă în care autorităţile și personalul centrului trebuie să găsească soluţia optimă, în interesul superior al copilului. Copil care nu este îngrijit de o rudă sau o persoană adultă, care are această responsabilitate în temeiul legii sau a cutumei. (Sursa: Liniile Directoare ONU cu privire la îngrijirea alternativă a copiilor). Legea privind azilul defineşte copilul neînsoțit ca fiind străinul cu vârstă de până la 18 ani care a venit în Republica Moldova neînsoţit de părinţi sau de un reprezentant legal, ori care nu se află în îngrijirea unei alte persoane, potrivit legii, precum şi copilul care a rămas neînsoţit după ce a intrat pe teritoriul Republicii Moldova Guvernul Republicii Moldova 8 Better Care Network (2014). 9 Guvernul Republicii Moldova 10 Legea nr. 270 din privind azilul în Republica Moldova. 8

9 9

10 Sumar Populaţia Republicii Moldova numără 3,557,634 persoane, dintre care 20% sunt copii cu vârsta de până la 18 ani. Republica Moldova este în continuare o ţară cu o populaţie preponderent rurală, în care peste 60% din copii au vârsta de până la 14 ani, locuind în mediul rural % din copiii din Moldova trăiesc sub limita pragului sărăciei, 12 iar alții 100,000 trăiesc foarte aproape de limita sărăciei. 13 Chiar dacă reforma sistemului de îngrijire al copilului, care a demarat oficial în anul 2006, a iniţiat paşi pozitivi importanţi, îndreptaţi spre diminuarea ponderii copiilor aflaţi în îngrijire rezidenţială şi implementarea unor servicii bazate în mare parte pe îngrijire de tip familial, probleme de genul: violenţa în familie, abuzul de alcool, migraţia părinţilor, accesul limitat la servicii sociale şi de sănătate, sunt factorii generali de risc care condiţionează vulnerabilitatea copilului. Pe parcursul ultimelor două decenii, Republica Moldova s-a aflat în proces de tranziţie, de la dominaţia sistemului sovietic la economia de piaţă. Printre rezultatele acestei tranziţii a fost şi migraţia unui număr semnificativ de moldoveni în ţările din Europa de Vest şi în Rusia în căutarea oportunităţilor de muncă. Estimările indică un număr de mai bine de 300,000 de oameni plecaţi la muncă peste hotare, 14 ceea ce constituie o pătrime din populaţia Republicii Moldova aptă de muncă. Acest exod a avut drept consecinţă faptul că 20% din copii au unul sau ambii părinţi peste hotare, 15 ceea ce a fost recunoscut, începând cu anul 2006, drept una din problemele majore ale ţării. Există o preocupare aparte pentru problemele legate de protecţe, strategii de îngrijire şi tutelă, custodie şi reprezentare legală a acestor grupuri de copii, precum şi a altor categorii de copii rămași fără îngrijire părintească. Doar 63% din copiii moldoveni trăiesc cu ambii părinţi, iar 11% nu locuiesc cu niciunul dintre părinţii biologici. 16 În 2013, Parlamentul a adoptat Legea 140 privind protecţia specială a copiilor aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi, 17 care include articole speciale referitoare la identificarea, evaluarea, asistenţa, referirea, monitorizarea şi luarea la evidenţă a copiilor aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi, precum şi atribuţiile instituţiilor responsabile de aplicarea acestor proceduri. Adoptarea Legii 140 a constituit un pas important în procesul de elaborare a cadrului legislativ şi de politici, care îşi propune să protejeze copiii lipsiţi de grijă părintească, în particular cei cu părinţi plecați peste hotare şi cei aflați sub tutelă şi/sau reprezentare legală precară sau neclară, şi a constituit un pas critic spre o abordare sistemică a protecţiei copilului capabilă să facă faţă riscurilor şi schimbărilor. Pentru identificarea necesităţilor de perfecționare a cadrului normativ şi de politici, precum și armonizarea acestora atât cu prevederile Legii 140, cât şi cu cele mai bune practici la nivel internaţional, Fondul Națiunilor Unite pentru Copii (UNICEF), la solicitarea Guvernului Republicii Moldova, a lansat o ofertă de asistenţă tehnică. Consultanţa a inclus analiza legislației primare şi secundare privind tutela oficială şi neoficială în raport cu copiii care au nevoie de îngrijire şi protecţie specială. Accentul a fost pus pe realizarea următoarelor obiective: 1. Efectuarea unei analize generale a legislaţiei internaţionale, a standardelor, cercetărilor şi practicilor promiţătoare privind tutela oficială şi neoficială în sistemul de îngrijire şi protecţie a copilului. 11 Biroul Naţional de Statistică. (2014). Populaţia în Republica Moldova. Preluat de pe 12 UNICEF. (2014). Fapte şi cifre privitor la copiii din Republica Moldova. Preluat de pe: 13 TransMonEE. (2014). Baza de date a Oficiului Regional UNICEF pentru ECE/CSI. Preluat de pe 14 Biroul Naţional de Statistică. (2014). Forţa de muncă în Republica Moldova. Ocupare şi şomaj. Disponibil la public/files/publicatii_electronice/ocupare_somaj/forta_munca_2014.pdf 15 UNICEF şi Ministerul sănătăţii al Republicii Moldova. (2014). Studiul de Indicatori Multipli în Cuiburi (MICS), care monitorizează situația femeilor și a copiilor din Republica Moldova. Sumar executiv pentru anul Preluat de pe Unicef_booklet_ENG.pdf 16 Ibid. 17 Legea nr. 140 din privind protecţia specială a copiilor aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi. 10

11 2. Efectuarea unei analize a cadrului național normativ şi de politici, care reglementează formele diverse de tutelă oficială şi neoficială în sistemul de îngrijire şi protecţie a copilului. 3. Documentarea şi evaluarea practicilor existente privind responsabilităţile parentale şi tutela oficială şi neoficială în sistemul de îngrijire şi protecţie a copilului; provocările cu care se confruntă autorităţile de protecţie a copilului, tutorii şi îngrijitorii oficiali şi neoficiali, luând în considerație diverse aspecte, inclusiv apartenenţa de gen, aptitudinile, apartenenţa etnică şi statutul de părinte unic. 4. Formularea sugestiilor şi recomandărilor clare şi concrete privind: îmbunătăţirea cadrului normativ, a politicilor, procedurilor şi practicilor în domeniul tutelei oficiale şi neoficiale în sistemul de îngrijire şi protecţie a copilului, inclusiv monitorizarea tutelei temporare; a deciziilor privind decăderea din drepturile părinteşti, deciziilor de instituire a tutelei şi altor acţiuni de îngrijire şi protecţie a copilului. Evaluarea a avut o abordare multi-dimensională şi a fost efectuată de către o expertă internaţională asistată de un expert juridic național. Expertul național a efectuat o analiză a legislaţiei în domeniul protecţiei copilului, care a cuprins peste 25 de acte normative, documente de politici, standarde, îndrumare şi baze de date cu privire la protecţia şi îngrijirea copilului. Experta internaţională a fost responsabilă de examinarea aprofundată a cadrului juridic și de politici, precum și a practicilor în domeniul tutelei, prin prisma documentelor internaţionale în domeniul drepturilor copilului, a legislației naționale, politicilor și documentației programatice de peste hotare. Peste 82 documente internaţionale au fost examinate în acest sens. În procesul evaluării a fost utilizată o abordare participativă manifestată prin consultări iniţiale cu persoane responsabile și urmată de interviuri şi discuţii de grup cu persoanele-cheie în total implicând 79 de profesioniști reprezentând factori de decizie la nivel naţional, autorităţi raionale şi locale, reprezentanţi ai ONG-lor, experţi juridici, prestatori de servicii, asistenți sociali, pedagogi, procurori şi judecători, îngrijitori/tutori şi copii. Analiza literaturii de specialitate, întâlnirile cu persoanele responsabile şi coordonarea constantă cu UNICEF şi Ministerul muncii, protecţiei sociale şi familiei, au avut drept rezultat o evaluare comprehensivă a situaţiei curente din Republica Moldova, inclusiv clarificarea divergenţelor terminologice, a rolurilor şi atribuţiilor, precum și o dovadă relativ incipientă a problemelor legate de tutelă, valabile atât pentru Republica Moldova, cât şi în context internaţional mai larg. Evaluarea a abordat tutela prin prisma a trei înțelesuri: Un instrument juridic de acordare a drepturilor și responsabilităților părintești adulților care nu sunt părinți biologici (atât voluntar, cât și prin dispoziția unei autorități); 2. O relație neformală în care unul sau mai mulți adulți își asumă responsabilitatea pentru îngrijirea copilului; 3. Un aranjament temporar prin care copilului care figurează într-un proces judiciar i se desemnează un tutore pentru îngrijire și apărarea intereselor (indiferent dacă copilul locuiește sau nu cu tutorele). Analiza studiilor și a practicilor internaționale privind tutela, deși în proporție limitată, a arătat că: tutela, în calitate de măsură de protecție, în diversele sale forme este o opțiune importantă în interesul multor copii; în diferite contexte și sisteme de protecție, tutela are multiple forme și este definită în mod diferit, cu șanse mai mari sau mai mici de ajustare în contextul Republicii Moldova; și, în general, există multiple feluri de a înțelege și face uz de tutelă într-un sistem de protecție. Evaluarea prezintă bunele practici din SUA, Marea Britanie, Olanda, România și Lituania. Sunt evidente înțelesurile diferite ai termenilor de tutelă, tutelă în familia extinsă (kinship) și custordie. De exemplu, termenul custodie se referă tipic la prența fizică a copilului însoțită de anumite responsabilități legale, chiar dacă o altă persoană poate fi reprezentantul legal și/sau responsabil din punct de vedere juridic, cu excepția custodiei fizice. 18 Better Care Network (2014). 11

12 Indiferent de felul în care tutela este definită și de forma pe care o îmbracă, orice plasament trebuie să urmărească respectul, protecția și respectarea drepturilor copilului. Trebuie să existe claritate atât cu privire la responsabilitatea primară a părintelui(ților), cât și a altor persoane împuternicite și a profesioniștilor în ceea ce privește îngrijirea și protecția copiilor și respectarea vieții private în luarea deciziilor, dar și efortul de a menține legătura copilului cu familia. Deciziile privind custodia și tutela trebuie să respecte principiile interesului superior al copilului, adaptării la capacitatea sa de dezvoltare și asigurării faptului că există o persoană responsabilă recunoscută care are responsabilități clare. Unul din mesajele-cheie ale Liniilor Directoare ONU cu privire la îngrijirea alternativă a copiilor este: indiferent de situația în care se află copilul, acesta nu va fi niciodată lăsat fără îngrijirea unei persoane competente și responsabile pentru asigurarea drepturilor și a interesului superior al copilului. 19 Obiectivul final al evaluării constă în formularea unor sugestii şi recomandări concrete pentru îmbunătăţirea legilor, politicilor, procedurilor şi practicilor relevante privind tutela în sistemul de îngrijire şi protecţie a copilului, inclusiv monitorizarea aşa-numitei tutele temporare, a deciziilor privind decăderea din drepturile părinteşti, deciziilor de instituire a tutelei şi altor acţiuni de îngrijire şi protecţie. Pentru a oferi claritate şi a elimina lacunele din cadrul legislativ, dar și pentru implementarea recomandărilor de politici înaintate în acest raport, Guvernul Republicii Moldova ar putea să aplice cel puţin una din următoarele două opţiuni sau o combinare a acestora pentru a asigura protecţia deplină a tuturor copiilor care se află în îngrijirea unei alte persoane decât părintele. Opţiunea 1: Reglementarea tutelei speciale ca o formă aparte de protecţie, în special pentru copiii cu ambii părinţi plecaţi peste hotare. Tutela specială va delimita clar responsabilităţile şi competenţele părinţilor, autorităţilor tutelare şi tutorelui desemnat. Articolul 13 din Legea 140 ar putea fi dezvoltat într-un capitol separat definind tutela specială, procedurile de selectare şi desemnare a tutorelui, competenţele necesare şi responsabilităţile legale, precum şi monitorizarea cazului. Părinţii au un rol activ în viaţa copilului: prin menţinerea conexiunii, susţinerea financiară şi oferirea suportului tutorelui în luarea deciziilor de ordin educaţional, medical şi de altă natură. Părinţii rămân reprezentanţi legali, în acelaşi timp oferind copilul în custodia altui îngrijitor. Tutorele, în calitate de îngrijitor al copilului, este responsabil legal de protecţia copilului şi este împuternicit să ia decizii cotidiene în privința acestuia. Alte forme de îngrijire şi protecţie a copiilor (inclusiv pentru cei crescuţi de părinţi) vor putea fi definite în continuare urmând recomandările de politici expuse mai jos şi prin elaborarea unui minim de standarde şi îndumări pentru profesionişti şi îngrijitori. Opţiunea 2: Transmiterea către autoritatea tutelară teritorială a dreptului de reprezentare legală şi a responsabilităţii faţă de copil prevăzute în sistemul de protecţie şi în diversele forme de îngrijire alternativă, astfel încât reprezentarea legală şi responsabilitatea pentru copilul neîncadrat în sistemul de protecţie (inclusiv copii ai căror părinţi sunt plecaţi peste hotare) să rămână în seama părinţilor care vor putea, în caz de necesitate, să transmită anumite responsabilităţi tutorelui printr-o decizie legală. Autoritatea tutelară teritorială ar putea, la rândul ei, să delege sau să cesioneze anumite competenţe (precum custodia fizică sau îngrijirea cotidiană) unor persoane responsabile din cadrul sistemului de protecţie/ îngrijire (cum ar fi managerul centrului de plasament sau asistentul parental). Tutorele poartă responsabilitate legală pentru copil, însă autoritatea tutelară sau părinţii vor rămâne reprezentanţii legali. Această opţiune ar necesita o revizuire complexă a legislaţiei şi ar putea fi una pe termen lung. În baza analizei documentelor şi a interviurilor cu persoanele-cheie din domeniul protecţiei copilului în general şi a tutelei în special, a fost elaborat un set iniţial de recomandări. Acest set de recomandări a fost consultat cu un grup de persoane-cheie din domeniu, care au oferit răspunsuri şi au prioritizat recomandările (setul deplin poate fi găsit în cadrul acestui raport). Mai jos sunt prezentate şase recomandări prioritare la nivel de cadru normativ şi de politici şi cinci recomandări la nivel practic: 19 Liniile Directoare ONU cu privire la îngrijirea alternativă a copiilor New York: Națiunile Unite. 12

13 Principalele recomandări de politici: 1. Definirea clară și completă a termenilor şi definițiilor în contextul Republicii Moldova pentru a evita dualitatea termenilor semnalată în actualul cadrul de politici, cum ar fi de exemplu semnificaţia noţiunii de tutelă ca formă de îngrijire (oficială şi neoficială), dar şi definiţiile de custodie şi cele de reprezentant/reprezentare legală sub diverse forme de protecţie a copilului. Noţiunile sugerate pot fi găsite la capitoul cu recomandări din cadrul acestui raport. 2. Consultarea experţilor juridici şi examinarea opţiunii de eliminare a combinației tutelă/ curatelă (tutelă pentru copiii de până la 14 ani / curatelă pentru copiii cu vârsta mai mare de 14 ani), reieşind din faptul că termenii menţionaţi mai sus oferă o definiţie complexă a tutelei pentru copiii de până la 18 ani, luând în coonsideraţie capacitatea de dezvoltare a copilului şi interesele sale supreme, fără a fi nevoie de divizarea termenilor. 3. Revizuirea Codului civil, a Codului de procedură civilă și Codului familiei în scopul ajustării conţinutului lor la noţiunile şi prevederile privind protecţia copilului stipulate în Legea 140 prin implicarea experţilor juriști şi a Ministerului justiţiei al Republicii Moldova, pentru definitivarea clară a conceptelor de responsabilitate/ reprezentare legală şi custodie, inclusiv a autorităţilor tutelare şi diverselor forme de protecţie a copiilor rămași fără îngrijire părintească şi a celor separaţi temporar de părinţi. 4. Revizuirea şi asigurarea coerenţei tuturor legilor, reglementărilor şi standardelor care abordează tutela, custodia şi reprezentarea legală: Legea privind regimul juridic al adopţiei, Codul penal şi cel contravențional şi regulamentele privind îngrijirea alternativă. 5. Definirea clară în Codul familiei a responsabilităţilor (obligaţiilor) şi drepturilor parentale, precum și a termenului de îngrijire părintească adecvată, inclusiv: decăderea din drepturile părinteşti, deciziile privitor la custodie şi tutelă, sancțiunile pentru neîndeplinirea obligaţiunilor părinteşti şi neacordarea suportului de către părinţii care nu dețin custodia. 6. Reglementarea tutelei în calitate de formă de îngrijire, care are defini clar tipurile de tutelă din Republica Moldova (se recomandă luarea în considerare a mai multor tipuri: plasamentul la rude, tutelă temporară, custodie simplă, tutelă neoficială), responsabilităţile persoanelor cu atribuţii în domeniu (inclusiv ale instanţei), procesul decizional în privinţa plasamentului, cerinţe faţă de tutore şi documentele solicitate. Principalele recomandări practice: 1. Elaborarea ghidurilor pentru specialiștii raionali și asistenții sociali comunitari privind implementarea Legii 140, care vor include informaţii sistematice şi actualizate privind modificările legislative. Ghidul va oferi recomandări simple şi concise privind practicile de tutelă care ar corespunde reglementărilor ajustate. 2. Elaborarea ghidurilor practice pentru primari cu scopul abilitării lor în calitate de autoritate tutelară, în particular atunci când sunt vizate procedurile de instituire a custodiei asupra copiilor părinţii cărora sunt plecaţi peste hotare, considerentele legate de interesul suprem al copilului şi determinarea capacităţilor de dezvoltare, precum şi limitele împuternicirilor de luare a deciziilor. 3. Organizarea instruirilor şi fortificarea capacităţilor primarilor şi asistenților sociali privind aplicarea Legii 140 şi rolul lor în protecţia copiilor aflaţi în îngrijirea rudelor sau altor tutori, atât oficiali cât şi neoficiali, astfel încât persoanele responsabile la nivel local să cunoască limitele împuternicirilor şi rolul specific în acest proces de determinare a interesului superior al copilului şi a capacităţii lui de a participare în luarea deciziilor. 4. Angajarea Specialistului în protecţia drepturilor copilului prevăzut de Legea 140. Această poziţie în comunitate, în combinaţie cu cea a asistentului social comunitar, va contribui la depăşirea provocărilor cu care se confruntă comunităţile şi va asigura continuitate în ceea ce privește înțelegerea și implicarea principalilor specialiști în protecţia copiilor chiar şi atunci când are loc schimbarea primarilor. 5. Asigurarea accesului copiilor aflați sub tutelă la resurse materiale prin revizuirea prevederilor de acordare a ajutorului social în baza venitului familiei şi altor criterii aplicabile persoanelor care au copii în custodie (atât rude, cât şi persoane din afara familiei extinse). 13

14 14

15 1. Metodologia de evaluare 1.1. Scopul şi obiectivele Scopul evaluării constă în îmbunătăţirea cadrului normativ şi de politici cu privire la tutelă ca măsură oficială şi neoficială de îngrijire şi protecţie a copilului, inclusiv prin înaintarea recomandărilor. Scopul recomandărilor este să ofere autorităţilor publice informația privind acţiunile necesare la nivelul cadrului normativ, cadrului de politici, precum și la nivel de implementare, pentru a asigura succesul reformelor în sistemul de îngrijire şi protecţie a copilului. 20 În conformitate cu planul de lucru elaborat şi aprobat în octombrie 2014, 21 evaluatorii şi-au propusrealizarea următoarelor patru obiective, conform Termenilor de Referinţă: 1. Efectuarea unei analize generale a legislaţiei internaţionale, a standardelor, cercetărilor şi practicilor promiţătoare privind tutela oficială şi neoficială în sistemul de îngrijire şi protecţie a copilului. 2. Efectuarea unei analize a cadrului național normativ şi de politici, care reglementează formele diverse de tutelă oficială şi neoficială în sistemul de îngrijire şi protecţie a copilului. 3. Documentarea şi evaluarea practicilor existente privind responsabilităţile parentale şi tutela oficială şi neoficială în sistemul de îngrijire şi protecţie a copilului; provocările cu care se confruntă autorităţile de protecţie a copilului, tutorii şi îngrijitorii oficiali şi neoficiali, luând în considerație diverse aspecte, inclusiv apartenenţa de gen, aptitudinile, apartenenţa etnică şi statutul de părinte unic. 4. Formularea sugestiilor şi recomandărilor clare şi concrete privind: îmbunătăţirea cadrului normativ, a politicilor, procedurilor şi practicilor în domeniul tutelei oficiale şi neoficiale în sistemul de îngrijire şi protecţie a copilului, inclusiv monitorizarea tutelei temporare; a deciziilor privind decăderea din drepturile părinteşti, deciziilor de instituire a tutelei şi altor acţiuni de îngrijire şi protecţie a copilului Abordarea evaluării Evaluarea a avut o abordare multi-dimensională şi a fost efectuată de către o expertă internaţională asistată de un expert juridic național. Expertul național a efectuat o analiză a legislaţiei în domeniul protecţiei şi a contribuit semnificativ la cercetările de teren, elaborarea recomandărilor şi scrierea raportului. În procesul evaluării a fost utilizată o abordare incluzivă şi participativă care a demarat cu consultări ale persoanelor responsabile, organizate de către 20 UNICEF. (2014). Termeni de referinţă: Evaluarea tutelei oficiale şi neoficiale în contextul sistemului de îngrijire şi protecţie a copilului în Republica Moldova. Accesat de pe: 21 Plan de lucru, vresiunea 4 din disponibil la UNICEF. 15

16 expertul național la etapa de iniţiere a proiectului (octombrie 2014). După consultări, echipa de evaluare a întreprins două activităţi consecutive: o analiză juridică comprehensivă a legilor, reglementărilor şi politicilor, precum şi o analiză a literaturii în ceea ce privește politicile, cercetările şi datele statistice naţionale, politicile şi cercetările regionale, cât şi practicile internaţionale. Expertul național a efectuat o analiză a legislaţiei, care a rezultat într-un raport comprehensiv (a se vedea la fel şi Anexa B: Analiza cadrului normativ în domeniul protecţiei copilului). Analiza a identificat neconcordanţe şi cazuri care nu sunt acoperite de legislaţie, inclusiv prevederi privind reglementarea protecţiei copilului, procesul decizional cu referire la copil. A fost realizată o analiză aprofundată a literaturii şi cercetărilor de teren, dar şi întreprinsă o investigaţie critică în scopul formulării recomandărilor. Peste douăzeci şi cinci de acte normative, documente de politici şi reglementări au fost evaluate în cadrul analizei juridice. Echipa de consultanţi a efectuat o analiză minuţioasă a literaturii urmărind: să se documenteze privitor la legislația internaţională, standarde, cercetări şi bune practici; să analizeze în continuare cadrul normativ şi de politici care reglementează diversele forme de protecţie şi îngrijire a copilului; şi să elaboreze metodologia şi instrumentele de cercetare. Analiza a inclus rapoarte naţionale şi internaţionale, legislația altor state, literatură necomercială (rapoarte, studii) şi articole din reviste (a se vedea la fel şi Anexa C: Bibliografie). Cuvintele-cheie pentru căutarea în literatura de specialitate, resursele Internet şi instrumentarul de referenţiere ştiinţifică au fost: tutelă, linii directoare pentru tutelă, tutelă specială, cele mai bune practici şi tutela, practici promiţătoare în domeniul tutelei, definiţii ale tutelei, tutela în ţările din Europa de Est, drepturile copilului şi tutela, plasament sub tutelă în familia extinsă sau la rude, etc. Mai mulţi cercetători din domeniul protecţiei copilului au recunoscut insuficienţa surselor pe această temă. Analiza iniţială a literaturii a rezultat într-un raport introductiv, 22 care, în urma comentariilor recepționate, a fost ulterior dezvoltat în cadrul unei alte etape de colectare a informaţiei adiţionale privind practicile internaţionale de tutelă, în special în ţările din regiunea Europei Centrale şi de Est/CSI, prin motorul de căutare Google şi prin contacte cu specialiştii în domeniul bunăstării copilului din România şi Lituania. În analiză au fost incluse prevederi și exemple din România, Lituania şi Republica Cehă, dat fiind interesul special manifestat de Ministerul muncii, protecţiei sociale şi familiei pentru contextele respective. Totuși, analiza bibliografică a fost însoțită de următoarele provocări: 1) multiple definiţii şi utilizări ale noţiunii de tutelă; şi 2) echipa de consultanţi nu a putut analiza legislația, politicile şi documentaţia de program în alte limbi decât engleza, româna şi rusa. În total, au fost analizate 82 de documente (cu excepția documentelor de naționale de politici). Echipa de consultanţi a studiat practicile curente privind tutela oficială şi neoficială în baza metodelor calitative de cercetare: interviuri individuale şi de grup cu persoanele-cheie responsabile, vizite la domiciliu şi în teren la prestatorii de servicii. Obiectivul cercetării a fost de a documenta şi a evalua practicile curente privind responsabilităţile părinţilor şi ale tutelei oficiale şi neoficiale în îngrijirea şi protecţia copilului, precum şi provocările cu care se confruntă autorităţile de protecţie a copilului, tutorii şi îngrijitorii oficiali şi neoficiali, luând în considerare diverşi factori: apartenenţa de gen, aptitudini, apartenenţa etnică şi postura de părinte singur. 23 Metodologia, cadrul etic şi întrebările inițiale au fost formulate într-un document de ghidare 24 şi revizuite de UNICEF şi de Ministerul muncii, protecţiei sociale şi familiei înainte de organizarea misiunii în teren în decembrie În cadrul cercetării de teren au fost consultate persoanele responsabile şi factorii decizionali de nivel naţional, autorităţile locale şi raionale, ONG-urile, experții juriști, prestatorii de servicii, profesioniştii (asistenți sociali, învăţători, lucrători medicali), judecătorii și procurorii, îngrijitorii/ tutorii şi copiii. Expertul juridic naţional a intervievat adiţional persoanele-cheie responsabile la nivel naţional şi din cadrul municipalităţii Chişinău în perioada de dinainte, cât şi după misiune. Adiţional, în scopul triangulării datelor, persoanele-cheie au fost rugate să se pronunţe pe marginea unei serii de criterii care le va permite consultanţilor să formuleze concluziile generale. S-a lucrat în colaborare cu Ministerul muncii, protecţiei sociale şi familiei pentru a selecta 22 Raport introductiv versiunea din 15 noiembrie 2014 disponibil la UNICEF. 23 UNICEF. (2014). Termeni de referinţă: Evaluarea tutelei oficiale şi neoficiale în contextul sistemului de îngrijire şi protecţie a copilului în Republica Moldova. 24 Metodologia cercetării 24 noiembrie 2014 disponibilă la UNICEF. 16

17 raioanele, având în vedere experienţa lor în elaborarea şi implementarea serviciilor de protecţie a copiilor. La solicitarea Ministerului au fost selectate raioane cu un nivel relativ înalt de eficienţă în implementarea serviciilor sociale. Alţi factori luaţi în considerație au fost: numărul de copii luaţi la evidenţa serviciilor de protecţie, numărul părinţilor migranţi, diversitatea etnică şi de gen. În total, 79 persoane au fost intervievate individual sau în grup Limitări şi constrângeri La diferite etape ale evaluării echipa s-a confruntat cu o serie de constrângeri, ceea ce a solicitat flexibilitate şi capacitate de adaptare pe parcurs: 1. Analiza literaturii a scos în evidenţă faptul că tutela este un subiect de regulă trecut cu vederea în cercetările internaţionale. Procesul de căutare a literaturii de specialitate, care să fie evaluată de către specialiştii din domeniu, a fost unul provocator. Echipa de evaluare a depăşit această constrângere prin căutări multiple, combinând diferite cuvinte-cheie, apelând la colegi şi reţele profesionale şi extinzând căutările în alte ţări prin (de exemplu contactând persoane din sistemul autorităţilor regionale de protecţie a copilului din România). 2. Consultarea persoanelor-cheie a rezultat într-un spectru larg de opinii referitoare la lacunele legislative şi de politici din Republica Moldova în ceea ce privește tutela şi reprezentarea legală a copiilor. Diversitatea opiniilor privind semnificaţia noţiunilor utilizate în Termenii de referință, precum şi în practicile naționale a făcut pe alocuri dificilă conturarea paramentrilor evaluării. Această problemă a fost depăşită prin comunicarea sistematică cu cei doi parteneri principali: UNICEF şi Ministerul muncii, protecţiei sociale şi familiei. 3. Ministerul muncii, protecției sociale și familiei a solicitat ca pentru investigaţiile în teren să fie selectate regiunile în care reforma în domeniul protecţiei copilului se implementează cu succes. Reprezentanții MMPSF au declarat că ministerul deja dispune de informaţie credibilă privitor la regiunile în care serviciile respective sunt dezvoltate mai slab, şi că ţinta acestei evaluări nu este determinarea nivelului de implementare a serviciilor. De asemenea, reprezentanţii MMPSF au fost interesaţi să cunoască mai bine raioanele care au acumulat experienţă în instituirea tutelei, fapt care a limitat capacitatea echipei de a efectua o comparaţie între practicile din raioanele cu nivel diferit de implementare a reformelor în domeniul protecţiei copilului şi gradul de dezvoltare a serviciilor. Limitată a fost și oportunitatea de a compara situaţia la nivel naţional, în special din cauza că cele cinci raioane şi municipiul Chişinău reprezintă doar zona centrală şi de nord a ţării. Pentru a diminua aceste constrângeri şi a reuşi o mai bună triangulare a rezultatelor, echipa a selectat două raioane din sudul ţării pentru interviuri telefonice suplimentare. 4. Probabil din cauza perioadei electorale parlamentare din 30 noiembrie 2014, a sărbătorilor de iarnă (decembrie-ianuarie), dar şi a volumului mare de lucru al partenerilor de bază, pregătirea prealabilă pentru investigaţiile în teren a fost mai slabă decât inițial planificată. În ajunul demarării lucrului în teren autorităţile tutelare teritoriale încă nu fuseseră informate de către instituţiile naţionale cu privire la misiune. Investigaţiile de teren au fost organizate în regim curent, ceea ce a limitat posibilităţile partenerilor locali de a oferi asistenţă în organizarea unor acţiuni preconizate, cum ar fi întâlnirile cu primarii sau focus-grupuri cu tutorii, părinţii sau copiii. Echipa a depăşit aceste dificultăţi prin efectuarea, în măsura posibilităților, a vizitelor la domiciliu, în familii şi prin organizarea unor interviuri neoficiale cu tutorii şi copiii. Probabil, cercetarea în teren a fost prea ambiţios planificată pentru o durată restrânsă de zece zile de vizite. Mai târziu, în procesul evaluării, au fost efectuate o serie de interviuri la nivel naţional. 5. Evaluatorii au fost limitaţi în posibilitatea de a efectua o comparaţie la nivel de grupuri etnice. Chiar dacă UNICEF a sugerat ca şi comunităţile de romi, precum și cele ruse să fie incluse în evaluare, MMPSF a considerat că aceasta depăşeşte cadrul de priorităţi pentru Termenii de referință. Anumite informaţii în legătură cu practicile de tutelă şi reprezentare legală din comunităţile rome din raioanele Călăraşi şi Soroca au fost colectate în baza întrebărilor adresate autorităţilor raionale şi locale, dar aceste viziuni nu au putut fi confirmate prin interviuri directe cu membrii comunităţilor respective. Încercările de a programa un interviu cu directorul unui important ONG care lucrează cu comunitatea de romi nu s-au soldat cu succes. 17

18 18

19 2. Contextul evaluării Populaţia Republicii Moldova constituie 3,557,634 persoane, dintre care aproximativ 20% sunt copii cu vârsta de până la 18 ani şi 17% sunt trecuţi de vârsta de 60 de ani. 25 Circa 58% din întreaga populaţie locuieşte în mediul rural, comparativ cu 64% din totalul copiilor cu vârsta de până la 14 ani, care locuiesc în mediul rural. Banca Mondială constată o creştere economică constantă începând cu anii Totuşi, 12,7% din populaţie continuă să trăiască sub pragul sărăciei stabilit pe ţară şi şomajul este în mediu de 5% în general și peste 12% în rândul populaţiei cu vârsta cuprinsă între 15 şi 24 de ani. Rata de subocupare constituie 7%. Există o dependenţă continuă de remintenţe, rata cărora este în scădere. 26 Circa 330,000 de persoane apte de muncă sunt categorisiţi ca plecaţi la muncă sau în căutarea unui loc de lucru peste hotare 27 reducând astfel numărul persoanelor apte de muncă pe teritoriul ţării. În condiţiile unei liberalizări a regimului de vize cu ţările Uniunii Europene, această tendinţă nu se va diminua în viitorul apropiat. Aceşti şi alţi factori socio-economici, plasează Republica Moldova în rândul ţărilor cu venit mediu scăzut. 28 Figura 1: Nivelul de trai al copiilor Sursa: Potrivit estimărilor, 28% de copii trăiesc sub pragul sărăciei în Republica Moldova. 29 Circa 37% din copii locuiesc cu un singur părinte sau fără părinţii lor biologici. 30 Copiii din Republica Moldova se pot confrunta cu multiple vulnerabilităţi interconectate, inclusiv cele legate de sărăcie, violenţă, neglijare, lipsa accesului la educaţie, ocrotirea sănătăţii şi alte servicii, lipsa îngrijirii părinteşti corespunzătoare cum este cazul copiilor ai căror părinţi sunt plecaţi peste hotare. Copiii care au ambii părinți plecați peste hotare sunt considerați fără îngrijire părintească și necesită atenție specială din partea sistemului de protecție a copilului în vederea asigurării protecției drepturilor lor. 25 Biroul Naţional de Statistică. Situația social-economică a Republicii Moldova în Preluat de pe 26 Ibid. 27 Biroul Naţional de Statistică. (2014). Forţa de muncă în Republica Moldova. Ocupare şi şomaj. Disponibil la public/files/publicatii_electronice/ocupare_somaj/forta_munca_2014.pdf 28 Indicatorii economici ale Băncii Mondiale pentru Republica Moldova. Sursa: 29 UNICEF. Fapte şi cifre privitor la copiii din Republica Moldova. Preluat de pe: 30 UNICEF şi Ministerul sănătăţii al Republicii Moldova. (2014). Monitorizarea situației femeilor și copiilor din Republica Moldova: Studiul de Indicatori Multipli în Cuiburi (MICS) Preluat de pe 19

20 Migraţia în căutarea locurilor de muncă este factorul care a influenţat numeroase aspecte ale dezvoltării Republicii Moldova din momentul dobândirii independenţei faţă de Uniunea Sovietică în anul Potrivit estimărilor, în 2004, 367,000 moldoveni se aflau la muncă peste hotare, iar unii experţi au sugerat că cifra reală ar putea fi de două sau trei ori mai mare. 31 Aceste cifre nu s-au schimbat semnificativ în ultimii zece ani. Conform unor rapoarte, o pătrime din populaţia aptă de muncă lucrează peste hotarele ţării. 32 Sărăcia şi migraţia contribuie la dezintegrarea instituţiei familiei şi creşterea numărului copiilor lipsiţi de îngrijire părintească. De facto, 21% din copii au cel puţin unul din părinţi plecaţi peste hotare, iar 5% au ambii părinţi plecaţi la muncă peste hotare. 33 Părinţii din mediul rural sunt mai dispuşi să-şi părăsească copiii în comparaţie cu cei din mediul urban, iar majoritatea copiilor rămaşi fără îngrijire părintească au vârsta de 10 ani sau mai mult, fiind lăsaţi în grija rudelor apropiate. 34 Tranziţia Republicii Moldova la economia de piaţa a contribuit la apariţia unei economiei în care şomajul şi sărăcia au cauzat fenomenul migraţiei în căutarea locurilor de muncă, iar pentru mulţi, plecarea la muncă peste hotare pentru întreţinerea familiei a devenit un mod normal de existenţă Protecţia copiilor şi reforma sistemului de îngrijire în Republica Moldova După obţinerea independenţei, îngrijirea instituţionalizată 36 a constituit măsura primară de răspuns în vederea protecției copiilor în situații de vulnerabilitate, care solicita investiţii semnificative din partea statului pentru menţinerea respectivei infrastructuri. 37 Începând cu anul 2006, sistemul de protecţie și îngrijire a copilului a fost marcat de un proces activ de reformare cu implicarea Guvernului Republicii Moldova, UNICEF, donatorilor, universităţilor şi numeroaselor organizaţii neguvernamentale (ONG-uri). Între anii 2010 şi 2012, 20 instituţii rezidenţiale au fost închise, iar numărul copiilor instituţionalizaţi s-a redus cu 54%. 38 În ianuarie 2014, Republica Moldova avea 43 de instituţii rezidenţiale cu 3,909 copii aflaţi în îngrijire. 39 Serviciile de protecţie a copilului au fost descentralizate în mare parte către Direcţiile raionale de Asistenţă Socială şi Protecţie a Familiei (DASPF) şi au fost dezvoltate servicii alternative familiale sau comunitare. Succesele au fost evidenţiate în Strategia pentru protecţia copilului pe anii aprobată de Guvern în iunie 2014 şi care are următorii indicatori de progres: creşterea semnificativă a numărului de copii plasaţi în cadrul Asistenţei Parentale Profesioniste (APP) şi în case de copii de tip familial; creşterea numărului de cazuri examinate de Comisia pentru protecţia copilului aflat în dificultate (CPCAD); creşterea cheltuielilor din bugetul public pentru protecţia socială şi asistenţa socială. În Observaţiile sale finale din (sesiunea din septembrie-octombrie), Comitetul ONU pentru Drepturile Copilului a apreciat aprobarea de către Republica Moldova, în iunie 2013, a Legii privind protecţia specială a copiilor aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi, cunoscută în referinţe drept Legea UNICEF și Centrul de Informare și Documentare privind Drepturile Copilului (CIDDC). (2006). Situația copiilor rămași fără îngrijire părintească în urma migrației. Disponibil la UNICEF şi Ministerul sănătăţii al Republicii Moldova. (2014). Monitorizarea situației femeilor și copiilor din Republica Moldova: Studiul de Indicatori Multipli în Cuiburi (MICS) UNICEF și CIDDC. (2008). Impactul decăderii din drepturile părintești asupra dezvoltării copiilor rămași fără îngrijire părintească în urma migrației. Disponibil la: Children.pdf. 36 Termenii instituţii rezidenţiale/ instituționalizare / îngrijire rezidenţială / locaţii rezidenţiale vor fi utilizați cu același sens în contextul acestui document. A se vedea Anexa cu definiţiile-cheie. 37 Evans, P., Bradford, B. (2013). Experiența programului EveryChild Moldova: Îmbunătăţirea calităţii vieţii copiilor prin dezinstituţionalizare. 38 Ministerul muncii, protecţiei sociale şi familiei. (2014). Rezultate şi perspective în dezvoltarea sistemului de îngrijire a copilului în Republica Moldova. Din cadrul conferinţri Protejând copiii din Republica Moldova de separarea familială, violenţă, abuz, neglijenţă şi exploatare Aprilie Distribuit de către ONG Parteneriate Pentru fiecare Copil 39 Strategia pentru protecţia copilului pe anii , aprobată prin Hotărîrea Guvernului nr. 434 din Ibid. 41 Observaţiile finale ale Comitetului ONU privind Drepturile Copilului, Septembrie-Octombrie Accesat de pe: ohchr.org/_layouts/treatybodyexternal/downloadspx 42 Legea nr. 140 din privind protecţia specială a copiilor aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi. 20

21 Pentru prima dată în Republica Moldova, Legea 140 pune bazele unei abordări sistemice a protecției copilului, distanțând astfel țara de la intervenția bazată pe caz/situație. Mecanismul intersectorial de cooperare pentru identificarea, evaluarea, referirea, asistenţa şi monitorizarea copiilor victime şi potenţiale victime ale violenţei, neglijării, exploatării şi traficului, aprobat în 2014 constituie una din modalitățile de implementare a Legii 140 și consolidează procedurile câtorva ministere în procesul de implementare a legii, precum și în identificarea și referirea copiilor abuzați, neglijați sau care se află în situație de risc. 43 Un sistem eficient de protecție a copilului trebuie să fie capabil să identifice, evalueze, susțină și să refere orice situație de risc pentru copil, precum și să răspundă la mediul schimbător și contextul care generează noi riscuri pe parcursul dezvoltării țării. Tabelul 1: Copiii în îngrijire alternativă Tipul îngrijirii alternative familiale Numărul de copii 44 Tutelă sau curatelă 9,263 Asistenţă parentală profesionistă 392 Casă de copii de tip familial 343 Casă comunitară pentru copiii aflaţi în situaţie de risc 30 Adopţia 74 TOTAL +10,100 În pofida progresului remarcabil al reformelor în sistemul de protecţie a copilului, încă mai există îngrijorări în ceea ce privește protecţia deplină a drepturilor copilului şi capacitatea familiei de a oferi protecţie şi grijă adecvată. O analiză a situaţiei copiilor din Republica Moldova arată că 45 : în 2013, 60% din beneficiarii de ajutor social au fost familiile cu copii; 76% din copiii cu vârsta între 2 şi 14 ani au fost supuşi unor metode violente de disciplină; 21% din copii au avut unul sau ambii părinţi plecaţi peste hotare pentru angajare în câmpul muncii; 128 copii cu vârsta sub trei ani sunt plasaţi în instituţii rezidenţiale; şi Circa 399 copii noi au fost plasaţi în îngrijire rezidenţială în Situaţia copiilor rămaşi fără îngrijire părintească adecvată Termenii de referinţă pentru evaluarea tutelei 46 se referă la situaţia copiilor din instituţiile rezidenţiale, a copiilor în asistenţă parentală profesionistă şi în plasamente pre-adoptive, a copiilor sub tutelă oficială, a copiilor rămaşi fără îngrijire părintească adecvată, copiilor abandonaţi, copiilor lăsaţi de către părinţii migranţi, copiilor sub tutelă neoficială temporară sau de lungă durată sau în plasament sub tutelă în familia extinsă sau la rude, copiilor luaţi din familie ca măsură de protecţie a copilului şi copiilor în conflict cu legea şi copiilor neînsoţiţi. 43 Instrucțiunile privind mecanismul intersectorial de cooperare pentru identificarea, evaluarea, referirea, asistenţa şi monitorizarea copiilor victime şi potenţiale victime ale violenţei, neglijării, exploatării şi traficului, aprobate prin HG nr. 270 din Date de la TransMonEE. (2014), Biroul Naţional de Statistică. (2014) şi Ministerul muncii, protecţiei sociale şi familiei.(2013). Raport Social Anual pe anul Guvernul Republicii Moldova. (2014). UNICEF şi Ministerul muncii, protecţiei sociale şi familiei. (2014). 46 UNICEF. (2014). Termeni de referinţă: Evaluarea tutelei oficiale şi neoficiale în contextul sistemului de îngrijire şi protecţie a copilului în Republica Moldova. 21

22 După cum este stipulat în Liniile Directoare ONU cu privire la îngrijirea alternativă a copiilor, copiii rămaşi fără îngrijire părintească sunt toţi copiii cărora nu li s-a acordat îngrijire din partea cel puţin unuia dintre părinţi pe timp de noapte, indiferent din ce motive şi în ce circumstanţe 47, inclusiv copiii care trăiesc în stradă, rămaşi orfani ca urmare a decesului părinţilor, aflaţi în îngrijire rezidenţială sau sub alte forme alternative de îngrijire, precum şi copiii separaţi de familiile lor, fie voluntar sau involuntar. Termenul de copii rămaşi fără îngrijire părintească adecvată folosit în acest raport, vizează copiii lipsiţi totalmente de îngrijire părintească şi cei care au parte de îngrijire neadecvată, cum ar fi: copiii neglijaţi şi/sau abuzaţi în propriile familii, copiii abandonaţi sau lăsaţi de părinţi, copiii neînsoţiţi etc. 48 Aceste definiţii înlesnesc înţelegerea categoriilor de copii care sunt invocate în prezenta evaluare. Legislaţia Republicii Moldova nu oferă o definiţie specifică a copiilor rămaşi fără îngrijire părintească adecvată. Totuşi, Legea face referinţă la două categorii: 1. Copiii în situaţie de risc include următoarele categorii de copii: copiii supuşi violenţei; copiii neglijaţi; copiii care practică vagabondajul, cerşitul, prostituţia; copiii lipsiţi de îngrijire şi supraveghere din partea părinţilor din cauza absenţei acestora de la domiciliu din motive necunoscute; copii ai căror părinţii au decedat; copiii care trăiesc în stradă, au fugit ori au fost alungaţi de acasă; copii ai căror părinţii refuză să-şi exercite obligaţiile părinteşti privind creşterea şi îngrijirea copilului; copii care au fost abandonaţi de părinţi; copii ai căror părinţi au fost declaraţi ca fiind incapabili printr-o hotărîre judecătorească. 2. Copiii separaţi de părinţi în această categorie legea vizează în special copiii lipsiţi efectiv de grija părinţilor în situaţii determinate de absenţa acestora, inclusiv în cazul plecării părinţilor la muncă peste hotare, copiii luaţi de la părinţi din cauza existenţei pericolului iminent pentru viaţa sau sănătatea acestora, precum şi copiii cărora li s-a stabilit statutul de copii rămaşi temporar sau definitiv fără ocrotire părintească. Cazurile speciale ale copiilor în situaţie de risc sau ale celor lipsiţi de îngrijire părintească adecvată şi care necesită o îngrijire alternativă, pot include copiii în conflict cu legea, copiii neînsoţiţi şi copiii ai căror părinţi se află peste hotare (nu este specificat dacă unul sau ambii părinți). Legislaţia Republicii Moldova prevede acordarea protecţiei speciale pentru aceste categorii de copii. Tabelul 2: Copiii rămaşi sau care riscă să rămână fără îngrijire părintească adecvată 50 Tipul de risc 51 Numărul de copii Unul sau ambii părinţi peste hotare 105,270 Cu dizabilităţi 13,349 La limita sărăciei +100,000 În instituţii de îngrijire rezidenţială 3,909 Rămaşi fără îngrijire părintească 52 3,483 Consideraţi în situaţie de risc 0-5 ani 9,162 Victime ai traficului 20 În conflict cu legea 1,551 Condamnaţi şi în penitenciare 43 Copiii neînsoţiţi Numărul nu este documentat 47 Liniile Directoare ONU cu privire la îngrijirea alternativă a copiilor New York: Națiunile Unite. 48 Better Care Network defineşte îngrijirea părintească adecvată ca: îngrijirea oferită copilului de către îngrijitor care satisface necesităţile de dezvoltare şi sociale ale copilului în conformitate cu potenţialul său. Better Care Network (2014). Ghid Better Care Network Sursa: 49 Legea nr. 140 din privind protecţia specială a copiilor aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi. 50 Aici este relatată opinia autorilor asupra conceptului copil în situație de rsc prin care se înţelege copilul, care din cauza factorilor de vulnerabilitate necesită un nivel mai înalt de protecţie împotriva abuzului şi neglijenţei sau este supus riscului separării de părinţi, familie sau comunitate. 51 Date statistice: Guvernul Republicii Moldova. (2014), TransMonEE. (2014), Biroul Naţional de Statistică. (2014) și Centrul Naţional de Sănătate Publică. (2012). Studiul de Indicatori Multipli în Cuiburi Sursa: Summary.pdf NB: Numărul copiilor poate fi divizat în mai multe categorii, de exemplu copilul cu dizabilităţi poate fi de asemenea lipsit de grijă părintească. 52 Termen extras din raportul TransMonEE având următoarea conotaţie: orice copil rămas fără supravegherea a cel puţin unuia dintre părinţi pe timp de noapte, indiferent de cauze sau circumstanţe.(sursa: Liniile Directoare ONU cu privire la îngrijirea alternativă a copiilor) 22

23 În anul 2006, UNICEF a publicat primul raport care a vizat impactul migraţiei asupra copiilor. 53 Acest raport a descris următoarele consecinţe ale migraţiei asupra copilului: izolarea socială crescută, impactul asupra dezvoltării emotive, riscul abandonului şcolar şi frecventării scăzute a şcolii, vulnerabilitatea consumului de droguri, delincvenţei şi riscului pentru sănătatea reproductivă din cauza relaţiilor sexuale precoce. 54 La acel moment (2006), 6% din copii aveau părinţii plecaţi peste hotare pe o perioadă mai mare de 4 ani. Organizaţia Internaţională pentru Migraţie (OIM) a constatat că în 2010, circa 52,000 de copii (12% din totalul copiilor) aveau cel puţin un părinte plecat peste hotare. 55 În Studiul de Indicatori Multipli în Cuiburi MICS din 2014, UNICEF, în colaborare cu Ministerul sănătăţii, a constatat că 21% din copiii din Republica Moldova aveau cel puţin un părinte plecat peste hotare. 56 În timp ce percepţia generală este că copiii ai căror părinţi lucrează peste hotare o duc mai bine din puct de vedere material, se recunoaşte totuşi impactul negativ datorat lipsei de sprijin emotiv şi dificultăţilor aferente separării de părinţi. 57 Un raport publicat în 2008 estima că doar 14,8% din copiii cu ambii părinţi plecaţi peste hotare au avut tutela ca formă de protecţie, iar ceilalţi - au fost lăsaţi în îngrijirea neoficială a familiei extinse, prietenilor sau vecinilor sau au fost nevoiţi să-şi poarte de grijă singuri, 58 în timp ce mai multe mii s-au aflat în gospodării întreţinute de un singur părinte, şi potenţial, în condiţiile unor resurse şi/sau sprijin limitat. Totuşi, dacă copiii cu un singur părinte şi/sau lăsați neoficial în grija familiei extinse nu necesită neapărat să fie în vizorul sistemului de protecţie, ei ar avea nevoie de cel puţin un sistem de supraveghere la nivel comunitar pentru monitorizarea stării lor de sănătate, protecţie şi siguranţă. Determinarea dacă copiii ai căror părinţi au plecat peste hotare sunt în mod adecvat şi corect protejaţi atât prin politicile promovate, cât şi prin practici, a constituit un imbold în realizarea acestui studiu. În opinia OIM, Planul naţional de acţiuni cu privire la protecția copiilor rămași fără îngrijirea părinților pentru anii a identificat primii paşi necesari pentru ajustarea cadrului de reglementare, instituţional şi legislativ pentru a oferi o mai bună protecţie copiilor migranţilor. 59 Acest fapt a fost evidenţiat repetat în documentul elaborat de UNICEF în 2013 Serviciile de asistenţă parentală profesionistă din Republica Moldova, potrivit căruia este necesară clarificarea statutului legal al tutorelui pentru diverse forme de îngrijire alternativă, precum și determinarea cât mai urgentă a statutului legal al copiilor aflaţi în îngrijire. 60 Figura 2: Copiii părinţilor migranţi Sursa: 53 UNICEF şi CIDDC. (2006). Situația copiilor rămași fără îngrijire părintească în urma migrației. 54 Ibid. 55 Organizația Internațională pentru Migrație. (2012). Profilul migraţional extins al Republicii Moldova. Sursa: attachments/110_raportpmero.pdf. 56 UNICEF şi Ministerul sănătăţii al Republicii Moldova. (2014). Monitorizarea situației femeilor și copiilor din Republica Moldova: Studiul de Indicatori Multipli în Cuiburi (MICS) Accesat pe: 57 UNICEF și CIDDC. (2008). Impactul decăderii din drepturile părintești asupra dezvoltării copiilor rămași fără îngrijire părintească în urma migrației. Sursa: Children.pdf 58 UNICEF. (2008). Impactul migraţiei asupra copiilor din Republica Moldova. Sursa: on_children_in_moldova(1).pdf. 59 Cheianu-Andrei, D., Gramma, R., Milicenco, S., et al. (2011). Nevoi specifice ale copiilor şi vârstnicilor rămaşi fără îngrijire ca urmare a migraţiei. Raport elaborat pentru Organizaţia Internaţională pentru Migraţie. 60 Bunkers, K. (2013). Serviciul de asistenţă parentală profesionistă din Republica Moldova: Raport final. Prezentat UNICEF şi Ministerului muncii, protecţiei sociale şi familiei. Disponibil la: Children%20in%20Moldova.pdf 23

24 2.3. Îngrijirea alternativă oficială şi neoficială a copiilor rămaşi fără îngrijirea părintească adecvată Liniile Directoare ONU definesc îngrijirea alternativă ca o reglementare oficială sau neoficială care prevede ca copilul aflat în afara casei părinteşti să fie supravegheat cel puţin pe parcursul nopţii, fie prin decizia instanţei sau autorităţii administrative ori a unei instituţii acreditate corespunzător, sau la iniţiativa copilului, părintelui/părinţilor săi sau îngrijitorilor primari, sau de către cineva care şi-a asumat spontan îngrijirea copilului în absenţa părinţilor. 61 Această definiţie cuprinde ambele sisteme de îngrijire, atât cel oficial, cât şi cel neoficial. Îngrijirea neoficială este orice aranjament asigurat în cadrul familiei, prin care copilul este supravegheat în permanenţă sau un timp nedefinit de către rude sau prieteni (plasament sub tutelă în familia extinsă sau la rude/tutelă neoficială) sau de către alte persoane, corespunzător capacităţilor lor individuale, la iniţiativa copilului, a părinţilor săi sau altei persoane fără ca acest aranjament să fie reglementat ca măsură formală de protecţie de către o autoritate administrativă sau de drept, sau o instituţie acreditată corespunzător. 62 Este posibil ca îngrijirea să fie neoficială (voluntară), dar în acelaşi timp autorităţile să ducă evidenţa acestor cazuri. În Republica Moldova, îngrijirea neoficială cuprinde tutela neformală sau neoficială. Îngrijirea oficială este orice aranjament întreprins în mediul familial, care a fost dispus de către o autoritate administrativă sau de drept, precum şi îngrijirea oferită în medii rezidenţiale, inclusiv în instituţii private, fie că aceasta este sau nu rezultatul măsurilor de protecţie de ordin administrativ sau judiciar. 63 Republica Moldova dispune de o serie de opţiuni de îngrijire oficială, inclusiv asistență parentală profesionistă, casă de copii de tip familial şi tutelă oficială. Legea 140 reglementează ambele forme de plasament, cel de urgenţă şi planificat. Plasamentul de urgenţă presupune plasamentul copilului a cărui viaţă sau sănătate sânt în pericol iminent, indiferent de mediul în care acesta se află, pentru o perioadă de până la 72 de ore 64, cu posibilitatea extinderii plasamentului până la 45 zile. Copiii pot fi plasaţi de urgenţă în: a) familia rudelor sau a altor persoane cu care a stabilit relaţii apropiate (vecini, prieteni de familie etc.); b) serviciu de plasament de tip familial; şi c) plasament de tip rezidenţial. Plasamentul planificat al copilului se efectuează conform dispoziţiei autorităţii tutelare teritoriale 65, cu avizul autorităţii tutelare locale şi numai în baza avizului pozitiv al Comisiei pentru protecţia copilului aflat în dificultate. Copiii pot fi plasaţi în: a) serviciul de tutelă/curatelă; b) serviciul de plasament de tip familial (casă de copii de tip familial, asistenţă parentală profesionistă); sau c) serviciul de plasament de tip rezidenţial (casă comunitară, centru de plasament temporar, alt tip de instituţie rezidenţială). Tutore legal poate fi un îngrijitor/prestator de servicii sau autoritatea teritorială, în dependență de tipul de plasament, în timp ce custodia fizică (în afara reprezentării legale) revine îngrijitorului/prestatorului de serviciu. 61 Liniile Directoare ONU cu privire la îngrijirea alternativă a copiilor New York: Națiunile Unite. 62 Ibid. 63 Ibid. 64 Autoritatea tutelară locală se referă la primarii satelor, oraşelor şi a municipiilor. 65 Direcția Asistență Socială și Protecție a Familiei (DASPF). 24

25 Tabelul 3: Tipurile de protecţie şi tutelă în Republica Moldova 66 Plasament Descriere succintă Tutelă oficială Reprezentant legal Custodie (îngrijire fizică de zi cu zi) Reglementat în Familia biologică Îngrijire de către părintele/părinţii biologici Părinte/Părinţi Părinte/Părinţi Codul familiei Capitolul 9-12 Familie divorţată Îngrijire de către părintele/părinţii care dețin custodia la locul de trai al copilului ca urmare a deciziei instanţei, în majoritatea cazurilor împreună cu părintele care nu deține custodia. Ambii părinţi sunt reprezentanţi legali, cu excepţia cazului în care unul din ei este decăzut din drepturile parentale. Un părinte Codul familiei Art Un părinte plecat peste hotare Unul din părinţi se află peste hotare. Părinte/Părinţi Părintele rămas Legea 140 (Art. 13) Părinţii plecaţi peste hotare Ambii părinţi se află peste hotare Părinte/Părinţi Persoana în grija căreia este lăsat copilul Nereglementat Îngrijire în familie extinsă (Tutelă neoficială) Îngrijire temporară sau pe termen lung de către rude în absenţa părinţilor (de tipul plecării din țară în căutare de lucru) Părinte/Părinţi Membrii familiei extinse Reglementare limitată în Legea 140 în prevederile privitor la autoritatea tutelară locală Decăderea legală din drepturile părintești Unul sau ambii părinţi sunt decăzuți, provizoriu sau permanent, din drepturile părintești prin decizia instanţei copilul intră în responsabilitatea sistemului de protecţie a copilului în cazul decăderii din drepturi ai ambilor părinţi Părintele care nu e decăzut din drepturi. Autoritatea tutelară teritorială Un părinte Plasament alternativ Codul familiei Art Codul civil Legea 140 Asistenţă parentală profesionistă (APP) Asistenţă parentalăprofesionistă care oferă copilului sau copiilor îngrijire (evaluare, instruire, monitorizare, sprijin financiar) în condiţii de îngrijire profesionistă în familie. 67 Tipuri: de urgenţă, de scurtă durată, de lungă durată, răgaz. Autoritatea tutelară, în cazul APP delungă, de urgenţă, de scurtă durată. Părinţi, pentru cazuri de urgenţă, pentru durată scurtă, pentru răgaz. APP Regulamentul APP Casă de copii de tip familial (CCTF) Îngrijire în condiţii apropiate de cele din familie sau plasament de tip familial pentru trei-unsprezece copii cu vârsta de până la 14 ani. Autoritatea tutelară în perioada de potrivire, părintele educator după perioada de potrivire. CCTF părintele educator Regulamentul CCTF Tutelă oficială Îngrijirea şi protecţia copiilor de către rude sau persoane terţe (înregistrată, aprobată / finanţată) Tutore + autoritate tutelară Tutore Codul familiei Capitolul 19 Legea 140 (Art ) 66 A se vedea Anexa A: Glosar de termeni 67 Profesionist în acest context înseamnă personal recrutat, selectat, aprobat, instruit, monitorizat şi remunerat. 25

26 Tutelă temporară Îngrijirea şi protecţia copiilor de către rude sau persoane terţe în plasament custodial, pe termen scurt Tutelă oficială Reprezentarea legală şi protecţia copiilor în cadrul sistemului de justiţie Casă comunitară pentru copii în situaţie de risc Plasament temporar în case de tip familial pentru cel mult zece copii cu vârsta de până la 18 ani care nu pot fi plasaţi în familii extinse, CCTF, APP sau în adopţie. Adopţia Adopţia este permisă numai persoanelor care au capacitate deplină de exerciţiu, au atins vârsta de 25 de ani şi sunt cu cel puţin 18 ani mai în vârstă decât cei pe care doresc să-i adopte, dar nu cu mai mult de 48 de ani. Tutorele sau curatorul, îngrijitorul sau APP, şi rudele au dreptul prioritar de a adopta copilul doar după ce toate eforturile de integrare/reintegrare au fost epuizate. Adopţia poate fi naţională şi internaţională. Centre de plasament temporar Instituţii rezidenţiale pentru cel mult 25 copii / pe durata de până la un an Instituţie rezidenţială Capacitatea de cazare a circa 24 copii. Actualmente funcţionează un moratoriu privitor la plasarea copiilor sub îngrijire rezidenţială doar dacă este o necesitate ultimativă de a face acest lucru şi ca un ultim recurs după ce au fost epuizate toate celelalte măsuri de protecţie (Ordinul Ministerului educației, nr 114/ ) Părinte/Părinţi + Tutore Autoritate tutelară Tutore Legea 140 (Art. 14, 16-17) Desemnat de către instanţă Părinte/Părinţi Tutore Codul civil (Art. 22, 24, 1592) Codul de procedură civilă (Art. 58, 79) Codul de procedură penală (Art. 6, 77) Autoritatea tutelară Managerul casei comunitare Regulamentul Casei comunitare pentru copii în situaţie de risc Autoritatea tutelară pe parcursul plasamentului în preadopţie Părintele/părinţii adoptivi Părintele /părinţii adoptivi Legea privind regimul juridic al adopţiei Autoritatea tutelară Managerul centrului Regulamentul Centrului de plasament temporar Autoritatea tutelară sau instituţia rezidenţială Instituţia Strategia de reformare a sistemului rezidenţial de îngrijire a copilului și Ordinul nr. 114/

27 2.4. Tutela în calitate de măsură de îngrijire protectivă Rapoartele arată că plasamentul copiilor sub tutelă (oficială sau neoficială), fie la rude sau persoane terţe, reprezintă o formă importantă de îngrijire a copilului în Republica Moldova. Unul dintre specialiştii raionali în domeniul protecţiei copilului, intervievaţi în cadrul evaluării curente, a spus că Tutela este măsura de îngrijire şi protecţie care întrece orice altă formă de îngrijire alternativă, prin urmare merită o atenţie deosebită şi detaliată. De fapt, tutela oficială este cea mai larg răspândită formă de plasament alternativ, 68 care s-a extins în mod constant în perioada anilor Numărul copiilor aflaţi sub tutelă se pare că este mult mai mare luând în consideraţie numărul copiilor aflaţi sub tutela neoficială în afara oricăror înregistrări. De exemplu, potențial peste 85% din copiii cu ambii părinţi migranţi nu au un tutore. 69 La sfârşitul anului 2012, la nivel naţional, mai mult de 8,300 copii se aflau sub tutelă oficială în grija statului, 70 a rudelor sau prietenilor apropiaţi. Către 2013, cifra a crescut până la 9,263 copii sub tutelă oficială. 71 Aceasta exemplifică utilizarea tutelei în calitate de plasament alternativ al copiilor rămași fără îngrijire părintească și care sunt în vizorul autorităților de protecție a copilului. Tabelul 4 demonstrează ponderea tutelei în cadrul familiei extinse pentru copiii mai mari (6,793 copii cu vârsta cuprinsă între 7-18 ani). Figura 3: Numărul copiilor nou-plasaţi sub tutelă, comparaţie anuală Anul 2008 Anul 2009 Anul 2010 Anul 2011 Anul 2012 Anul 2013 Sursa: Ministerul muncii, protecţiei sociale şi familiei. (2013). Raport Social Anual. Tabelul 4: Copiii aflați sub tutelă, pe categorii de vârstă şi tipul plasamentului Grupul de vârstă / Tipul plasamentului 72 Numărul de copii 0-1 ani în familia extinsă ani persoane terțe ani în familia extinsă 1, ani persoane terțe ani în familia extinsă 6, ani persoane terțe EveryChild, Oxford Policy Management şi UNICEF (2009). Evaluarea sistemului de îngrijire a copilului din Republica Moldova. Sursa: Parteneriate de Dezvoltare (2011). Raport de evaluare a serviciilor sociale pentru copii din regiunile Fălești, Călărași, Ungheni. 69 UNICEF. (2008). 70 Copiii aflaţi în diverse servicii de îngrijire alternativă oficială (de ex: îngrijire rezidenţială, case de tip familial şi APP) se află sub tutela statului. 71 Guvernul Republicii Moldova (2014). 72 Ministerul muncii, protecţiei sociale şi familiei (2013). 27

28 Una din dificultăţile întâmpinate în procesul de evaluare a practicilor privind tutela în diversele ei forme, este diferenţa dintre aplicarea şi definirea termenilor. Termenii de Referinţă ai evaluării curente prevăd evaluarea tutelei oficiale şi neoficiale în raport cu îngrijirea rezidenţială, asistența parentală profesionistă, copiii sub tutelă oficială, copiii rămaşi fără îngrijire părintească adecvată şi copiii în plasament pre-adoptiv, cu specificarea aspectelor ce țin de: a) autoritatea care deţine responsabilitatea legală şi custodia şi b) forma alternativă de îngrijire, fie oficială sau neoficială. Potrivit prevederilor Better Care Network Toolkit, termenul tutelă are trei semnificaţii: Instrument juridic pentru a oferi drepturi parentale şi responsabilităţi adulţilor care nu sunt părinţi biologici (au grijă de copil fie voluntar fie prin dispoziția autorității tutelare); 2. O relaţie neoficială în care unul sau mai mulţi adulţi îşi asumă responabilitatea de a îngriji un copil (poate fi temporară, de scurtă sau lungă durată); 3. O măsură temporară prin care unui copil subiect al procedurilor judiciare - i se atribuie un tutore pentru reprezentarea intereselor sale (indiferent dacă copilul locuieşte sau nu cu tutorele). Analiza literaturii internaţionale şi rezultatele cercetării de teren constată că există o varietate de termeni pentru a defini tutela în dependenţă de context şi sistemul juridic. Această constatare este valabilă atât la nivel global, cât şi naţional: diferiţi termeni sunt utilizaţi pentru a descrie cazuri similare, de exemplu: tutelă oficială, tutelă specială, tutelă remunerată, tutelă neoficială, asistența parentală profesionistă, plasament sub tutelă în familia extinsă sau la rude, etc. În documentele de politici şi practicile din Republica Moldova sunt utilizaţi termeni, precum: tutore, custode, curator, administrator şi reprezentant legal. 74 În literatura de specialitate este evident efortul de standartizare a definiţiilor, însă în Statele Unite (SUA) şi Marea Britanie (MB) de exemplu, există termeni şi conotaţii diferite atunci când se face referinţă la diversele forme de tutelă. În contextul european mai larg, sistemele de tutelă şi politici variază, în special cele legate de copiii neînsoţiţi şi separaţi. 75 Cu toate acestea, cel mai important lucru este asigurarea protecţiei şi respectarea drepturilor copiilor, iar sistemul de protecţie să fie capabil să identifice, refere şi soluţioneze cazurile copiilor care nu beneficiază de o îngrijire adecvată din partea părinţilor sau a tutorilor. În concluzie, tutela legală sau oficială se referă la decizia instanţei (sau a unei altei autorități precum autoritatea tutelară în Republica Moldova) prin care responsabilitatea legală de îngrijire a copilului este atribuită unui adult care nu este părintele biologic. Copiii care au rămas fără îngrijire părintească sunt încredinţaţi unui alt adult pentru îngrijire şi pentru luarea deciziilor importante, inclusiv de ordin medical şi educaţional. Tutela nu presupune deprivarea de drepturile părinteşti, ca în cazul adopţiei (altfel spus părintele poate să fie sau să nu mai fie reprezentant legal în cazul în care copilul are un tutore cu responsabilitate legală). 76 Cunoscută sub termenul de plasament planificat oficial sau plătit și tutelă temporară în Republica Moldova, această formă de protecție este monitorizată de autoritatea tutelară teritorială. Tutela neoficială este definită ca un plasament voluntar convenit între părinţii biologici şi un adult care oferă îngrijire copilului. Nu este necesară decizia instanţei sau a altei autorități guvernamentale, iar asistenții sociali nu evaluează/ monitorizează cazul atâta timp, cât nu există necesitatea luării măsurilor de protecţie. Mecanismul de control comunitar are un rol destul de important şi în unele cazuri poate fi întocmit chiar şi un document oficial care ar stipula cine este tutorele (custodele) copilului. În cadrul tutelei neoficiale tutorele este limitat în luarea deciziilor oficiale şi nu este de regulă eligibil pentru alocaţii sau asistenţă pentru îngrijire din partea statului, 77 deși asta variază de la țară la țară. Această formă de protecţie în Republica Moldova este cunoscută ca tutelă neoficială. 73 Better Care Network (2014). 74 Tutelă, curatela, tutore, reprezentant legal 75 UNICEF Marea Britanie şi The Children s Society (2014). Evaluarea cost-beneficiu a tutelei oficiale pentru copiii migranţi neînsoţiţi şi separaţi de părinţi din Anglia şi Wales. Sursa: CBA%20-%20CHTB%20End%20Report_2014_FINAL_FOR%20CIRCULATION.pdf 76 Bridging Refugee Youth & Children s Services (BRYCS) (n.d.). Ghid de tutelă pentru persoanele care lucrează cu refugiaţii. Sursa: 77 Legal Advocates for Children and Youth (LACY (1996). Date privind tutela neoficială. Sursa: =Informal+Guardianship+Fact+Sheet 28

29 2.5. Cadrul normativ privind tutela, custodia şi reprezentarea legală Cadrul normativ din Republica Moldova cu privire la protecţia copilului include prevederi referitoare la: custodie, tutel[, responabilitate şi reprezentare legală a copiilor. Codul familiei 78 descrie rolul părinţilor biologici având responsabilitatea primară pentru protecţia drepturilor şi intereselor copiilor, reflectând prevederile de bază ale Convenţiei Naţiunilor Unite cu privire la Drepturile Copilului (CDC). În cazul în care părinţii nu fac sau nu pot face faţă responsabilităţilor lor, responsabilitatea poate fi preluată de către stat, şi anume de către procuror, autorităţile tutelare sau alte autorităţi competente. Legea privind protecţia specială a copiilor aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi 79 (Legea 140) specifică principiile de luare a copilului de la părinţi cu sau fără decăderea acestora din drepturile părinteşti, în timp ce Codul civil 80 specifică regulile şi procedurile care reglementează decăderea din drepturile părinteşti şi restabilirea acestora. Cadrul normativ care actualmente reglementează tutela, custodia şi reprezentarea legală în ceea ce privește protecţia copilului este menționat şi descris în detalii ca parte componentă a raportului (a se vedea Anexa B: Analiza cadrului normativ în domeniul protecţiei copilului). Documentele-cheie includ: Codul familiei al Republicii Moldova (2000) Codul civil al Republicii Moldova (2002) Legea 338 privind drepturile copilului (1994) Legea 436 privind administraţia publică locală (2006) Hotărârea Guvernului 270 privind aprobarea Instrucţiunilor privind mecanismul intersectorial de cooperare pentru identificarea, evaluarea, referirea, asistenţa şi monitorizarea copiilor victime şi potenţiale victime ale violenţei, neglijării, exploatării şi traficului (2014) Legea 140 privind protecţia specială a copiilor aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi (2013) Diverse reglementări privitor la măsuri şi servicii de îngrijire şi protecţie 2.6. Cadrul juridic internaţional Republica Moldova a ratificat în 1993 Convenţia Naţiunilor Unite cu privire la Drepturile Copilului (CDC) şi, în calitate de stat semnatar, trebuie să transpună principiile convenţiei internaţionale în documentele proprii de politici. Într-un raport din 2011, cadrul normativ național privind protecţia copilului a fost calificat ca fiind în linii mari în concordanță cu CDC şi cu Liniile Directoare ONU pentru Îngrijirea Alternativă a Copilului (Linii Directoare). 81 Chiar dacă CDC nu menţionează expres sau nu face uz de termenul tutelă, câteva articole se referă la tutori părinţi şi/sau tutori legali şi ele trebuie luate în considerare în procesul de analiză a politicilor şi practicilor din Republica Moldova. Principiile de bază ale Liniilor Directoare 82 prevăd că este necesară: asigurarea cu un tutore legal, persoană sau instituţie corespunzătoare pentru copilul aflat în îngrijire alternativă pe care acesta să poată conta oricând. 83 Ele sunt axate pe rolul şi responsabilităţile celor care asigură îngrijirea oficială, inclusiv responsabilitatea legală atunci când părinţii lipsesc sau nu au capacitatea să ia decizii cotidiene în interesul suprem al copilului. Prevederile pct urmăresc să asigure ca întotdeauna va exista o persoană sau instituţie desemnată legal care să-şi asume astfel de decizii. 78 Codul familiei al Republicii Moldova (2000) 79 Legea nr. 140 din privind protecţia specială a copiilor aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi. 80 Codul civil al Republicii Moldova (2002). 81 Perevoznic, I. (2011). Raport de evaluare a legislaţiei Republicii Moldova privind compatibilitatea cu Liniile Directoare ONU pentru Îngrijirea Alternativă a Copilului. 82 Liniile Directoare ONU pentru Îngrijirea Alternativă a Copilului New York: Națiunile Unite. 83 Cantwell, N.; Davidson, J.; Elsley, S.; Milligan, I.; Quinn, N. (2012). Un pas înainte: Implementarea prevederilor Liniile Directoare ONU pentru Îngrijirea Alternativă a Copilului. MB: Centre for Excellence for Looked After Children in Scotland. 29

30 Elaborarea unor astfel de prevederi se dovedeşte a fi dificilă pentru că în multe ţări tutorelui i se va acorda responsabilitate legală, în timp ce în altele tutela înseamnă supravegherea copilului în propria casă. Din acest considerent termenul tutore a fost evitat. Mesajul-cheie al Liniilor Directoare este că un copil niciodată nu trebuie lăsat într-o situaţie de nesiguranţă, în care nimeni nu are competenţa şi responsabilitatea pentru a asigura ca interesul lui suprem şi alte drepturi să fie protejate şi promovate. Acest rol protectiv trebuie aprobat şi acceptat, fie printr-o decizie legală, dacă acest lucru este posibil, fie prin tradiţie, dacă acest aranjament nu este contestat în instanţă.84 Republica Moldova este stat-membru al Consiliului Europei din anul 1995, şi este semnatara unei serii de convenţii pertinente adiţionale privind drepturile omului: Convenţia de la Haga asupra protecţiei copiilor şi cooperării în materia adopţiei internaţionale, intrată în vigoare în Republica Moldova în 1998; 85 Convenţia Consiliului Europei pentru protecţia copiilor împotriva exploatării sexuale şi a abuzurilor sexuale (2007); 86 şi Convenţia Consiliului Europei privind Lupta împotriva Traficului de Fiinţe Umane (2008). 87 Comitetul ONU pentru Drepturile Copilului monitorizează ţările care sunt semnatare ale CDC. Ultimele Observaţii finale pentru Republica Moldova elaborate de către Comitetul ONU în 2013 s-au referit la Protocolul opțional privind traficul de copii, prostituția și pornografia infantilă 88, iar în 2009 au fost elaborate concluzii generale privind implemenarea CDC. 89 Nici unul din rapoarte nu conţine referinţe speciale privind tutela în contextul îngrijirii şi protecţiei oficiale şi neoficiale a copilului. Totuşi, documentul din 2013 salută aprobarea Legii nr. 140 ca manifestare a dezideratului ţării de a-i proteja pe copii. În cadrul celui de-al patrulea grup tematic Copii, familii, migranţi, în raportul din 2011, Consiliul Europei menţionează următoarele: copiii aflaţi în instituţii publice de îngrijire ar putea să nu primească suficientă îngrijire şi protecţie, iar copiii în conflict cu legea s-ar putea să şi ispăşească pedeapsa în locurile de detenţie pentru adulţi. 90 Cel de-al 11-lea raport referitor la progresele obţinute pe aceste segmente specifice trebuia prezentat la 31 octombrie 2014, dar nu a putut fi găsit sau nu a fost încă finalizat la data efectuării acestei evaluări. Asumând că este în proces de elaborare, ne aşteptăm ca raportul să acopere, pe lângă alte aspecte, şi cele ale dreptului la protecţie a copiilor şi persoanelor tinere (Articolul 7), dreptul familiei la protecţie socială, legală şi economică (Articolul 17), şi dreptul muncitorilor migranţi şi a familiilor acestora la protecţie şi asistenţă (Articolul 19). Tabelul 5: Sumarul principalelor articole ale convenţiilor internaţionale CDC 91 Articolul 2.2 Articolul 5 şi Articolul 18 Articolul 9 Pentru mai multe detalii accesați: Statele părţi vor lua toate măsurile de protejare a copilului împotriva oricărei forme de discriminare sau de sancţionare pe considerente ţinând de situaţia juridică, activităţile, opiniile declarate sau convingerile părinţilor, ale reprezentanţilor săi legali sau ale membrilor familiei sale. Articolul 5 subliniază responsabilităţile, drepturile şi îndatoririle ce revin părinţilor naturali ai copilului sau, după caz şi conform tradiţiei locale, membrilor familiei lărgite sau comunităţii, tutorilor sau altor persoane care au, prin lege, copii în îngrijire, de a asigura, de o manieră corespunzătoare capacităţilor în continuă dezvoltare ale copilului, îndrumarea şi orientarea necesare în exercitarea de către copil a drepturilor recunoscute în prezenta Convenţie. Statele părţi vor respecta responsabilităţile, drepturile şi obligatiile părinţilor sau ale membrilor familiei extinse sau comunităţii. Articolul 18 confirmă încă o dată că ambii părinţi poartă aceasta responsabilitate. Statele părţi vor veghea ca nici un copil să nu fie separat de părinţii săi împotriva voinţei acestora, exceptând situaţia în care autorităţile competente decid, sub rezerva revizuirii judiciare şi cu respectarea legilor şi a procedurilor aplicabile, că această separare este în interesul suprem al copilului. Articolul 9 descrie în continuare implicarea părţilor în luarea deciziilor şi dreptul copillui de a intreţine relaţii cu părinţii. 84 Ibid. Pag Sursa: 86 Informaţie disponibilă la adresa: 87 Ibid. 88 Observaţiile finale ale Comitetului ONU pentru Drepturile Copilului, adoptate în cadrul celei de-a 64 sesiuni din septembrieoctombrie, Sursa: 89 Observaţiile finale ale Comitetului ONU pentru Drepturile Copilului, adoptate în cadrul celei de-a 50-a sesiuni din Februarie Sursa: TypeID=5 90 Consiliul Europei. (2011). Moldova: Stocktaking of cooperation with the Council of Europe. Disponibil pe jsp?id= Adunarea Generală a Naţiunilor Unite (1989) Convenţia ONU cu privire la drepturile copilului (CDC), Geneva: Naţiunile Unite. Rezoluţia 44/25. 30

31 Articolul 20 Articolul 26 Liniile Directoare 92 Articolul 12 Articolul 18 Articolul 19 Articolul 37 Articolul 45 Copilul care este, temporar ori permanent, lipsit de mediul său familial sau care, pentru protejarea intereselor sale, nu poate fi lăsat în acest mediu are dreptul la protecţie şi asistenţă speciale din partea statului Statele părţi recunosc dreptul oricărui copil de a beneficia de asistenţă socială, inclusiv de asigurări sociale, şi vor lua măsuri pentru asigurarea exercitării depline a acestui drept în conformitate cu legislaţia lor naţională. La acordarea indemnizaţiilor se va ţine seama de resursele si situaţia copilului şi ale persoanelor responsabile de întreţinerea sa. Pentru mai multe detalii accesați: Deciziile privitor la îngrijirea alternativă, inclusv cei aflaţi în îngrijire neoficială, trebuie să ia în consideraţie importanţa asigurării unui domiciliu stabil şi a ataşamentul faţă de îngrijitorii săi. Statele vor lua toate măsurile eficiente corespunzătoare pentru a asigura bunăstarea şi protecţia copilului în contextul aranjamentelor de îngrijire neoficială care nu vor intra în contradicţie cu drepturile şi interesele supreme ale copilului. Nici un copil nu trebuie să rămână niciodată fără sprijin şi protecţie din partea unui tutore legal sau alt adult sau instituţie publică competentă cărora acesta le-a fost încredinţat în mod legal. Privitor la tutelă şi gospodării conduse de copii Privitor la tutelă şi copiii neînsoţiţi 2.7. Persoanele-cheie cu atribuții în domeniul protecţiei al copilului O serie de profesioniști au roluri şi responsabilităţi care le-au fost încredinţate în mod legal în domeniul protecţiei copiilor, în particular cu privire la tutela oficială şi neoficială. Aceste persoane responsabile, enumerate în tabelul de mai jos, au un rol oficial atribuit prin lege, în timp ce alți specialiști - precum profesorii, lucrătorii medicali şi inspectorii de poliţie, liderii comunitari şi cetăţenii Republicii Moldova în general, sunt responsabili să monitorizeze şi să comunice problemele identificate în legătură cu protecţia, siguranţa şi bunăstarea copiilor. 93 Acest rol de supraveghetori delegaţi să raporteze la nivel de comunitate este important în asigurarea protecţiei drepturilor tuturor copiilor, indiferent dacă aceştia sunt îngrijiţi de ambii părinţi, de un părinte sau se află sub diverse forme de îngrijire, fie tutelă oficială sau neoficială. În contextul tutelei neoficiale, copilul poate rămâne în grija altcuiva decât părintele, dar, în acelaşi timp, să nu fie monitorizat de către serviciile de protecţie atâta timp, cât grija este corespunzătoare (fie temporar sau pe termen lung). Totodată, din moment ce comunitatea sensibilizează autorităţile în privinţa unei potenţiale probleme de protecţie, serviciile de protecţie trebuie să intervină. Nu toţi copiii care sunt îngrijiţi de alte persoane decât părinţii biologici pot ajunge în responsabilitatea sistemului formal de protecţie şi nici nu toţi necesită un asistent social profesional, management de caz pentru a le fi gestionate cazurile sau alte forme de monitorizare dacă sunt supravegheaţi adecvat, sunt sănătoşi şi sunt alimentaţi corect. Cu toate acestea, toţi cetăţenii sunt responsabili de siguranţa şi protecţia copiilor. Este important ca persoanele-cheie responsabile: locuitorii din comunitate, autoritatea locală, asistenţii sociali, autoritatea teritorială, să cunoască principalele semne ale neglijenţei şi abuzului, precum şi paşii necesari de Figura 4: Relaţia dintre persoanele responsabile identificare şi intervenţie. 92 Liniile Directoare ONU cu privire la îngrijirea alternativă a copiilor New York: Națiunile Unite. 93 Hotărîrea Guvernului nr.270 din privind aprobarea Instrucţiunilor privind mecanismul intersectorial de cooperare pentru identificarea, evaluarea, referirea, asistenţa şi monitorizarea copiilor victime şi potenţiale victime ale violenţei, neglijării, exploatării şi traficului. 31

32 Tabelul 6: Comparaţia atribuţiilor autorităţilor tutelare teritoriale/locale şi cele ale persoanelor responsabile în domeniul protecţiei copilului Purtătorul de obligații Părinte/părinţi Autoritatea centrală de protecţie a copilului Autoritatea tutelară Autoritatea tutelară locală Instanţe / Procurori Specialistul în protecţia drepturilor copilului Asistent social comunitar Responsabilităţi Responsabilitate primară privind protecţia drepturilor şi intereselor copilului Direcţia protecţie a familiei şi drepturilor copilului a Ministerului muncii, protecţiei sociale şi familiei este abilitată să elaboreze, promoveze şi monitorizeze executarea politicii de stat privind protecţia copilului Autoritatea tutelară trebuie să întreprindă măsurile necesare pentru a asista şi sprijini copiii şi familiile în vederea prevenirii separării copilului de mediul familial sau, acolo unde este cazul, pentru (re)integrarea copilului în familie Primarii din sate şi oraşe Instanţa de nivel raional/oficiul procurorului general Funcţionar în cadrul autorităţii publice locale de nivelul I Funcţionar în cadrul autorităţii publice locale la nivel comunitar (în cadrul autorităţii tutelare locale) cu scopul de a identifica, evalua, monitoriza şi asista cazurile privind persoanele vulnerabile, inclusiv copii şi familii. Secţia Asistenţă Socială şi Protecţie a Familiei (raională) Autoritatea tutelară teritorială Specialistul în protecţia Funcţionar în Direcţia Asistenţă Socială şi Protecţie a Familiei (raională) copilului şi familiei responsabil de monitorizarea protecţiei copilului la nivel raional. Comisia pentru protectia Comisia pentru protectia copilului aflat in dificultate la nivel local copilului aflat in dificultate Prestatorul de servicii Inclusiv servicii sociale publice şi private, îngrijire alternativă, APP şi tutori Atribuţiile autorităţilor tutelare locale 94 Atribuţiile autorităţilor tutelare teritoriale 95 Asigură recepţionarea şi înregistrarea sesizărilor privind încălcarea drepturilor copilului, se autosesizează în cazul identificării unor copii aflaţi în situaţie de risc Asigură evaluarea şi luarea la evidenţă a familiilor cu copii aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi; Coordonează procesul de monitorizare a situaţiei familiilor cu copii aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi; Asigură luarea copilului de la părinţi sau de la persoanele în grija cărora se află acesta în cazul existenţei unui pericol iminent pentru viaţa sau sănătatea lui; Asigură plasamentul de urgenţă al copiilor separaţi de părinţi; Eliberează şi transmite autorităţii tutelare teritoriale avize privind plasamentul planificat al copiilor; Asigură instituirea tutelei/curatelei asupra copiilor ai căror părinţi sînt plecaţi peste hotare; În limita atribuţiilor sale şi în cooperare cu autoritatea tutelară teritorială, întreprinde acţiunile necesare pentru prevenirea separării copilului de mediul familial sau pentru (re)integrarea copilului în familie; Cooperează, la nivel local, cu instituţiile, structurile şi serviciile cu atribuţii în domeniul protecţiei copilului; Recepţionează, înregistrează şi transmite, conform competenţei, sesizările privind încălcarea drepturilor copilului; Ţine evidenţa copiilor rămaşi temporar fără ocrotire părintească şi a copiilor rămaşi fără ocrotire părintească aflaţi în plasament planificat, recepţionează/ sistematizează datele privind copiii aflaţi în evidenţa autorităţilor tutelare locale; Asigură reprezentarea intereselor şi a drepturilor copiilor în instanţa de judecată; Asigură plasamentul planificat al copiilor separaţi de părinţi; Asigură stabilirea/retragerea statutului de copil rămas temporar fără ocrotire părintească sau de copil rămas fără ocrotire părintească; Întreprinde, în colaborare cu autoritatea tutelară locală, acţiunile necesare privind prevenirea separării copilului de mediul familial sau privind (re)integrarea lui în familie; Colaborează cu autorităţile tutelare locale, teritoriale şi centrale în vederea protecţiei copiilor aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi, inclusiv prin informarea reciprocă pe probleme de interes comun; Determină necesităţile de formare profesională a specialiştilor implicaţi în protecţia copilului în domeniul respectării drepturilor copilului; Asigură stabilirea statutului de copil adoptabil; 94 Legea nr. 140 din privind protecţia specială a copiilor aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi, Art Ibid., Art. 7 32

33 33

34 3. Constatările evaluării 3.1. Cele mai bune practici internaţionale identificate prin analiza literaturii Analiza literaturii a identificat practici internaţionale şi regionale relevante care ar putea fi luate în considerare în politicile şi practicile din Republica Moldova. Capitolul care urmează prezintă principalele constatări şi cuprinde studii de caz ale bunelor practici. Referinţe la analiza practicilor internaţionale s-au făcut şi în capitolul care formulează recomandări pentru îmbunătăţirea cadrului legislativ în domeniul protecţiei copiilor. În plus, definiţiile internaţionale privind protecţia copilului şi termenii specifici privind tutela ar putea servi drept mijloc de îmbunătăţire a tutelei atât ca măsură de îngrijire şi protecţie, cât şi ca mijloc de clarificare a noţiunilor de tutelă, custodie şi reprezentare legală din Republica Moldova (a se vedea totodată Anexa A: Glosar de termeni). Literatura analizată a evidențiat anumite diferenţe între ţări în ceea ce priveşte factorii principali care determină instituirea tutelei ca formă de protecţie. De exemplu, migraţia părinţilor este un factor semnificativ care condiţionează luarea copiilor sub îngrijire. Este de remarcat în special tutela din partea buneilor, care îşi asumă îngrijirea copiilor în circa 91% din cazurile când ambii părinţi pleacă peste hotare. Cei vârstnici sunt deseori ei înşişi în situaţii vulnerabile, iar o povară suplimentară de a îngriji copii din resurse limitate face situaţia lor şi mai precară. 96 În Statele Unite (SUA), tutela a fost promovată prin politici, practici şi finanţări de-a lungul ultimului deceniu, ca o cale de a debloca asistenţa parentală profesionistă pentru copii, în timp ce în Marea Britanie (MB), promovarea tutelei a constituit un răspuns la fluxul de copii migranţi neînsoţiţi, separaţi de părinţi. În timp ce problema tutelei poate fi discutată din diverse motive și în diferite contexte, literatura existentă şi cercetările efectuate pot fi utile pentru Republica Moldova, în special pentru elaborarea politicilor, a standardelor, liniilor directoare (ghidurilor practice) şi consideraţiunilor privind finanţarea tutelei. Utilizarea în diferite moduri a termenului de tutelă a devenit clară în urma examinării literaturii care oglindeşte contextele altor state. În SUA, în general, noţiunea de tutelă se referă la anumite forme de îngrijire legală a copilului, iar tutore se utilizează cu referinţă la îngrijitorul legal. Tutela specială se referă la situaţia în care copilul se află în plasament oficial, finanţat, de lungă durată în familia extinsă sau la rude. 97 Termenul tutelă oficială se referă la statutul legal în care unui adult i se încredinţează custodia fizică legală asupra copilului. Aceasta se întâmplă frecvent atunci când părinţii nu sunt în stare să-şi îngrijească copilul pentru că sunt departe de casă sau, în anumite cazuri, când părinţii au fost decăzuţi din drepturile părinteşti. Termenul de tutelă este utilizat şi atunci când îngrijirea şi protecţia se referă la copiii refugiaţi. 98 La nivel internaţional nu există o definiţie universală pentru tutelă, custodie sau reprezentare legală. Unul din domeniile în care aparent confuziile terminologice se produc frecvent este legat de tutela oficială şi custodia. De regulă, termenul custodie oglindeşte supravegherea fizică a copilului, 96 HelpAge International (2010). Lăsaţi în urma migraţiei: persoane în etate şi copii din Republica Moldova. Studiu naţional. Sursa: 97 Child Focus and Children s Defense Fund (n.d.). Managementul de caz în cadrul programului de asistenţă privind tutela. Sursa: 98 Bridging Refugee Youth & Children s Services (BRYCS) (n.d.). Ghid de tutelă pentru persoanele care lucrează cu refugiaţii. Sursa: 34

35 chiar dacă o altă persoană are responsabilitatea legală (tutelară) şi atribuţiile de luare a deciziilor. De exemplu, în cazul divorţului, ambii părinţi deţin tutela oficială asupra copilului, dar numai unul din ei poate avea custodia fizică (de exemplu, copilul locuiește cu un părinte). Dacă părinţii au decedat sau dacă temporar ei nu pot îngriji copilul pe motiv că se află departe sau au fost decăzuți din drepturile părintești, atunci tutela oficială va fi acordată unui alt îngrijitor, 99 care va deține atât custodia cât şi responsabilitatea legală. Sau, în contextul Republicii Moldova, un copil ar putea să se afle sub tutela autorităţii teritoriale, cu toate că custodia copilului ar putea fi oferită, să zicem, unui centru de plasament temporar. În dependenţă de context şi sistemul juridic, sunt utilizaţi diferiţi termeni pentru a defini tutela, inclusiv: tutelă oficială, tutelă specială, tutelă neoficială, plasament la rude, etc. Necesitatea definirii termenilor şi a clarificării neconcordanţelor există nu doar în Republica Moldova. Se depunf eforturi pentru standartizarea definiţiilor. Totuşi, în SUA, până în prezent se utilizează termeni şi practici care variază de la stat la stat. Aceasta este una din problemele caracteristice și sistemelor şi politicilor de tutelă din Europa, în special celor care se ocupă de copii neînsoţiţi şi separaţi de părinţi. 100 Republica Moldova ar putea fi foarte proactivă sub aspectul utilizării termenilor specifici pentru a defini tutela şi a demonstra coerenţă în politici şi practici. În deceniul trecut, SUA a evoluat în direcţia promovării, sprijinirii şi extinderii plasamentului contra plată la rude, prin rudenie fiind înţeleasă întâi de toate legătura de sânge sau legătura prin căsătorie, adopţie sau cu îngrijitorul oficial. Cercetările arată că acest tip de îngrijire asigură continuitate şi stabilitate şi, prin urmare, bunăstare pentru copii şi adolescenţi. 101 Avantajele de bază ale acestei îngrijiri sunt: oferirea continuității, stabilității şi îngrijirii în conformitate cu normele culturale, menținerea drepturilor părinteşti, şi mai puţină administrare comparativ cu asistenţa parentală profesionistă. Argumentul în favoarea tutelei se referă la faptul că, locuind împreună, fraţii vitregi sau copiii mai mari au posibilitatea să acceseze suport adiţional, iar copiii greu de plasat sunt astfel mai bine supravegheaţi şi îngrijiţi. Multe surse sugerează că tutela cu plată (asistată) 102 a fost un instrument excelent pentru scoaterea copiilor din asistența parentală profesionistă şi plasarea lor în servicii de lungă durată, ceea ce a însemnat plasamente mai stabile, rezultate mai bune pentru copii şi economii financiare pentru stat şi prestatorii de servicii. Tutela oficială în SUA: Susan și Tom erau ambii înrolați în serviciul militar. Ei au fost ambii chemați la datorie și au fost nevoiți să încredințeze cei doi copii ai lor în grija părinților lui Susan. În instanță, buneii pe linie maternă au completat o cerere de instituire a tutelei, solicitând formalizarea tutelei asupra copiilor astfel, încât să poată accesa asistența medicală și să poată administra alte situații în numele lui Susan și al lui Tom. Statul și autoritatea locală leau acordat buneilor statutul de tutori temporari, astfel încât aceștia erau capabili să ia decizii cu privire la educația și sănătatea copiilor. 103 Tutela trebuie privită ca o opţiune de îngrijire de tip familial importantă şi de durată. 104 În unele situaţii ea este mai benefică decât adopţia pentru că răspunde mai multor provocări identificate în legătură cu rudele care adoptă membrii propriei familii. Atunci când un copil este adoptat, toate 99 National Guardianship Association (2013). Standarde practice. Ediţia 4. Sursa: Practice.pdf 100 UNICEF Marea Britanie şi The Children s Society (2014). Evaluarea cost-beneficiu a tutelei oficiale pentru copiii migranţi neînsoţiţi şi separaţi de părinţi din Anglia şi Wales. 101 Children s Defense Fund, Child Trends, American Bar Association Center on Children and the Law, Casey Family Programs, Child Focus, and Generations United (2012). Making it Work. Using the Guardianship Assistance Program to close the permanency gap for children in foster care. Sursa: Akin, R. (2010). Predictors of Foster Care Exits to Permanency: A Competing Risks Analysis of Reunification, Guardianship, and Adoption. Children and Youth Services Review Vol.33(6), p. 999(13); and Testa, M. (2008). Tutela cu plată: Testarea eficienţei ideii care se apropie de sfârşit. Children and Family Research Center University of Illinois at Urbana-Champaign. Sursa: downloads/sg_testing%20effectiveness%20(testa%202008).pdf 102 Asistat înseamnă finanţat. În majoritatea cazurilor tutorii au primit aceiaşi sumă de bani ca şi asistenţii parentali. 103 Bet Tzedek Legal Services (2010). Având în grijă copilul rudelor. Ghid de îngrijire. Sursa: uploads/2012/01/kinship-care-guide pdf 104 Coram Children s Legal Center (2004). Tutela specială. Sursa: pdf şi SCCA Children s Policy Initiative (2010). Rezumat de politici. Asistenţa plasamentului la rude. Opţiune stabilă pentru statul New York. Sursa: 35

36 legăturile cu familia biologică sunt desfăcute din punct de vedere legal şi părinţii adoptivi îşi asumă toată responsabilitatea legală şi financiară pentru copil. Tutela oficială nu pretinde întreruperea drepturilor părintești, astfel copiii menţin legăturile legale cu familiile lor, iar tutorii îşi asumă angajamente financiare limitate pentru întreţinerea copiilor aflaţi în îngrijirea lor. Spre deosebire de adopţie, tutela permite rudelor să menţină identitatea lor extinsă în calitate de bunei, mătuşi şi unchi. 105 Tutela specială ca parte din spectrul opţiunilor de îngrijire în SUA: Ana avea opt ani când mama ei s-a confruntat cu probleme de sănătate mentală care au făcut-o incapabilă să îngrijească adecvat de copiii ei. A fost stabilit că este necesară luarea copiilor de la mamă până când mama va fi suficient de sănătoasă pentru a-i putea îngriji. Agenţia pentru bunăstarea copiilor a plasat-o pe Ana şi pe cei doi fraţi în îngrijirea mătuşii pe linie maternă. Chiar dacă mama nu era capabilă să ofere copiilor îngrijirea de zi cu zi, ea a continuat să fie implicată în toate aspectele vieţii lor. Mătuşa a vrut să-i scoată pe copii din sistemul de bunăstare a copilului, dar nu a dorit întreruperea drepturilor părintești ale surorii sale (cum s-ar întâmpla de exemplu în cazul adopției). În acest caz, tutela bazată pe relații de rudenie (descrisă în Legea Promovării Relațiilor de Rudenie, 2008), a oferit familiei o opțiune permanentă care permitea mamei să mențină identitatea sa în calitate de mamă, în același timp oferind mătușii dreptul de a reprezenta și a lua decizii pentru Ana și frații ei. Autoritățile de protecție a copilului au aprobat plasamentul, însă nu era necesară monitorizarea regulată (așa cum se practică în cazul asistenței maternale). Mătușa a beneficiat de suport financiar din partea autorităților de protecție a copilului, în cadrul Programului Federal de Asistență a Tutelei. 106 La rândul său, Europa se confruntă cu o problemă stringentă legată de copiii migranţi neînsoţiţi şi plasamentul lor sub tutelă. 107 Un studiu recent efectuat de UNICEF în Marea Britanie a estimat costurile aferente acestui tip de îngrijire. 108 Children s Defense Fund a elaborat standardele şi indicatorii de rigoare privind drepturile copilului. În acest context, termenul de tutore oficial este utilizat cu referire la autorităţile recunoscute de guvern, mandatate în protecţia copilului (de ex.: un lucrător social de la Agenţia de Stat pentru bunăstarea copilului). Aceste documente pot fi utile în procesul de elaborare a politicilor, practicilor şi procedurilor standarde de operare destinate autorităţilor tutelare şi nu celor care operează în domeniul tutelei oficiale individuale (adică îngrijitorilor). 109 În acest context, tutela este recunoscută ca fiind desemnarea de către stat a unui adult pentru a acompania şi reprezenta interesele supreme ale copilului în instanţă şi în prestarea serviciilor sociale. 110 Marea Britanie are şi ea tutelă specială, care este similară plasamentului sub tutelă oficială în familia extinsă sau la rude. 111 Codul civil al Lituaniei foloseşte termenul tutelă pentru a defini îngrijirea copilului, în primul rând îngrijirea alternativă de tip familial precum sunt plasamentul sub tutelă în familia extinsă sau la rude sau asistența parentală profesionistă. Există tutelă de tip familial (de obicei îngrijire în familia extinsă), tutelă socială de tip familial (care ia forme similare unei case de copii de tip familial) şi tutelă instituţională (adică îngrijire rezidenţială). Termenul tutore este utilizat pentru a descrie un îngrijitor Testa, M. (n.d.). Când copiii nu se pot întoarce acasă. Copii, familii şi asistenţă părintească. Sursa Child Focus and Children s Defense Fund (n.d.). Managementul de caz în cadrul programului de asistenţă privind tutela. Sursa: childrensdefense.org/child-research-data-publications/data/making-the-case-for-the-guardian-assistantship-program.pdf; Departamentul Sănătate şi Resurse umane (n.d.). Ghid de tutelă oficială. Sursa: Guardianship%20Guidebook.pdf 107 Bridging Refugee Youth & Children s Services (BRYCS) (n.d.). Ghidul practicienilor în asistenţa refugiaţilor. Sursa: şi UNICEF Marea Britanie şi The Children s Society (2014). Evaluarea cost-beneficiu a tutelei oficiale pentru copiii migranţi neînsoţiţi şi separaţi de părinţi din Anglia şi Wales. Sursa: FINAL_FOR%20CIRCULATION.pdf 108 UNICEF Marea Britanie şi The Children s Society (2014). Evaluarea cost-beneficiu a tutelei oficiale pentru copiii migranţi neînsoţiţi şi separaţi de părinţi din Anglia şi Wales. 109 Defense for Children et al (n.d.). Standarde de bază pentru tutorii copiilor separate din Europa. Sursa: images/69/1632.pdf 110 UNICEF Marea Britanie şi The Children s Society (2014). Evaluarea cost-beneficiu a tutelei oficiale pentru copiii migranţi neînsoţiţi şi separaţi de părinţi din Anglia şi Wales. 111 Coram Children s Legal Center (2004). Tutela specială. Sursa: Estonian Union for Child Welfare. (2011). Studiu de caz: Lituania. Sursa: pdf ; Human Rights Monitoring Institute, et. al. (2012). Drepturile copilului în Lituania. Raport elaborat de către ONG pentru Comitetul ONU pentru Drepturile Copilului. Sursa: pdf; SOS Children s Villages International (2012). A Snapshot Of Alternative Care Arrangements In Lithuania. Disponibil la: 36

37 Tutela în cazul unui copil neînsoțit în Marea Britanie: Ibrahim este un băiat de 15 ani. El a sosit nu demult în Birmingham din Siria, după o călătorie lungă care a durat patru luni. El călătorise singur, dar are membri ai familiei extinse care locuiesc în regiune. Autoritățile l-au luat sub supraveghere și pe parcurs i-au asigurat un tutore. Tutorele este independent de sistemul de protecție al copilului, însă acțiunile sale sunt reglementate prin legea privind tutela copiilor neînsoțiți. Tutorele este responsabil de asigurarea reprezentării intereselor supreme ale lui Ibrahim, fiind informat și la curent cu toate procedurile legate de îngrijirea sa, statutul de imigrant și drepturile sale. Ibrahim a fost plasat temporar sub protecția unui unchi care locuiește în Birmingham, dar tutorele oficial este prezent pentru a se asigura că interesele sale supreme sunt reprezentate în toate procedurile juridice, interacțiunea cu agențiile guvernamentale și serviciile sociale. 113 Tutela specială în Marea Britanie este descrisă ca o decizie a instanţei de judecată cu privire la transmiterea responsabilităţilor parentale legale unui îngrijitor, şi pare a fi ceva intermediar între asistență parentală profesionistă şi adopţie. Efectele Ordonanţei de Tutelă Specială sunt: plasamentul pe termen lung al copilului sau a tânărului; transmiterea responsabilităţii parentale către un tutore special; menţinerea legăturilor cu părinţii biologici ai copilului sau tânărului; şi abilitarea tutorelui special cu funcţii de supraveghere zilnică şi exercitarea responsabilităţilor parentale. Această formă de tutelă ar putea fi în special relevantă pentru Republica Moldova, acolo unde buneii sau alţi îngrijitori iau locul părinţilor care sunt plecaţi la muncă peste hotare. Tutela specială ar putea fi mai potrivită decât adopţia pentru copiii mai mari, care se împotrivesc statutului de copil adoptiv. Copilul este în relaţii bune cu părintele/părinţii săi sau cu membrii familiei, şi/sau tutorele special, iar părintele/ părinţii menţin relaţii bune între ei pentru că această formă de tutelă nu distorsionează relaţiile familiale după cum se poate întâmpla în cazul adopţiei. Există o relaţie strânsă între tutela specială şi părintele biologic. Este firească necesitatea de a menţine legăturile culturale şi această necesitate depăşeşte abilitatea părinţilor adoptivi de a menţine aceste legături. Potenţialii tutori speciali din grupurile etnice minoritare ar putea să tindă să ofere copilului o familie permanentă, dar întâmpină dificultăţi de ordin religios sau cultural dacă se decid la adopţie. 114 Tutela specială în Marea Britanie: Maria are 12 ani. Mama sa este dependentă de droguri și temporar a fost decăzută de drepturile părintești. Maria a tot fost purtată prin serviciul de asistența parentală profesionistă. Când mama sa e abstinentă, o ia înapoi sub îngrijire, dar când revine la consumul de droguri, își pierde temporar capacitatea de custodie. Una din verișoarele mamei sale a rugat autoritățile de protecție a copilului să o ia pe Maria în grija sa. Ea o cunoaște pe Maria de mult timp și își dorește să aibă grijă de ea. După ce au discutat cu Maria și verișoara sa, serviciile de asistență socială au decis că ar fi în interesul superior al Mariei de a fi plasată sub tutela verișoarei. Aceasta înseamnă de fapt că mama Mariei rămâne părintele ei, însă verișoara va fi tutorele responsabil pentru luarea deciziilor privind sănătatea, bunăstarea și educația Mariei. Asistentul social a evaluat condițiile de trai ale familiei verișoarei și a determinat că este un mediu favorabil pentru Maria. Asistentul social prezintă recomandările sale instanței de judecată. Instanța de judecată audiază opinia Mariei, a mamei sale și a verișoarei. Judecătorul agreează și emite Ordinul Instanței de Judecată privind Instituirea Tutelei Speciale. Maria poate să-și viziteze mama, dar este fericită să fie alături de verișoară pentru un timp îndelungat fără a fi îngrijorată de faptul că va circula din nou în cadrul serviciului de asistență părintească profesionistă Studiul de caz menţionat mai sus reprezintă scenariul optimist privitor la rolul tutorelui pentru copiii neînsoţiţi. A se vedea: UNICEF Marea Britanie şi The Children s Society (2014). Evaluarea cost-beneficiu a tutelei oficiale pentru copiii migranţi neînsoţiţi şi separaţi de părinţi din Anglia şi Wales. 114 Coram Children s Legal Center (2004). Tutela Specială. Sursa: Guardianship.pdf 115 Nationwide Association of Fostering Providers (n.d.). Tutela specială şi îngrijitorii independenţi. Rezumat. Sursa: co.uk/userfiles/nafp%20long-term%20fostering,%20special%20guardianship%20and%20independent%20fostering%20 Providers%20Mar12.pdf; Family Rights Group (n.d.). Ce înseamnă tutela specială pentru părinţii biologici? Sursa: uk/images/advice_sheets/20%20-special-guardianship-for-birth-parents.pdf; Coram Children s Legal Center (2004). Tutela specială. Sursa: 37

38 În contextul Europei de Est, România a actualizat recent Codul civil în partea ce ține de tutelă. În cazul de faţă, tutela defineşte măsurile de protecţie specială pentru copiii ai căror părinţi au decedat, au fost decăzuţi din drepturile părinteşti sau care sunt declaraţi decedaţi sau dispăruţi, 116 similar modului în care tutela oficială sau plătită este tratată în Republica Moldova în contextul formelor de plasament planificat. Tutela în România: Mirela, 14 ani, locuia cu mama sa solitară care suferea de cancer. Pentru a se asigura că Mirela va fi pe mâini bune când mama va deceda, mama Mirelei a identificat un tutore oficial. 117 Din păcate, mama Mirelei a decedat la scurt timp. Atunci, Mirela a fost plasată în grija unchiului și a mătușii sale pe linie maternă, cărora li s-a oferit tutela oficială care prevedea asumarea responsabilității de asigurare a necesităților ce țin de locuință, îngrijire, protecție, sănătate și educația copilului. 118 Dat fiind faptul că atât Republica Moldova, cât și România se confruntă cu aceeaşi problemă, un interes deosebit l-ar putea aveaarticolele specifice din Legea României nr.257/2013 privind protecţia şi promovarea drepturilor copilului, care fac referinţă la protecţia specială a copiilor ai căror părinţi se află peste hotare. Tradiţional, îngrijirea oferită era una neoficială, bazată pe acordul dintre părinţi şi îngrijitorul identificat (de ex.: bunel, mătuşă sau vecin). Deoarece acest fenomen afectează atât de mulţi copii și îi plasează în situații de risc, iar drepturile şi responsabilităţile nu sunt clar definite, sistemul de drept a încercat să reglementeze acest proces. Articolele menţionate conţin prevederi clare privind obligaţiile părinţilor. Ele vizează totodată rolul şi responsabilităţile instituţiilor responsabile în monitorizarea unor astfel de situaţii. 119 De exemplu, cu cel puţin 40 de zile înainte de plecarea sa, tutorele trebuie să informeze autorităţile publice cu privire la persoana căreia îi va fi încredinţată tutela asupra copilului. Legea mai sugerează că, în limita bugetului de stat sau a bugetelor locale disponibile, autorităţile publice locale pot iniţia campanii de informare adresate părinţilor cu scopul de: 1) a-i sensibiliza privitor la riscurile asumate în legătură cu plecarea lor la muncă peste hotare; şi/sau b) a-i informa despre obligaţiile lor în cazul în care planifică să plece peste hotare. 120 Tutela în cazul copiilor ai căror părinți au migrat din România: Ionel și fratele său Mihai au 10 și respectiv 8 ani. Tatăl lor a plecat la muncă în Italia de câteva ori și ei au rămas în grija mamei. Mama lor căutase oferte de muncă, însă în orășelul în care locuiau erau puține oportunități de angajare. Ea a decis să meargă în Italia și să lucreze la un restaurant în același oraș în care lucra și soțul ei. Mama copiilor a rugat-o pe sora ei Nina să ia în grijă copiii în timp ce ea se va afla peste hotare. Ulterior, cu 40 zile înainte de a emigra, ea a mers la autoritățile locale pentru a leinforma despre plecarea sa peste hotare și pentru desemnarea persoanei în grija căreia se vor afla copiii,. Această cerere a fost aprobată de către instanţă în conformitate cu Legea nr. 257/2013, art. 95(1)-95(5). Nina înțelege și își asumă responsabilitățile și este de acord să aibă în grija sa temporar copiii. Acordul legal este valabil timp de un an. 121 Echipa de evaluare şi-a propus să cerceteze cum este reflectată în practica internaţională tutela oficială versus cea neoficială. Analiza literaturii internaţionale nu a oferit clarificări relevante asupra diferenţelor dintre tutela oficială şi neoficială deoarece exemplele incluse în analize reprezintă ţări în care funcţionează sisteme avansate de asigurare a bunăstării copilului, iar literatura se axează pe copiii care sunt parte a sistemului oficial de protecţie. În acelaşi timp, documentele recunosc existenţa, potențialele beneficii şi provocările tutelei neoficiale. Câteva 116 Salvati Copiii (n.d.). Tutela. Sursa: Codul civil prevede că părintele, prin acordul comun sau prin procură autentificată, sau, în unele cazuri, prin voință proprie, poate desemna un tutore în grija căruia va rămâne copilul. Desemnarea poate fi revocată oricând de către părinte, chiar și printr-un act scris cu semnătură olografă. 118 Salvati Copiii (n.d.). Tutela. Sursa: Salvati Copiii (2013). Raport Anual 2013, Plan Sursa: % 20EN.pdf 120 Pentru informaţie adiţională cu privire la Legea privind Protecţia și Promovarea Drepturilor Copilului şi articolele ce ţin de copiii ai căror părinţi sunt plecaţi peste hotare, a se vedea: protectia_promovarea_drepturilor_copilului.php 121 Legea 257/ copilului.php 38

39 din documentele analizate oferă exemple utile de cazuri în care tutela neoficială ar fi mai avantajoasă decât cea oficială. 122 Aceasta este definită în felul următor: atunci când părinţii şi tutorele neoficial cad de acord, o tutelă neoficială poate fi utilizată în locul tutelei oficiale. O tutelă neoficială este acordul dintre părinţi şi adultul care are grijă de copil, de aceea nu mai este nevoie de implicat alte autorități. Nu este necesar ca un judecător să ia decizie şi un reprezentant al instanței să investigheze situaţia. Tutela neoficială este mai puţin costisitoare decât tutela oficială. Dezavantajul acestei forme este că tutorele nu poate include copilul în asigurarea sa şi nu este eligibil pentru oricare beneficii financiare din partea statului. În mai multe ţări, atunci când copiii se află sub tutelă şi/sau necesită un plasament alternativ precum este tutela, ei sunt deja parte a sistemului oficial de protecţie. De exemplu, un copil aflat în asistenţă parentală profesionistă în SUA necesită o protecţie specială şi respectiv dispune de un dosar individual în cadrul sistemului oficial de protecţie. Interesant este statutul tutelei speciale prin care autorităţile competente în asigurarea bunăstării copilului încearcă să identifice un plasament pe termen lung sau permanent pentru copii astfel, încât să fie simplificate procedurile formale precum sunt monitorizările sistematice şi vizitele la domiciliu, care sunt obligatorii în sistemul tradiţional de plasament în asistenţă parentală. Chiar dacă tutela specială nu face parte din sistemul neoficial de îngrijire ca atare, aceasta reprezintă o simplificare a tipurilor de procese şi proceduri oficiale solicitate de către autorităţile locale şi de prestatorul de servicii de îngrijire, oferind un potenţial beneficiu de reducere a poverii asumate de lucrătorii sociali în cazurile în care nu există îngrijorări majore privind protecţia copilului. În Olanda există o altă procedură de protecţie a copilului, care nu vizează decăderea din drepturile părintești atunci, când există riscuri în ceea ce privește protecţia copilului, ci mai degrabă supraveghează familia sau părintele/părinţii prin monitorizare tutelară de către Agenţiea de stat pentru asigurarea bunăstării copilului. Părinţii menţin responsabilitatea legală pentru îngrijirea copilului, dar instanţa împuterniceşte agenţia să monitorizeze cazul, iar pe asistentul social - să acţioneze în calitate de tutore familial ajutând copilul şi părinţii să întreprindă măsurile necesare pentru a îmbunătăţi nivelul de îngrijire şi protecţie a copilului şi să depună eforturi în vederea păstrării copilului în propria familie. Tutorele familiei nu devine astfel reprezentant legal. În situaţiile când părinţii sunt decăzuţi din drepturile părintești prin decizia instanţei, agenţia de stat devine tutore oficial împuternicit cu reprezentare legală (asistenţii sociali vor fi delegaţi să preia răspunderea legală). Copilul este plasat în îngrijire de tip familial (asistenţă parentală profesionistă sau la rude), care deţin custodia fizică, îngrijirea de zi cu zi şi responsabilitatea de a proteja copilul, şi poate lua decizii curente. În cazul unor decizii mai importante, precum sunt educaţia sau intervenţiile medicale, prestatorul serviciilor de îngrijire trebuie să consulte tutorele oficial (de ex.: asistentul social). Concluziile unei teze de doctorat privind practicile din SUA 123 denotă că cei mai relevanţi indicatori ai rezultatelor pozitive ale tutelei copiilor care pleacă din asistenţa parentală profesionistă sunt: vârsta, gradul de dizabilitate şi tipul de plasament iniţial. Adolescenţii mai mari, fără dizabilităţi, fără probleme de sănătate mintală, care au fost plasaţi iniţial în îngriire în familia extinsă, unde au păstrat legătura cu fraţii/surorile, nu au abandonat acest serviciu, pe când cei plasaţi în asistenţa parentală profesionistă mai degrabă îşi doreau să fie plasaţi sub tutelă. Ratele de reunificare şi instituire a tutelei au crescut pentru copiii de vârste mai mari, în timp ce ratele adopţiei scădeau pe parcursul înaintării în vârstă. Tutela a fost cea mai potrivită penru copiii cu vârsta de 10 ani şi mai mari. Doar o treime din copiii cu dizabilităţi au fost plasaţi cu succes sub tutelă sau au fost reuniţi cu membrii familiei (fraţi/surori) în comparaţie cu copiii fără dizabilităţi. Aceşti factori pot fi utili penru profesioniștii din Republica Moldova, în special atunci când vor fi examinate potenţialele cazuri de plasament al copiilor în asistenţa parentală profesionistă şi evaluarea eforturilor de integrare a copiilor cu dizabilităţi din instituţiile rezidenţiale şi plasarea în cadrul serviciilor alternative de îngrijire de tip familial. 122 Legal Advocates for Children and Youth (LACY (1996). Tutela neoficială. Sursa uardianship+fact+sheet şi Bet Tzedek Legal Services (2010). Bet Tzedek Legal Services (2010). Având în grijă copilul rudelor. Ghid de îngrijire. Sursa: Akin, R. (2010). Predictors of Foster Care Exits to Permanency: A Competing Risks Analysis of Reunification, Guardianship, and Adoption. Children and Youth Services Review Vol.33(6), p. 999(13). 39

40 Instituirea tutelei în cazul decesului părinţilor în Olanda: Andy avea trei copii mici în momentul în care a decedat soţia sa Anke. După decesul ei, Andy a deţinut pe parcursul a câţiva ani custodia şi responsabilitatea pentru copiii săi. Mai târziu, el a început să locuiască cu Sanne, care treptat s-a implicat din ce în ce mai mult în creşterea copiilor. Dar, din punct de vedere formal, Sanne nu însemna nimic pentru copii din moment ce nu era nici părinte adoptiv pentru copii, nici soţia lui Andy. În cazul decesului lui Andy, ar fi fost discutabil dacă copiii vor putea sta cu Sanne, chiar dacă relaţia dintre ei purta un caracter afectiv. Pentru a formaliza situaţia în mod oficial, Andy şi Sanne pot să ceară instanţei să le ofere ambilor custodie asupra copiilor. Odată cu decizia instanței, împuternicirea de reprezentare legală a copiilor se va extinde în aceeaşi măsură asupra lui Sanne şi Andy. Menţionăm în concluzie, că literatura analizată califică tutela ca o practică de îngrijire de tip familial şi pe termen lung, pozitivă, stabilă şi eficientă din punct de vedere al costurilor, care poate fi aplicată într-o multitudine de situaţii. Chiar dacă contextul şi motivele pentru care copiii sunt plasaţi sub tutelă pot fi diferite, dovezile trebuie luate ca referinţă şi utilizate atunci când vor fi elaborate politicile, standardele şi materialele în sprijinul tutelei în Republica Moldova. Analiza literaturii conţine definiţii, linii directoare, standarde, roluri şi responsabilităţi, cele mai frecvente întrebări şi modele utilizate în managementul cazurilor de tutelă care, la rândul lor, pot fi analizate, ajustate şi contextualizate Provocări şi oportunităţi identificate în urma analizei politicilor din Republica Moldova Prima acţiune a consultantului naţional în procesul de analiză a cadrului legislativ a fost consultarea persoanelor-cheie responsabile. El a examinat cadrul de politici din Republica Moldova prin prisma responsabilităţilor legale, a tutelei şi custodiei, şi a identificat o serie de probleme şi inconsistențe. Acestea au fost verificate ulterior prin includerea întrebărilor legate de politici în interviurile adresate persoanelor-cheie responsabile la etapa cercetărilor de teren. Întrebările adresate au vizat lacune şi inconsistențe în politici, definiţii juridice ale tutelei, rolurile și responsabilităţile persoanelor împuternicite conform legii, precum şi interpretarea prevederilor juridice în activitatea practică. Problemele şi inconsistențele sunt detaliate în Analiza cadrului normativ, care poate fi găsit în Anexa B: Analiza cadrului normativ în domeniul protecţiei copilului. Intenţia UNICEF şi a MMPSF a fost să înţeleagă mai bine prevederile cadrului normativ cu referire la toate aspectele tutelei şi protecţiei copiilor rămaşi fără îngrijire părintească, a copiilor separaţi de părinţi şi a celor care riscă să rămână fără îngrijire adecvată. Indiferent de modul în care tutela este definită şi formele pe care aceasta le poate lua, pentru a asigura respectarea, protecţia şi exercitarea drepturilor copilului, precum şi reprezentarea legală a oricărui copil, indiferent de felul în care se înfăptuieşte îngrijirea lui, orice decizie de plasament trebuie luată în baza următoarelor principii: luarea în considerare a respectării, protecţiei şi exercitării drepturilor copilului după cum acestea sunt stipulate în CDC; claritate privitor la responsabilităţile primare a părintelui (părinţilor) şi altor persoane responsabile şi profesionişti care oferă copiilor îngrijire şi protecţie; respect pentru intimitatea familiei în procesul de luare a deciziilor şi efort pentru a menţine legăturile cu familia copilului; prioritizare a principiilor legate de interesului suprem al copilului; luarea în considerașie a capacităţilor crescânde a copilului; desemnarea obligatorie a unui purtător de obligații cu responsabilităţi clar definite de îngrijire a copilului. Probabil cea mai importantă provocare pentru Republica Moldova şi cadrul ei de politici este faptul că tutela, custodia şi responsabilitatea legală, atribuţiile şi reprezentarea legală iau forme diferite şi sunt definite în mod diferit în diverse acte normative şi mecanismele aplicate. De exemplu, Legea 140 (art. 3, 6 şi 12), 124 Codul civil (art. 35, 36 şi 37), 125 Codul de procedură civilă (art.79) 126, Codul familiei (art. 142 şi 144) 127 şi Legea privind administraţia publică locală (art. 29) 128 conțin 124 Legea nr. 140 din privind protecţia specială a copiilor aflaţi în situaţie de risc şi a copiilor separaţi de părinţi. 125 Codul civil al Repubilcii Moldova (2002). 126 Codul de procedură civilă al Republicii Moldova (2003). 127 Codul familiei al Republicii Moldova (2000). 128 Legea nr. 436 din privind administraţia publică locală. 40

41 diferinte noțiuni pentru aspectele generale ale tutelei şi reprezentării legale. Legile care stipulează responsabilităţile purtătorilor de obligații în domeniul tutelei copilului nu sunt consecvent transpuse în Legea 140 (art. 7) şi în Regulamentul pentru direcţiile raionale de asistenţă socială şi protecţie a familiei (paragraful 10). 129 Definiţiile pentru termenii-cheie privind tutela sunt înţelese diferit şi termeni diverşi sunt utilizaţi de diferiţi actori implicaţi în proces pentru a reda, de exemplu, sensul de oficială, neoficială, legală, finanţată, provizorie, custode, mandatar, reprezentant legal, etc. Mai mult decât atât, împuternicirile, responsabilităţile şi răspunderea legală a tutorelui şi a reprezentantului legal nu sunt întotdeauna clare şi consistente în diferite scenarii, ceea ce duce la interpretări contradictorii şi neuniforme a legii în practică. Chiar dacă poate fi înţeles că diferite interpretări şi practici trebuie luate în considerare pentru noţiunile de curatelă şi tutelă în dependenţă de capacităţile în dezvoltare a copilului (în legătură cu vârsta acestuia), legea nu oferă detalii privitor la cum poate fi făcută exact această diferenţiere. Nu este definită clar reprezentarea legală şi sarcinile specifice în legătură cu aceasta, chiar dacă se prezumă că noţiunea respectivă se referă la reprezentarea intereselor copilului în instanţă. În Legea 140, autoritatea tutelară teritorială este cea care asigură reprezentarea intereselor copilului în instanţă, în timp ce Codul civil şi Codul de procedură civilă nu oferă nici o clarificare în această privinţă. La fel, Legea 140 specifică regulile de luare a copilului de la părinţi (cu sau fără decăderea acestora din drepturile părinteşti), în timp ce Codul civil specifică regulile şi procedurile care reglementează decăderea din drepturile părinteşti şi restabilirea în drepturile părinteşti. Părinţii pot fi decăzuţi din drepturile părinteşti în temeiurile enunţate în Codul familiei şi în alte cazuri în care aceasta este dictat de interesele supreme ale copilului. Decăderea din drepturile părinteşti este decisă de către instanţa de judecată. Copilul ai cărui părinţi (unul dintre părinţi) sunt decăzuţi din drepturile părinteşti păstrează dreptul de proprietate inclusiv dreptul de moştenire. Părinţilor decăzuţi din drepturile părinteşti li se permite să se întâlnească cu copilul doar cu consimţământul autorităţii tutelare. Cu toate acestea, drepturile părinţilor pot fi restabilite dacă circumstanţele se schimbă şi se consideră că restabilirea corespunde intereselor copilului. La fel, este discutabilă problema privind privarea de drepturile părinteşti şi restabilirea lor. Aceste aspecte, precum şi rolul tutelei oficiale în asemenea situaţii, trebuie reglementate mai bine. În urma analizei legislaţiei s-a constatat inconsecvenţa prevederilor referitoare la rolul sau obligaţiile părinţilor în instituirea tutelei atunci când ei nu sunt sau nu pot fi de faţă (de exemplu, atunci când părinţii se află în afara țării). Cercetarea de teren a demonstrat că aceasta este una din situaţiile când legea este interpretată diferit în diferite regiuni ale ţării şi chiar şi în diferite localităţi din aceeaşi regiune. Mai mult, nu există legislaţie care ar clarifica sau reglementa actele necesare pentru a deveni tutore sau a institui tutela, lăsând din nou implementarea la latitudinea persoanelor responsabile sau a autorităţilor. Chiar şi în situaţia în care copilul se află în îngrijirea alternativă oficială, responsabilităţile legale pentru copiii rămaşi fără îngrijire părintească sunt abordate diferit în dependenţă de tipul plasamentului - familial sau rezidenţial - ceea ce poate avea consecinţe asupra îngrijirii şi protecţiei copiilor, în particular în ceea ce priveşte drepturile lor de a fi reprezentaţi legal. Este problematică protecţia şi îngrijirea copiilor cu ambii părinţi plecați peste hotare. Prevederile legislative actuale instituie un mecanism de identificare şi anumite forme de protecţie, dar acestea nu sunt suficiente pentru a asigura protecţie eficientă şi a garanta drepturile copilului în toate situaţiile posibile, cum ar fi situaţia în care doar unul din părinţi lipseşte. Mai mult decât atât, chiar dacă poate fi indicat doar un număr limitat de cazuri în care nu s-a întreprins nimic, totuşi Legea privind azilul în Republica Moldova, Legea privind integrarea străinilor în Republica Moldova şi Legea 140 nu protejează în mod adecvat copiii neînsoţiţi care s-ar afla pe teritoriul țării şi care ar putea eventual rămâne neprotejaţi pe o perioadă îndelungată de timp. Există şi situaţii pentru care în lege lipsesc prevederi care ar asigura protecţie eficientă a copilului, de exemplu situaţiile în care copiii sunt victime ale traficului, abuzului sexual sau sunt obligaţi să muncească forţat. Acești copii deseori nu sunt reprezentați legal în instanţă și astfel sunt puşi în situaţia de a se confrunta direct cu abuzatorul. 129 Regulament privind organizarea şi funcţionarea direcţiilor de asistenţă socială, aprobat de către MMPSF, Ordin Nr. 24 din

42 Provocarea este de a simplifica procedura de instituire a tutelei legale sau oficiale pentru a-i asigura copilului reprezentare legală permanentă din partea unui adult competent împuternicit să ia decizii importante urmărind interesul superior al copilului în conformitate cu prevederile cadrului internaţional la care Republica Moldova a aderat. În acelaşi timp, ar fi oportun ca miile de copii aflaţi sub tutelă neoficială în familii extinse, la prieteni sau vecini apropiaţi să poată menţine această relație dacă ea corespunde interesului lor superior fără reglementări excesive şi impicări inutile din partea statului. Limitele împuternicirilor diverşilor tutori şi custozi, inclusiv a părinţilor, sunt formulate vag şi/sau necorespunzător în legislaţia națională şi depind de tipul plasamentului. Este necesară alinierea prevederilor Codului civil și, Codului familiei cu cele din Legea 140, cât şi cu standardele şi practicile internaționale privind tutela, precum şi transpunerea consecventă a prevederilor respective în alte acte naţionale din domeniu şi în regulamente clare pentru profesioniştii care urmează să transpună legea în practică Practicile de instituire a tutelei în Republica Moldova constatări ale cercetării în teren Analiza legislaţiei şi a literaturii de specialitate a identificat numeroase întrebări legate de politici şi practici, care urmau a fi explorate în cadrul cercetării calitative. Întrebările privind lacunele şi inconsecvenţele în politici, definiţiile tutelei în cadrul legislativ şi în practică, transpunerea politicilor în practică, rolul şi responsabilităţile persoanelor responsabile, percepţia beneficiarilor şi diferenţele care apar de la o regiune a ţării la alta au fost explorate în cercetarea de teren. Prin această consultanță, UNICEF intenționa să abordeze aspectele multidimensionale ale tutelei oficiale şi neoficiale ca formă de îngrijire şi protecţie a copilului prin intermediul cercetării de teren şi ținând cont de diferenţele de gen, aptitudini, etnie şi alte aspecte relevante pentru a asigura protecţia copiilor împotriva abuzului, exploatării, neglijării şi discriminării. În realitate, cercetările de teren au confirmat constatările literaturii de specialitate și datele cantitative precum că tutela reprezintă o formă importantă de protecţie atât pentru copiii rămaşi fără îngrijire părintească, cât şi pentru cei temporar separaţi de părinţii lor. Varietatea termenilor utilizaţi şi a interpretării lor (inclusiv: tutelă, curatelă, oficială, neoficial, înregistrată, finanţată, legală, plasament planificat, plasament simplu, clasic, provizoriu şi permanent) a constituit una din provocările de a înţelege şi evalua tutela din perspectiva practicilor. Termenul tutelă poate fi înţeles ca o măsură de protecţie sau de îngrijire, ca formă de îngrijire alternativă de tip familial din cadrul sistemului național de protecţie a copilului, şi determină persoana responsabilă care deţine custodia (legală sau fizică) asupra copilului şi/sau persoana care are statutul de reprezentant legal, de exemplu în cazurile de divorţ, când un părinte este tutore, iar celălalt continuă să deţină responsabilitatea legală. Astfel, cercetarea de teren a confirmat necesitatea elaborării unor definiţii comune şi înţelesuri practice pentru varietatea termenilor în limbile română şi rusă, precum şi a clarificării lor, acolo unde este posibil, în diverse legi şi acte normative. Cercetarea a arătat că, pe lângă revizuirea cadrului legislativ, reglementarea practicilor de îngrijire tutelară şi elaborarea regulamentelor/ghidurilor pentru practicieni ar îmbunătăţi înţelegerea comună şi implementarea. Similar constatărilor din analiza cadrului legislativ, profesioniștiiintervievați au descris diferenţele dintre responsabilitatea sau reprezentarea legală în dependenţă de statutul copilului şi de persoana în grija căreia se află copilul, de exemplu: părinţii sunt cei responsabili şi reprezintă legal copilul, cu excepţia cazului când au fost decăzuţi din drepturi prin decizia instanţei, în timp ce copilul aflat în sistemul de protecţie (de ex.: în îngrijire alternativă) se află în responsabilitatea legală a autorităţii tutelare, totuşi, în dependenţă de tipul îngrijirii alternative, tutorele nu va fi neapărat persoana în grija căreia se află copilul. De exemplu, în CCTF părintele-educator este tutore oficial, pe când în asistenţa parentală profesionistă tutore este autoritatea tutelară. Asemenea situații pot genera probleme in luarea deciziilor cotidiene în privința copilului. Responsabilitatea legală primară poate eventual lăsa loc de interpretare, fapt confirmat şi în urma cercetărilor în teren care au arătat că în fiecare regiune legislaţia este interpretată şi implementată diferit. Există un consens că responsabilitatea primară a părinţilor trebuie formulată mai clar în Codul familiei, iar părinţii trebuie să fie mai conştienţi de drepturile şi obligaţiile lor. De asemenea, unii profesionişti intervievaţi au menţionat că ar fi binevenită clarificarea competențelor tutorelui în diverse situaţi, precum și a tipului deciziilor pe care le poate lua. 42

43 Persoanele cu atribuţii în domeniu, inclusiv autorităţile tutelare teritoriale şi locale, asistenţii sociali şi experţii juridici sunt de părerea că practicile privind tutela sunt destul de bine reflectate în cadrul actual de politici (în special prin Legea 140). Totuși, mai există loc de îmbunătăţire acolo unde prevederile nu oferă ghidare sau complică anumite lucruri. De exemplu, în timp ce Legea 140 este percepută ca una care clarifică responsabilităţile tutelei la nivel naţional, teritorial sau local, totuși aceasta nu oferă autorităţilor tutelare mecanisme de operare şi colaborare, şi nici linii directoare de implementare în practică. Profesioniștii în domeniu au identificat şi alte incoerenţe legislative care confirmă constatările echipei în urma analizei cadrului legislativ. De exemplu, Codul civil şi Codul familiei nu sunt ajustate la legislaţia în domeniul protecţiei copilului. Alte lacune identificate se referă la faptul că: protecţia juridică a copiilor neînsoţiţi este necorespunzător reflectată în legislaţia privind azilul, migrația şi protecţia copilului; prevederile ce ţin de indemnizaţiile sociale nu sunt potrivite pentru a sprijini tutorii şi copiii pe care aceştia îi îngrijesc; instanţele de judecată nu au îndrumări privind retragerea drepturilor parentale; legile nu oferă suficientă claritate privind resposabilitatea părintească în cazul părinţilor migranţi; iar Legea privind administraţia publică locală este în contradicţie cu Legea 140 în ceea ce privește responsabilităţile primarului. Interesant este că fiecare regiune aplică anumite proceduri chiar dacă legislaţia nu oferă prevederi foarte clare. Citându-l pe unul dintre profesioniştii din domeniu, acolo unde legislaţia nu aduce claritate, noi clarificăm lucrurile local. Adiţional, profesioniștii intervievați au identificat o serie de oportunităţi şi au formulat recomandări aliniate la intențiile MMPSF de a aborda problemele de politici pentru o mai bună protecţie a copilului. Există percepţia că sensibilizarea publicului privind responsabilitatea protecţiei copilului a crescut în ultimii ani şi că mai multe regiuni au acumulat cunoştinţe şi abilităţi de a oferi o protecție mai calitativă. S-a constatat că sprijinul din partea donatorilor şi organizaţiilor internaţionale este în continuare necesar pentru viitoarele reforme. Poziţia specialistului în protecţia copilului, prevăzută în Legea 140, este percepută ca o oportunitate de îmbunătăţire a protecţiei la nivel comunitar. Recomandările profesioniștilor au inclus: asigurarea accesului la mecanisme de protecție socială precum ajutorul social şi indemnizaţii pentru tutorii cu venituri joase; continuarea activităţilor de sensibilizare la nivel de primării şi a publicul în general privind protecţia copilului care riscă să rămână fără îngrijire părintească; angajarea specialist comunitari în protecţia copilului; asigurarea resurselor pentru protecţia copilului; consolidarea capacităţilor specialiţtilor din domeniul protecţiei copilului şi din domeniile conexe la toate nivelurile. Mai exact, în opinia profesioniștilor intervievați, mai multe lucruri trebuie întreprinse pentru a-i sprijini pe specialiștii din domeniile conexe (şcoala, poliţia, lucrătorii din sistemul de sănătate, etc.) şi că publicul ar trebui să înţeleagă importanţa informării obligatorii privitor la problemele de protecţie cu care se confruntă copiii şi rolul comunităţii în monitorizarea copiilor aflaţi sub îngrijirea părinţilor sau a tutorilor. În majoritatea cazurilor, monitorizarea tutelei asupra copiilor se limitează la prezentarea datelor statistice, ceea explică lipsa în Republica Moldova a literaturii care ar aborda acest subiect. Profesioniștii intervievaţi au declarat că ar trebui menținute forme de îngrijire tutelară a copiilor, care nu ar presupune monitorizare riguroasă din partea sistemului de protecţie a copilului, dar care, totuşi, ar prevedea completarea unor formulare pentru evidenţa persoanei care are grijă de copil. Există consens că anumite reglementări privind serviciile respective, standardeminime de calitate şi ghiduri, precum şi un compendiu al legislaţiei privind protecţia copilului pentru judecători ar fi de un real folos. În anumite regiuni rolul şi responsabilităţile principalilor profesioniști sunt destul de confuze sau, în cel mai bun caz, sunt înţelese diferit la diferite niveluri. Există incoerenţe semnificative în felul în care mandatul autorităţilor tutelare locale este înţeles şi executat. În anumite comunităţi rolul echipelor multi-disciplinare este stipulat, iar în altele nu. Pe măsură ce instituirea tutelei asupra copiilor devine tot mai complexă (s-a observat că odată cu maturizarea copiilor lipsiți de îngrijire părintească o perioadă îndelungată creşte vulnerabilitatea lor în faţa problemelor juvenile, precum delincvenţa, abandonul şcolar, abuzul de substanțe etc.), autorităţile locale resimt tot mai mult lipsa resurselor umane capabile să facă faţă acestor provocări. Reprezentanţii APL au sugerat că este nevoie de specialişti psihologi şi consultanţi juridici, precum şi de îndrumări privind 43

44 identificarea copiilor în situaţii de risc, când trebuie să se intervină şi când trebuie de trecut de la îngrijire neoficială la cea oficială. Trebuie menţionat că atât profesionişti, cât şi tutorii au declarat că multiplele aspecte legate de copiii care au crescut fără îngrijire părintească constituie o problemă majoră valabilă în prezent şi pentru viitor. Cercetarea în teren a confirmat constatările analizei literaturii de specialitate privitor la consecinţele migraţiei părinţilor pentru bunăstarea emoţională şi socială a copiilor. Tutorii sunt nevoiţi să ia copiii sub ocrotire din dorința de a-i îngriji, în special copiii rudelor, astfel încât să reuşească să mențină relaţiile cu proprii copii şi nepoţi, și respectiv să facă faţă responsabilităţilor pe care o familie trebuie să le ofere tinerelor generaţii. Ei au mărturisit despre fericirea pe care o au de pe urma dragostei reciproce oferită şi primită în schimb de la copii. Munca de îngrijitori nu a fost alegerea lor. Ei o concep ca ceva ce pur şi simplu trebuia făcut şi ceea ce îi ajută pe copiii noştri să fie în stare să muncească şi să asigure un venit pentru întreaga familie. O îngrijitoare pe care am vizitat-o a descris situaţia dificilă în care dragostea ei mare pentru nepoţi şi dorinţa de a-i avea alături a făcut-o să ducă o luptă crâncenă pentru a putea supravieţui cu toţii doar din pensia ei, neavând sprijin financiar din partea părinţilor copiilor care, chiar dacă se aflau peste hotare, erau şomeri. Tutorii şi/sau profesioniştii au identificat următoarele bariere în oficializarea tutelei: timpul şi resursele necesare pentru perfectarea actelor; necorespunderea cerinţelor la nivel raional dar şi local; teama de interferenţe din partea statului în probleme de familie; teama părinţilor de a-şi pierde drepturile părinteşti. Deşi eşantionul copiilor care au fost intervievaţi a fost destul de mic, s-a constatat că nu există abordare specifică privind copiii separaţi de părinţi şi/sau aflaţi sub îngrijire tutelară. Copiii au mărturisit că atât ei, cât şi colegii lor aflaţi în situaţii similare au fost bine trataţi în cadrul şcolii şi în comunitate. În opinia adulţilor, copiii au acces deplin la serviciile accesibile în comunităţile în care locuiesc precum sunt instruirea şcolară şi serviciile de sănătate, chiar dacă anumite comunităţi au puţine servicii de oferit. Există consens în rândul adulţilor că sunt atât aspecte pozitive, cât şi negative legate de diversele tipuri de tutelă: tutela este forma de îngrijire tipică pentru familiile extinse din Republica Moldova şi permite copilului să menţină legăturile cu familia şi comunitatea; tutorii oferă o îngrijire calitativă, dragoste şi atenţie cuvenită copilului aflat în îngrijirea lor; tutela înseamnă de fapt că există un adult care protejează copilul. În acelaşi timp, fiind plasat sub îngrijirea cuiva înseamnă că nu eşti împreună cu părinţii tăi, mărturiseşte un copil intervievat. Examinând cazurile tutelei neoficiale şi ale altor forme de îngrijire alternativă nu putem spune cu certitudine dacă dreptul la reprezentare legală a copilului a fost întotdeauna respectat (de exemplu, perioada de aşteptare în cazul unui copil neînsoţit care a intrat în ţară şi solicită azil sau statut de refugiat). Au fost identificate probleme serioase care devin provocări în procesul de îngrijire a copiilor, inclusiv lipsa de sprijin material pentru acoperirea unor necesităţi elementare precum alimentaţia, echipament de uz casnic, rechizitele şcolare şi îmbrăcămintea (în particular în cazurile când părinţii nu sunt în stare să ofere un astfel de sprijin); lipsa cunoştinţelor şi a sprijinului privind creşterea copilului (de exemplu, măsurile alternative ale pedepsei fizice), precum şi lipsa cunoştinţelor despre serviciile existente pentru copiii cu necesități speciale precum dificultăţile de învăţare, dezvoltarea necorespunzătoare vârstei şi delicvenţa juvenilă sau comportamentul deviant. 44

45 45

46 4. Concluzii şi recomandări Evaluarea tutelei oficiale şi neoficiale în cadrul sistemului de îngrijire şi protecţie a copilului în Republica Moldova urmăreşte un scop important, şi anume perfecționarea cadrului legislativ şi a politicilor cu privire la tutelă. Obiectivul final al evaluării este să formuleze sugestii clare şi concrete, precum şi recomandări pentru îmbunătăţirea legilor relevante, a politicilor, procedurilor şi practicilor privitor la tutela ca formă de îngrijire şi protecţie a copilului, inclusiv monitorizarea aşanumitei tutele temporare, a deciziilor de privare de prepturi părinteşti, deciziilor privind instituirea tutelei şi altor măsuri de îngrijire şi protecţie a copilului. Autorii speră că acest raport, precum și documentele care îl însoţesc şi recomandările elaborate vor fi utile autorităţilor publice pentru a se documenta privitor la ulterioarele acţiuni necesare la nivel legislativ, de politici şi practici. Setul iniţial din douăzeci şi patru de recomandări a fost consultat cu un grup de persoane-cheie care au oferit comentarii şi au prioritizat recomandările pe marginea politicilor şi practicilor. Lista completă a recomandărilor prioritizate este prezentată mai jos. Scopul final este asigurarea durabilităţii reformelor de succes în domeniul îngrijirii şi protecţiei copilului, şi încurajarea Guvernului Republicii Moldova şi a partenerilor săi, inclusiv ONG-urile, donatorii, comitetele de lucru şi comunităţile să examineze rolul tutelei şi custodiei în protecţia drepturilor copilului, inclusiv dreptul la reprezentare legală în interesele supreme ale copilului. Perseverenţa în a aborda incoerenţele din politici şi în final îmbunătăţirea practicilor nu este una uşoară, dar va marca un pas important în asigurarea protecţiei şi bunăstării copiilor din Republica Moldova. Ea va oferi un exemplu pentru celelalte ţări din regiune, în special ţările care se confruntă cu problemele emigrării şi a copiilor rămași fără îngrijire părintească. Aşa cum legea nu poate acoperi orice situaţie, este nevoie de reglementări adiţionale, ghiduri de bune practici şi activităţi de sensibilizare care vor putea schimba multe lucruri pentru îmbunătăţirea protecţiei fiecărui copil. Recomandările urmăresc să ajute profesioniștii în activitatea practică. Recomandări privind cadrul normativ și de politici Şase recomandări prioritare privind cadrul normativ și de politici 1. Definirea clară şi completă a termenilor şi definiţiilor în contextul Republicii Moldova pentru a evita dualitatea termenilor semnalată în actualul cadrul de politici, cum ar fi de exemplu semnificaţia noţiunii de tutelă ca formă de îngrijire (oficială şi neoficială), dar şi definiţiile de custodie şi cele de reprezentant/reprezentare legală sub diverse forme de protecţie a copilului. Următoarele definiţii sunt recomandate pentru a fi contextualizate în politicile din Republica Moldova şi introduse coerent în reglementările şi actele legislative: a. Custodie asupra copilului: îngrijirea fizică zilnică şi protecţia copilului, prin luarea deciziilor şi suportul fizic, emoţional, educaţional şi de dezvoltare acordat exclusiv în conformitate cu interesul suprem al copilului, luând în considerare capacităţile de dezvoltare ale copilului şi în conformitate cu drepturile şi obligaţiile părinteşti prevăzute de lege. Custodia asupra copilului poate fi exercitată de ambii părinţi biologici, atribuită unuia dintre părinţi sau transmisă unui adult desemnat legal şi autorizat (tutore) cu sau fără transmiterea dreptului de reprezentare legală. 46

47 b. Îngrijire părintească potrivită/adecvată: este acea îngrijire în care necesităţile de bază ale copilului (dezvoltarea fizică, emoţională, intelectuală şi socială) sunt satisfăcute de către îngrijitor, iar copilul se dezvoltă corespunzător potenţialului său şi este protejat împotriva neglijenţei, abuzului, exploatării şi violenţei. c. Reprezentant legal: părintelui biologic sau adoptiv sau în absenţa lor, instituţiei sau individului (tutorelui) desemnat legal şi autorizat i se încredinţează protecţia şi reprezentarea drepturilor copilului, a intereselor şi capacităţilor de dezvoltare şi acesta acţionează în numele copilului în materie de protecţie, siguranţă, ocrotire a sănătăţii, educaţie, proprietate şi toate celelalte drepturi ale copilului. Reprezentarea legală poate fi deţinută de aceeaşi persoană care deţine custodia copilului sau de o persoană diferită. d. Responsabilitate legală: obligaţia, stabilită prin lege, de a îndeplini anumite angajamente, îndatoriri şi responsabilităţi aferente procesului de îngrijire şi protecţie a unei persoane (în cazul de faţă îngrijirea şi protecţia potrivită/adecvată a copilului). Persoana resposabilă legal este pasibilă de răspundere penală sau civilă pentru neîndeplinirea obligaţiunilor şi a responsabilităţilor. e. Drepturi şi responsabilităţi parentale: un set de drepturi şi responsabilităţi pe care le au părinţii biologici sau adoptivi privind luarea deciziilor în legătură cu creşterea copilului/ copiilor (sub vârsta de 18 ani) pentru a asigura: 1) îngrijirea, protecţia, siguranţa, sănătatea, educaţia şi creşterea copilului, 2) reprezentarea legală a drepturilor copilului şi protecţia, şi 3) decizii financiare și îngrijirea copilului. Instanţa de judecată poate decide ca drepturile şi responsabilităţile părinteşti să fie acordate unuia, ambilor sau niciunuia dintre părinţi în cazul în care acest lucru este în interesul suprem al copilului. f. Tutore: adultul desemnat legal şi autorizat care reprezintă interesele unei persoane care, din cauza vârstei, capacităţii de exerciţiu, sau autocontrolului, este considerată incapabilă să-şi administreze propria viaţă, de exemplu un copil sub vârsta de 18 ani. Atribuţiile tutorelui sunt: să acţioneze ca reprezentant legal al copilului / persoanei (cu deţinere sau nu a custodiei fizice), să administreze bunurile şi să asigure ca interesele lui/ ale ei să fie respectate şi interesele supreme protejate. g. Tutela: formă de acordare a drepturilor parentale şi a responsabilităţilor de îngrijire, protecţie şi reprezentare a intereselor copilului şi capacităţilor lui de dezvoltare atunci când părinții biologici sau adoptivi sunt decedați sau decăzuți din drepturile părintești, precum şi în cazul în care copilul a fost lăsat temporar fără îngrijire părintească sau separat de părinţi. Tutela poate fi folosită în câteva moduri: APP sau îngrijirea în mediul familial a copilului fără îngrijire părintească în familia extinsă sau în afara acesteia. Custodia şi reprezentarea legală sunt transmise către o rudă (tutore), aprobată şi desemnată, în absenţa părintelui/părinţilor, iar tutorele beneficiază de o remunerare şi sprijin la fel ca şi APP. Autoritatea tutelară ia decizia privind plasamentul copilului, iar cazul este monitorizat. Plasamentul custodial legal al copilului în îngrijire familială temporară la rude sau la terţe persoane, cu careva responsabilităţi legale stipulate, în timp ce reprezentarea legală o deţine în continuare părintele sau autoritatea tutelară în cazul în care copilul a fost luat din grija părintelui. Autoritatea tutelară ia decizia cu privire la plasamentul copilului, iar cazul este monitorizat. Plasamentul custodial neoficial al copilului în îngrijire familială temporară la rude sau la terţe persoane, în condiţiile în care responsabilitatea şi reprezentarea legală o deţine în continuare părintele. Părintele şi tutorele iau decizia cu privire la plasamentul copilului, iar autoritatea tutelară locală este informată în cazul în care plasamentul va depăşi termenul de trei luni. Soluție temporară, prin care copilului implicat într-un proces judiciar i se desemnează un tutore legal (altul decât părintele său) pentru a apăra interesele sale pe durata procesului. 47

48 2. Consultarea experţilor juridici şi examinarea posibilităţii scoaterii din practică a termenilor tutelă/curatelă (tutelă pentru copiii de până la 14 ani/ curatelă pentru copiii mai mari de 14 ani), deoarece noţiunea de tutelă descrisă mai sus reprezintă o definiţie completă a tutelei pentru copiii de până la 18 ani acoperind şi capacitatea de dezvoltare şi interesele superioare ale copilului, fără necesitatea utilizării termenilor distincți. 3. Revizuirea Codului civil, a Codului de procedură civilă și Codului familiei în scopul ajustării conţinutului lor la noţiunile şi prevederile privind protecţia copilului stipulate în Legea 140 prin implicarea experţilor juridici şi a Ministerului justiţiei al Republicii Moldova pentru a conferi claritate prevederilor referitoare la responsabilitatea/ reprezentarea legală şi instituţiile de custodie, inclusiv autorităţile tutelare şi diversele forme de protecţie a copilului rămas fără îngrijire părintească şi celor separaţi temporar de părinţi. 4. Revizuirea şi alinierea tuturor legilor, reglementărilor şi standardelor care abordează tutela, custodia şi reprezentarea legală: a. Legea privind regimul juridic al adopţiei Responsabilităţile şi limitele legale pe durata plasamentului şi perioada de potrivire cu adoptatorul. b. Codul penal şi Codul contravenţional Reprezentarea legală şi tutela copiilor aflați în conflict cu legea. c. Reglementările privind îngrijirea alternativă A face o delimitare clară între îngrijire custodială a copilului versus reprezentarea lui legală sub diferite forme şi în diverse situaţii (copiii rămaşi fără îngrijire părintească, copiii în situaţie de risc şi copiii separaţi de părinţi). 5. Definirea clară în Codul familiei a responsabilităţilor (obligaţiilor) şi drepturilor parentale, precum și a termenului de îngrijire părintească adecvată, inclusiv: a. Definirea îngrijirii adecvate şi specificarea situaţiilor în care părinţii pot/ vor fi privaţi de drepturile părintești. b. Definirea modalităţii de luare a deciziei privitor la custodie şi tutelă în cazul neîndeplinirii obligaţiunilor parentale şi/sau a lipsei părinţilor. c. Penalităţi clare pentru neîndeplinirea obligaţiunilor parentale. d. Acordarea suportului copiilor din partea părintelui care nu deține custodia, în caz de divorţ sau de lipsă a părinţilor pe motiv de emigrare şi/sau tutorelui, inclusiv penalităţi pentru neconformare şi crearea pârghiilor legale de asigurare a suportului pentru copil. 6. Elaborarea reglementărilor naţionale privind tutela ca formă de îngrijire, similar celor pentru asistența parentală profesionistă, care ar defini clar modalitatea de utilizare a conceptului de tutelă în Republica Moldova, responsabilităţile purtătorului de obligații (inclusiv a instanţei de judecată), procesul decizional în privinţa plasamentului, cerinţe faţă de tutore şi documentele solicitate. a. Recomandăm includerea tutelei ca formă alternativă de îngrijire şi ajustarea în conformitate cu reglementările privind APP ca formă de protecţie a copiilor fără îngrijire părintească, aflaţi în protecţia autorităţii tutelare teritoriale. b. În continuare, tutela (temporară, neoficială sau custodia simplă), tutela oficială şi tutela în afara familiei extinse, necesită a fi reglementate, pentru a delimita cu claritate rolurile, responsabilităţile și limitele în luarea deciziilor, monitorizarea etc. în legătură cu copiii în situaţie de risc, rămaşi temporar fără îngrijire părintească şi cei separaţi de părinţi. 48

49 Recomandări adiționale privind cadrul normativ și de politici 7. Armonizarea Codului contravenţional şi a Codului penal cu Legea 140 în vederea elucidării clare a consecinţelor neimplicării sau încălcării drepturilor copilului pentru toate persoanele cu atribuţii definite în Legea 140 care au resposabilitate legală, inclusiv părinţii, autorităţile tutelare şi prestatorii de servicii de îngrijire/ protecţie. 8. Elaborarea reglementărilor clare care ar facilita definirea noţiunilor şi identificarea copiilor fără îngrijire adecvată şi a copiilor în situaţie de risc astfel încât autoritățile/ persoanele responsabile să înţeleagă care sunt categoriile de copii protejaţi de lege, cine şi ce responsabilităţi are. Aceasta presupune că autoritatea tutelară teritorială poartă responsabilitatea legală pentru copiii rămași temporar sau îndelungat fără îngrijire părintească adecvată și care au fost înregistraţi în sistemul de protecţie. Unicul reprezentant legal al copiilor fără îngrijire părintească trebuie să fie autoritatea tutelară teritorială, în timp ce autoritatea locală trebuie să fie activă în misiunea de supraveghere şi împuternicită în luarea unor decizii urgente privind plasamentul şi aprobarea custodiei simple asupra copiilor rămaşi temporar fără îngrijire părintească. 130 A se vedea Standarde pentru Consilierea Legală în domeniul Bunăstării Copilului practice-improvement/standards/legal/) 49